摘 要:新污染物治理是我国持续深入打好污染防治攻坚战、推进生态环境治理现代化的重要抓手。近年来，在风险筛查监测、源头禁限、过程减排与末端治理等方面，新污染物治理取得积极成效。同时要看到，新污染物具有风险隐蔽性强、环境影响持久和来源广泛等特征，其治理面临精准管控难、协同工作机制有待完善等挑战。“十五五”时期，需完善法治体系与跨部门协同治理机制，攻克末端治理、无害化处置等关键技术瓶颈，稳步实现新污染物环境风险的精准治理与防控。
关键词:新污染物治理 全生命周期 源头禁限 协同治理
【中图分类号】X505 【文献标识码】A
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“加强环境风险防控，深入推进新污染物治理。”[1]党的十八大以来，污染防治攻坚战不断向纵深推进，我国生态环境治理的重点逐步从常规污染物，延伸至更具隐蔽性和长期危害性的新污染物。我国积极推进新污染物治理工作，在风险筛查监测、源头禁限、过程减排与末端治理等方面，取得显著成效。同时要看到，新污染物具有风险隐蔽性强、环境影响持久和来源广泛等特征，传统环境治理模式难以有效应对其引致的弥散性、累积性等新型环境风险。“十五五”时期，需从法律法规制度建设、机制创新、科技突破、数据驱动等多维度着手，探索破解新污染物治理难题、推动治理效能整体跃升的有效对策。
新污染物治理是针对现有环境治理逻辑、产业生态乃至社会消费模式的革新
新污染物是指通过环境风险筛查评估，发现存在风险，但尚未纳入常规管理，或者管理措施不足的一类化学物质的统称。有毒有害化学物质的生产和使用是新污染物的主要来源，国内外广泛关注的新污染物主要包括国际公约管控的持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素等。[2]新污染物的“新”，体现在两个方面。一方面，与已纳入常规环境管理的污染物相比，如二氧化硫、氮氧化物、细颗粒物等，新污染物在危害程度与风险防控方面有所不同；另一方面，新污染物涵盖范围呈现动态特征，随着科学认知深化、监测技术进步与治理进程深入，部分有毒有害化学物质会退出或出现在新污染物涵盖范围内[3]，这要求相关治理工作必须具备高度的适应性。基于此，新污染物治理是一种面向不确定性的风险管理，重点任务是构建兼具应对已知风险与预判新发风险的治理体系。
新污染物的危害性、隐蔽性、持久性、广泛性与复杂性等特性，决定其在风险管控上与常规污染物存在诸多差别。一是危害严重性。此类物质常具有生殖发育毒性、神经毒性、免疫抑制及内分泌干扰等多重生物毒性，可能产生致癌致畸风险，其生产使用与工作生活紧密相关，低剂量长期暴露即可能造成人体毒性效应与生态系统紊乱。二是风险隐蔽性。新污染物在环境介质中的整体含量不高，无法通过感官直接觉察，容易被公众所忽视。[4]三是环境影响持久性。新污染物的化学性质比较稳定，难以自然降解，能够沿食物链富集，并可通过大气、水体等介质实现远距离迁移扩散，使局部排放问题演变为区域乃至全球性风险。四是来源广泛性。新污染物的产生涉及行业比较广泛，包含工业生产、生活消费、军事消防等多个领域，以及医药、化工、农业种植、塑料加工、汽车、垃圾焚烧等多个行业。五是治理复杂性。以末端排放达标为主要手段的常规污染物监测方法，难以应对新污染物的长期累积风险。
新污染物的特征反映出治理工作面临诸多挑战，即风险尚未完全显化时，社会对此缺乏足够的关注度，而当危害显现时，污染物或许已普遍弥散于环境与人体之中，治理成本高昂且影响难以有效逆转。因此，新污染物治理不单是一项技术与管理任务，更是一场针对现有环境治理逻辑、产业生态乃至社会消费模式的革新。
我国新污染物治理工作取得重要成效
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视新污染物治理工作，对新污染物治理工作作出科学谋划和系统部署。2018年，习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出“对臭氧、挥发性有机物以及新的污染物治理开展专项研究和前瞻研究”。[5]2022年，国务院办公厅印发《新污染物治理行动方案》，对加强新污染物治理提出明确要求。[6]2025年中央经济工作会议提出：“实施固体废物综合治理行动，深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，强化新污染物治理。”[7]聚焦新污染物治理的总体目标与要求，全国各地积极推进治理工作，在风险筛查监测、源头禁限、过程减排与末端治理等环节取得重要成效，为新污染物的长效治理夯实政策、技术与实践根基。
环境风险筛查监测水平快速提升。新污染物环境风险识别监测工作有序开展，构建一套贯穿污染识别、污染监测和清单管控的标准化工具体系，加速从被动应对到主动防控的治理能力跃升。首先，化学物质环境风险筛查评估工作进展顺利。以高关注、高产用量、高环境检出、分散用途的“三高一分”化学物质为目标，通过对全国122个行业、超过7万家企业的化学物质生产使用情况摸底调查，初步筛查出1000余种潜在高环境风险化学物质，作为未来开展新污染物环境风险评估的靶向物质[8]，推动治理决策模式从以经验判断为主转向以证据驱动为主。其次，环境监测网络正从局部试点向重点流域稳步拓展。自2023年生态环境部在天津、河北等省（市）开展监测试点后，监测网络已于2025年覆盖至长江、黄河干流及重点湖库的国控断面。监测网络的全局拓展以统一空间布设与方法标准为基础，有力支撑新污染物的溯源与风险评估工作。再次，通过完善“国家基本清单+地方补充清单”动态管控机制，识别监测成果被有效转化为管理行动。2022年12月，生态环境部、工业和信息化部等部门联合公布《重点管控新污染物清单（2023年版）》，对14类物质明确管控要求[9]，宁夏、山东等地结合区域特征进一步增列微塑料、毒死蜱等重点管控对象，实现对高风险物质的精准锁定与监管资源的优化配置。总体而言，风险识别与监测能力的提升，为我国新污染物治理提供科学数据来源与决策支持，增强风险管控的预见性与精准性，是实施全生命周期治理的关键环节。
源头禁限实现关口前移。决定源头防控成效的关键，在于通过准入管制与存量淘汰相结合的双轨机制，将风险防线构筑于经济活动的决策前端，践行预防为主的环境治理原则。在准入端，2020年4月，生态环境部公布《新化学物质环境管理登记办法》，严格防范未知风险。《2024中国生态环境状况公报》数据显示，2024年，生态环境部批准新化学物质环境管理常规登记87份、简易登记213份，并接收相关备案5815份。[10]通过将管控要求与登记许可绑定，使风险防控嵌入产业链的起始环节，确保新物质自诞生起即需接受环境影响评估，并依据潜在影响实施限制，进而实现对新污染物风险的源头管控。在存量端，依托产业政策与化学品名录，对已知风险实施管控。一方面，《产业结构调整指导目录》明令淘汰“六六六”“滴滴涕”等多种高毒农药产品，及一批落后医药包装材料，从生产端直接清除高风险产品，有效防范化解既有的环境与健康风险隐患。另一方面，通过持续增补《中国现有化学物质名录》的化学物质信息，动态掌握化学物质底数并建立相应管理清单，为后续实施重点管控提供清晰的监管标准。源头防控双轨策略的成效在于，从经济活动源头最大限度地减少高风险化学物质的社会总存量，避免未来末端治理形成高昂代价，推动产业结构向绿色、安全方向转型。
过程减排能力显著增强。过程减排以监管赋能与技术升级为驱动，推动重点行业生产体系向内生绿色化转型，促使管控效能显著增强。首先，监管政策不断完善，为过程减排提供重要支持。2025年4月，生态环境部印发《关于加强重点行业涉新污染物建设项目环境影响评价工作的意见》，引导企业采用低毒低害原料与先进工艺进行生产、加工使用。此外，生态环境部印发《关于做好新污染物领域执法工作的通知》，明确并细化新污染物领域执法重点与要求，为监管执法提供明确依据，促使外部环保约束转化为企业内在生产规范。其次，监测能力提升促进精准减排目标达成。例如，作为开展新污染物治理的首批试点省份，2023—2025年，江苏省完成系统性监测调查工作，监测范围包含7个重点工业园区、五大主要水体、33个重点饮用水源地，逐步强化对水质中300余种新污染物的精准定性、定量分析能力[11]，有效提升新污染物精准化监管水平。同时，科研攻关成果为过程减排提供了决策工具。例如，生态环境部南京环境科学研究所联合多家机构，建立新污染物环境与毒理数据库，并开发智能评估工具，初步实现面向复杂场景的新污染物风险智能评估。因此，对渗透于复杂产业链中的新污染物，最有效的治理策略是把管控要求融入已有的监管制度，并借助科技创新手段为监管工作与企业自律赋能，以最小社会成本推动产业全过程的绿色重塑。
末端治理工作稳步推进。末端治理是阻断新污染物环境暴露、管控环境风险的关键环节。当前，我国积极开展末端治理能力建设，探索多环境介质协同治理、特定新污染物废物处置、治理试点工程建设等有效路径，在技术集成、政策协同与管理创新等方面取得积极进展。其一，新污染物多环境介质协同治理效能显著提升。例如，辽宁鞍钢化学科技有限公司投资建设1450立方米的雨水收集池，同步实现大气污染物年减排248吨和工业废水年减排175万吨，有效阻断污染物在水土介质间的迁移。[12]其二，新污染物治理与“无废城市”建设深度绑定，不断提升风险防控能力。甘肃、山东等地探索将实验室废液、含新污染物的废弃农膜纳入危险废物体系，实施智慧化全程管控，填补特殊废物管理的制度空白，呈现出治理范围由点源控制向面源风险防控的延伸。其三，在风险预警方面，监测技术实现由静态采样到动态感知的跨越。例如，中国农业科学院研发智能监测系统，并将该系统在太湖、海河等流域开展示范应用。上述多方面实践表明，有效的末端治理依赖于技术、政策与管理模式的创新，最终目标是形成可复制、可持续和可推广的示范路径，从而为全面保障生态环境安全与人民群众健康安全提供技术与工程储备。
有效提升新污染物治理整体效能
当前，我国新污染物治理虽已取得阶段性成效，但仍面临诸多挑战。环境风险底数尚未全面掌握、监测评估技术能力不足等现实情况，使得在新污染物治理实践中难以做到精准管控，这是当前和未来一段时间新污染物治理面临的最直接、最现实的问题。从源头识别到末端治理，治理工作存在断点，未能形成全链条技术闭环。新污染物治理涉及多部门、多行业，但是目前跨部门协作工作机制有待完善，使得推进全生命周期治理目标有效落地面临挑战。此外，新污染物治理与“无废城市”建设联系紧密，在治理过程中，如何进一步实现深度协同、凝聚风险管控合力，是当前面临的另一个现实问题。这些问题相互关联、耦合呈现，构成“十五五”时期我国新污染物治理面临的现实挑战。
面向“十五五”时期新污染物治理的新形势和新要求，需从法律法规制度建设、机制创新、科技突破、数据驱动等多维度着力，有效破解新污染物治理难题，推动治理效能整体跃升。
完善法治体系，强化全生命周期风险管控刚性约束。“十五五”期间，建议加快推进《化学物质环境风险管理条例》的制定与出台，为开展化学物质环境风险“筛、评、控”提供专门的法律依据和制度框架。同时，建议通过对《中华人民共和国环境影响评价法》《排污许可管理条例》等现有法律法规进行衔接性修订，增加新污染物监管和防治条款，将新污染物管控要求深度嵌入项目准入、排污许可、清洁生产等关键管理环节，实现从物质到项目、从源头到末端的全过程法定化管理，形成层级清晰、覆盖全面、强制有力的法治网络。鼓励和支持地方结合实际开展立法探索，将行之有效的管理措施逐步上升为制度规范，形成中央与地方联动的法治建设格局。
健全协同治理机制，打通全链条治理堵点与断点。“十五五”期间，建立并完善高效运转的跨部门协同治理机制。一方面，建立贯穿“筛—评—控”的业务衔接规则。制定并发布新污染物治理跨部门工作程序指南，明确线索移交、信息通报与措施联动规则，相关规则贯穿风险筛查、产业准入与替代、市场流通监管、废物无害化处置等环节。另一方面，深化监管协同。在现有部际协调机制基础上，推动形成常态化的联合行动、信息共享与政策会商制度，重点围绕化学物质登记、产品质量标准、市场流通监管及废物处置等环节，制定联合行动指南与执法程序，实现从“各管一段”到“闭环监管”的转变。定期对重点地区、重点行业协同治理情况进行联合检查，并将发现的问题及时反馈至相关责任部门，督促整改落实。
加强关键技术攻关，实现新污染物风险防控精准化。集中力量攻克绿色化学品替代、快速精准筛查、末端治理、无害化处置等关键技术瓶颈。重点突破痕量新污染物的高通量筛查、精准溯源与多介质环境监测技术，加快研发自主可控的高端监测仪器与智能传感设备，为全面摸清风险底数提供技术手段。系统构建基于本土物种毒理学数据和人群暴露特征参数的风险评估模型与数据库，发展复杂环境介质中复合污染效应的模拟与预测方法，提升风险识别与定量评估的科学性和可靠性。着力推动绿色化学品替代、低碳高效末端治理、废物无害化处置等关键技术的研发与工程示范应用，并依托物联网与人工智能技术构建智慧化风险预警与管控平台，实现覆盖“筛查—评估—控制—替代”流程的全链条技术赋能。
加快构建风险底数数据库，提升智慧化风险预警与决策能力。加快构建统一、权威的新污染物环境信息管理体系与大数据平台，建立自主可控、动态更新的国家新污染物风险底数数据库。统筹规划和布局全国新污染物环境监测网络，制定统一的监测技术规范，逐步实现重点地区、重点行业、重点物质的常态化监测覆盖，系统获取新污染物在各类环境介质中的本底值与时空分布数据。将监测数据与化学物质生产使用、环境排放、毒理学及人群健康等多源、多维度信息进行整合，统一标准后汇入风险底数数据库。通过大数据分析和人工智能技术，开发风险筛查、预测预警和情景模拟等功能，实现从“底数不清”到“风险可视、管控可依”，为动态更新管控清单、识别高风险区域与行业、评估管控措施效果提供智能化、可视化决策支持。
强化政策协同，推进新污染物治理与相关政策深度融合。“十五五”期间，需将新污染物治理深度融入国家经济社会发展与生态环境保护的主流进程。在操作层面，推动新污染物环境监测指标逐步纳入美丽中国建设成效考核指标体系，将新污染物健康风险评估与管控纳入健康中国行动的相关实施方案。通过将新污染物源头防控与过程控制要求，系统融入“无废城市”建设指标体系和工业园区循环化改造方案，协同推进有毒有害化学物质的减量化与资源化。将实验室废液、含新污染物废弃农膜等全面纳入危险废物管理体系，推动相关管理要求标准化、制度化。同时，深化“三线一单”生态环境分区管控成果在新污染物治理中的应用，形成覆盖全域、贯穿全程、多方协同的治理体系，通过建立动态更新的生态环境准入清单制度，确保将新污染物管控要求精准落实到具体区域、园区和项目，实现源头严防。
【本文作者为西北大学公共管理学院、碳中和学院教授、博导；本文系陕西省创新能力支撑计划项目“‘双碳’目标下陕西省工业固废综合利用产业高质量发展路径与政策体系研究”（项目编号：2025KG-YBXM-049）阶段性研究成果】
注释略
责编：单 宁／美编：石 玉