摘 要:长期护理保险制度，既是应对失能风险的重要社会保障制度，又是培育银发经济新动能的关键政策创新。区别于一般社会保险，长护险同时具有鲜明的发展型政策工具特征。通过公共支付机制，长护险可在长期护理服务领域形成稳定、可预期的有效需求，为养老服务体系建设和银发产业发展提供制度性“锚点”。长护险并非单纯的财政支出项目，而是一项兼具社保功能与发展效应、具有长期结构性影响的制度性安排，其实施成效关键取决于制度设计能否在“兜底民生”与“激发活力”之间实现有效衔接。
关键词:长期护理保险 银发经济 社会保障 产业政策
【中图分类号】F842.6 【文献标识码】A
习近平总书记指出：“随着经济社会发展和人口年龄结构变化，我国总体上已由人口增量发展转向减量发展阶段，人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等明显的趋势性特征。推进中国式现代化面临新的人口环境和条件。”[1]老龄化进程与失能风险的高度叠加，正成为我国面临的突出挑战。研究表明，我国失能老年人规模将从2020年的约5270万增长至2030年的7770万，失能老人平均将经历7年以上的长期照护需求期。这一趋势不仅显著增加家庭照护压力，也对医疗保障体系、养老服务体系以及社会治理能力提出系统性挑战。长期护理保险制度（以下简称“长护险制度”）已成为积极应对人口老龄化的重要制度安排。
2016年，人力资源社会保障部办公厅发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，正式启动制度试点，确定15个城市作为试点地区。[2]2020年，国家医保局会同财政部印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，决定进一步扩大试点范围，试点工作稳妥有序扩大至49个城市。[3]2022年，党的二十大报告提出“建立长期护理保险制度”。[4]2025年，党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》进一步提出“推行长期护理保险制度”。[5]这标志着长护险由局部探索逐步迈向制度化发展阶段。
我国长护险制度试点成效与经验
2023年，经济合作与发展组织（OECD）国家长期护理支出平均占国内生产总值的1.8%。在发达国家中，建立公共长护险制度的国家并不多，德国、日本和韩国分别在65岁及以上人口占比接近或超过14%的阶段，于1994年、2000年和2008年建立起覆盖广泛的长护险制度。[6]有的国家主要依托社会救助模式（如美国），通过家计调查为低收入人群提供有限保障；有的国家采取完全由财政负担的社会福利模式（如法国、奥地利），其保障水平通常与收入状况负向挂钩。总体来看，各国制度路径虽存在差异，但共同趋势在于通过公共制度安排，将长期护理从家庭内部的私人风险，转化为社会共同分担的公共责任。
尽管我国长护险制度正处于试点阶段，但已取得显著进展。目前，全国长护险参保人数近3亿人，累计享受待遇人数超过330万人，累计基金支出超过千亿元，年人均减负约1.2万元，[7]参保规模全球最大，为制度全面推行奠定坚实基础。我国启动长护险制度探索，既顺应国际应对老龄化的制度趋势，又形成了具有自身特色的发展路径。从运行实践看，我国长护险制度呈现以下特征。
社会保险定位明确，但独立筹资机制仍需探索完善。国家层面将长护险定位为社会保险制度，强调独立建制、制度单列。但在试点阶段，筹资主要依托基本医保基金划转，辅以地方财政补贴和个人缴费，尚未形成完全独立、稳定的筹资来源。总体来看，医保基金划转约占筹资来源的70%，地方财政补贴约占10%，个人缴费约占20%，用人单位直接缴费比例相对较低。[8]2024年，长护险基金收入为279.6亿元，人均缴费148.7元，约占居民人均可支配收入的0.36%。[9][10]不同地区在筹资标准和方式上差异较大，既有定额筹资模式，也有按工资比例筹资模式。这种依托医保基金筹资的安排，在制度起步阶段有利于降低制度建设成本、加快覆盖扩展。但随着长护险走向常态化运行，还需尽快构建独立、稳定、可预期的筹资机制，以夯实制度长期可持续运行的财务基础。
参保范围逐步扩大，但城乡之间仍存在差异。按照国家统一部署，试点阶段长护险以职工医保参保人员起步，部分试点城市逐步将城乡居民医保参保人员纳入。目前，约一半试点城市同时覆盖职工医保和居民医保参保人群。由于筹资能力差异，职工医保人群的筹资水平和待遇标准普遍高于居民医保人群。例如，在相同失能等级下，成都市参保职工的待遇水平高于参保居民。但也有地区积极探索城乡一体化路径，如浙江宁波市对职工和居民实行统一筹资标准和待遇水平，为未来制度整合提供了有益经验。
保障对象聚焦重度失能人群，并逐步向中度失能和失智人群拓展。按照制度设计，长护险重点解决重度失能人员的基本护理保障需求，优先保障符合条件的失能老年人和重度残疾人。2021年，国家医保局和民政部印发《关于印发〈长期护理失能等级评估标准（试行）〉的通知》，[11]持续推进失能等级评估标准和评估管理规范化，逐步建立全国统一的评估体系。在此基础上，山东青岛市、上海市、广东广州市等约20%的试点地区，根据基金承受能力和服务供给状况，将保障范围有序扩大至中度失能或失智人群。2024年，上海市长护险受益老年人数达到41.2万人，[12]占其65岁及以上老年人口的约9%，制度覆盖面和受益程度持续提升。
以服务给付为主，服务项目和支付规则日趋规范。在待遇支付方面，试点地区普遍以服务给付为主，提供居家护理和机构护理服务报销，并通过封顶线、服务时长和价格管理等方式控制基金支出。总体报销比例平均在70%左右，普遍介于50%至90%之间，[13]且居家护理的报销比例通常高于机构护理。江西上饶市等约30%的试点地区在护理资源相对紧缺的情况下，探索现金补贴方式作为补充。2025年9月，国家医保局发布《国家长期护理保险服务项目目录（试行）》，明确生活照料类和医疗护理类两大类服务项目，分别涵盖8类20项和4类16项，为全国范围内的规范统一实施提供制度基础。[14]
综合来看，我国长护险制度在试点中实现大规模覆盖，并在筹资方式、参保范围、保障对象和支付模式等方面形成具有中国特色的制度框架。这种以社会保险为基础、以服务给付为核心、在地方差异中渐进推进的制度安排，在有效缓解失能风险、改善老年人及其家庭福利的同时，也通过稳定、可预期的公共支付机制，深刻影响着长期护理服务的供需结构和银发产业的发展方式。
长护险赋能银发经济发展的动力机制
对于长护险制度的全面推行，社会上普遍存在两方面关切：一是在人口老龄化持续加深、失能人口规模快速扩大的背景下，长期护理需求的集中释放是否会带来过重的财政负担，影响制度可持续性；二是如何在兜牢基本民生底线的同时，将长期护理保障转化为推动银发经济发展的内生动力。事实上，理解上述问题的关键，不在于单纯比较长护险的“成本”，而在于将其作为一种制度性公共支付工具，通过需求侧释放与供给侧重塑的双重机制，在改善老年人福祉的同时，带动养老服务体系和银发产业链的系统性发展，实现“兜底民生”与“激发活力”协同并进。
作为社会保险制度，长护险从需求侧释放老年消费潜力。从需求侧看，长护险不仅改善失能人群的照护可及性，也通过稳定消费预期，为银发经济提供持续且可预期的需求支撑。一方面，长护险通过降低长期护理服务的实际价格，提升失能人员的有效需求。长期护理服务兼具刚性需求和价格敏感性特征，在缺乏制度保障的情况下，较高的自付费用往往会抑制失能家庭对专业护理服务的使用。长护险通过报销机制降低护理服务的自付比例，使原本因价格约束而被压抑的护理需求得以释放，推动护理服务消费从“被动应对”向“主动选择”转变。
另一方面，长护险通过缓解家庭的预防性储蓄压力，释放非失能老年群体的消费潜力。通过制度保障降低家庭对未来高额护理支出的不确定预期，减弱中老年家庭为应对潜在失能风险而进行的过度储蓄动机，从而提高其进行日常消费和消费升级的意愿。基于中国健康与养老追踪调查（CHARLS）数据的研究表明，长护险试点显著提升非失能老年家庭在医疗和正式照料支出以外的消费水平，从而为银发经济发展创造更多的有效需求。
作为产业政策工具，长护险从供给侧推动银发产业扩张并带动就业增长。从供给侧看，长护险通过制度化、稳定化的公共支付机制，持续向市场释放明确且可预期的需求信号，形成多层次产业带动效应，不仅推动银发经济产业体系的系统性扩张，也同步带动相关就业规模的增长。据不完全统计，“十四五”期间，49个试点城市长护险累计拉动社会资本投入相关产业超过500亿元，定点服务机构数量超过8800家，护理服务人员规模达到30万人，相关指标较“十四五”初期均增长50%以上，[15]成为银发经济发展的重要增长点。从产业链视角看，长护险对银发经济的推动作用主要体现在三个相互衔接的层次。
推动长期护理服务核心产业的规模化、规范化发展，并形成稳定的岗位需求。核心产业主要包括直接提供长期护理服务的养老照护机构和医疗康复部门。政策性资金的持续注入，刺激机构养老、社区照护和居家护理等服务需求的增长，吸引更多社会资本进入养老护理领域。随着服务规模扩大和需求稳定，护理机构对护理人员、康复治疗师、社会工作者、老年医学医护人员及相关管理人员的需求显著增加。
带动康复辅具、智慧养老和适老化改造等关联产业协同发展，拓展多样化就业空间。关联产业主要包括康复辅具与医疗器械制造、智慧养老技术与信息化服务、适老化住宅改造、健康管理与营养服务等领域。这些行业通过满足护理机构和老年消费者在设备、技术及配套服务方面的需求，获得持续的间接增长动力。例如，护理需求的增长带动助行器、康复设备、生命体征监测仪器和智能穿戴设备等产品市场需求的增长，促进养老机构在数字化监测和信息系统建设方面的投入，从而催生设备制造、数据管理等岗位需求。
通过制度引导效应，促进养老金融、护理教育和服务创新等延伸产业布局，培育新就业形态。延伸产业更多受益于长护险释放的制度信号和消费结构变化，典型领域包括养老金融（如商业长护险、反向抵押养老）、护理教育与职业培训，以及老年健康研究和相关服务创新。在长护险的示范和引导作用下，这些领域逐步形成与基本长护险相互补充、协同发展的市场体系，并催生出长期照护师、失能评估师、适老化改造评估师、养老辅具适配师、养老顾问等一批新职业和新业态。
推行长护险制度需要重视的几个关键问题
在长护险试点推进过程中，制度可持续性、公平性以及家庭与社会责任边界等方面已客观暴露出一些现实问题，社会上也存在对相关问题的不同认识甚至误解，有必要在总结实践经验的基础上加以系统研究和应对。
关于筹资水平与可持续性。在试点阶段，长护险筹资主要依托基本医保基金划转。在医保基金运行压力逐步加大的背景下，一个普遍担心是长护险将面临不可持续风险。[16]从制度设计看，这一问题的关键在于如何合理确定筹资水平，并逐步构建独立、稳定、可持续的筹资机制。从国际经验看，德国、日本等国家在建立长护险制度时，均将其与医保体系相对区分，但在筹资逻辑上保持衔接。其长护险缴费率通常约为医保缴费率的12.5%，并随老龄化程度加深和制度运行需要进行动态调整。与之相比，我国长护险在试点阶段的筹资水平总体偏低。这一安排在制度起步阶段有利于降低推行阻力、加快制度覆盖，但在制度逐步扩面、失能人口持续增加的背景下，若筹资机制缺乏动态调整空间，可能导致制度受益面受限，或对财政补贴形成更大依赖。因此，在长护险由试点走向全面推行的过程中，应通过科学精算测算，合理把握筹资水平与保障范围之间的平衡，逐步建立独立、稳定、可动态调整的筹资机制，缓解财政压力。同时，在制度设计中统筹考虑长护险对银发产业发展的带动效应，有助于在更大范围内形成“保障—产业—财政”的良性循环。
关于参保覆盖差异与逆向选择风险。职工与城乡居民在长护险覆盖范围和受益水平上的差异，不利于制度的公平发展与长期稳定运行。当前，将城乡居民纳入长护险覆盖范围，主要面临以下几方面现实约束：一是经济增速放缓和地方财政压力加大，有的地区在为居民参保提供财政补贴方面能力有限、动力不足。二是居民参保普遍采用定额筹资模式，易在低收入人群内部产生筹资负担的逆向调节问题，影响其参保意愿和参保能力。三是城乡居民医保参保人数下降，可能进一步加剧逆向选择风险。试点城市普遍规定，基本医保参保人员应同步参加长护险。统计数据显示，居民医保参保人数自2019年以来持续下降，尽管其中包含部分由居民医保转入职工医保的情况，但居民参加长护险需额外缴费的设计，可能增加年轻、健康群体的退保倾向，从而削弱长护险的参保基础。
关于相关制度衔接与整合。如何实现长护险制度与现有养老护理补贴和重度残疾人护理补贴制度的有效衔接，避免政策叠加和资源碎片化，也是一个重要问题。从制度功能和保障目标看，这三项制度在保障对象、服务内容和政策目标上高度重合，具备整合的现实基础。通过强化制度协同，有助于更精准地兜底困难群体，避免财政资源“撒胡椒面”式分散。从实践运行情况看，各地在制度衔接方式上探索路径不一：有的地区允许重度残疾老年人同时享受残疾人护理补贴和长护险待遇，有的地区则规定“择一就高”享受；在多数试点城市，失能人员通常在长护险与养老护理补贴之间择高享受。由于长护险的给付水平明显高于其他两类补贴，其已成为重度残疾老年人和经济困难失能老年人的优先选择。通过制度整合，将功能相近、保障对象高度重合的补贴政策逐步纳入长护险制度框架，有助于拓宽筹资来源，提升财政资金使用效率，减少制度碎片化，从而更好实现对困难失能群体的精准保障。
关于家庭照护支持方式与异地服务机制。在长护险制度设计中，如何合理界定家庭照护与社会化照护的关系，是一个需要审慎回应的现实问题。围绕是否对家庭成员照护给予现金补偿，在实践中存在不同看法。在专业护理服务供给不足的地区，现金补贴在短期内具有一定合理性，其成本通常低于服务给付，有助于支持家庭照护功能发挥。但从中长期看，现金补贴可能引发失能等级高报、照护质量难以监督等道德风险。相关研究也表明，以服务给付为主的模式在改善失能老年人健康和生存状况方面效果更为明显。同时，在养老服务产业尚处于培育阶段时，若需求信号主要以现金形式释放，不利于社会化照护服务市场的成长。从国际经验看，德国实行现金补贴与服务给付并行，日本则坚持以服务给付为主。尽管制度形式不同，但其共同特征在于，均通过发挥长护险公共支付的“战略性购买”功能，引导社会资源进入照护服务领域，推动专业化、规范化的照护服务体系建设。此外，随着人口流动加快，失能人员随子女异地居住和养老的情况日益普遍，长护险在异地服务供给和待遇结算方面仍面临挑战。推动失能等级评估标准互认、服务资源衔接和异地结算机制建设，是提升制度公平性和便利性的关键方向。目前，浙江省已率先实现省内长护险异地结算，为进一步完善相关机制提供了有益经验。
在探索实践中不断完善长护险制度
从制度属性看，长护险制度首先是一项以社会互助共济为基础的社会保险制度，其基本功能在于分散个体面临的失能风险，保障失能人员获得基本、必要、可负担的长期护理服务，包括基本生活照料以及与之密切相关的医疗护理服务费用，是对现有养老保险和医疗保险制度的重要补充。区别于一般社会保险，长护险同时具有鲜明的发展型政策工具特征。通过公共支付机制，长护险可在长期护理服务领域形成稳定、可预期的有效需求，为养老服务体系建设和银发产业发展提供制度性“锚点”。在这一意义上，长护险既是兜底民生的重要社保政策，也是激发市场活力的重要产业政策。
从国家治理角度看，长护险的制度价值主要体现在三个方面：一是通过制度化方式应对老龄化背景下快速上升的失能风险，提升社会整体的风险承受能力；二是通过公共政策引导资源配置方向，推动长期护理从以家庭为主的私人责任，逐步转向社会化、专业化供给；三是通过稳定而规模化的需求牵引机制，引导社会资本和人力资源有序进入养老服务和银发产业领域。正因如此，长护险并非单纯的财政支出项目，而是一项兼具社保功能与发展效应、具有长期结构性影响的制度性安排，其实施成效关键取决于制度设计能否在“兜底民生”与“激发活力”之间实现有效衔接。
明确长护险兼具社保与产业政策的双重属性，逐步建立独立、稳定、可持续的筹资机制。坚持社会保险互助共济原则，明确个人、用人单位与各级政府在长护险中的筹资责任，逐步降低对基本医保基金划转的高度依赖，建立基于精算测算的独立筹资机制，增强制度的财务稳健性和长期可持续性。相较于“低筹资—低待遇”模式，适度提高筹资水平、优化筹资结构，有助于扩大制度受益面，并增强长护险对银发产业发展的需求牵引作用。应逐步推动由定额筹资向与收入挂钩的比例筹资转变，缩小职工与居民之间的缴费和待遇差距，为实现长护险制度的统一奠定基础。
推进养老护理补贴、残疾人护理补贴等相关福利制度与长护险的整合优化，拓宽筹资渠道，强化对困难群体的兜底保障。建议在不降低现有保障水平的前提下，将福利彩票公益金中用于养老护理补贴的资金，以及重度残疾人护理补贴中与长期照护直接相关的支出，统筹纳入长护险的财政补贴渠道，以提升财政资金使用效率、减少制度碎片化。对经济困难老年人、重度残疾人和生活困难残疾人，可通过财政补贴方式减免或代缴个人缴费，并对其长护服务的自付费用予以适当补助，确保制度整合后待遇不降低、保障更稳定。
完善统一的失能等级评估与分级给付机制，在筹资能力约束下稳步扩大制度受益面。全面推广国家统一的长期护理失能等级评估标准，规范评估流程，提升评估的科学性、公正性和可复制性。在中长期精算测算基础上，合理平衡筹资能力与扩大受益范围之间的关系，适度放宽待遇资格，提高参保受益率。进一步细化不同失能等级对应的服务包、服务时长和支付封顶线，建立与失能程度和护理服务强度相衔接的分级支付机制，引导保障对象优先选择居家和社区护理服务，提高基金使用效率。
在制度设计中统筹家庭照护与社会化照护，完善家庭照护支持方式和异地服务机制。坚持以服务给付为主、现金补贴为辅的基本取向，通过公共支付机制持续培育专业化、社会化的照护服务供给。在服务资源不可及、地理条件受限或特定疾病情形下，可对家庭成员实际提供的照护给予适度现金补偿，并加强对家庭照护者的培训与支持。借鉴国际经验，丰富长护险的给付方式，将护理辅具租赁与购买、居住环境适老化改造等服务，合理纳入支付范围。同时，加快推进失能评估结果跨地区互认和异地结算机制建设，推动长护险待遇随人流动、顺畅衔接，提升制度公平性和便利性。
统筹产业、人才与市场机制，因地制宜推动养老服务体系和银发经济高质量发展。在服务供给方面，依托长护险制度稳定需求信号，加快社区嵌入式养老服务设施建设，在街道和乡镇层面培育具备全托、日托、上门服务和区域指导功能的综合性养老服务机构；加大对欠发达地区的政策支持力度，完善护理服务基础设施，探索集中供养与互助养老相结合的模式，优先保障重度失能的空巢或失独老年群体。在人力资源方面，加强专业护理人才培育和职业发展支持，推动职业院校和高校增设养老服务管理、老年康复与护理等相关专业，推进校企合作和订单式培养；完善职业技能等级认定和职称评价体系，提高薪酬待遇和职业吸引力。在市场机制方面，发挥商业保险的补充作用，在规范参与长护险经办管理的基础上，引导商业保险机构发展长期护理补充保险，通过税收优惠、医保个人账户支付等方式，构建多层次长期护理保障体系，更好满足老年人多样化、差异化的长期护理需求。
【中国人民大学劳动人事学院教授、博导；本文系国家社会科学基金重大项目“发展银发经济和增进老年福祉的政策研究”（项目编号：24&ZD167）的阶段性成果】
注释略
责编：刘 明／美编：石 玉