摘 要:促进区域联动发展，是党的二十届四中全会在充分把握新发展阶段要素流动演变趋势和空间配置规律的基础上作出的重要部署。应深刻把握其重要内涵，统筹好政府与市场、效率改进与均衡发展、地区竞争与分工合作、发展和安全等重要关系，以强化区域基础设施的互联互通、加强重点城市群协调联动发展、更好发挥跨区域联结型地区的支撑带动作用等为重要着力点，深入推动区域联动发展，为高质量发展提供重要支撑，释放更强新动能。
关键词:区域联动发展 “十五五”时期 互联互通 中国式现代化
【中图分类号】F127 【文献标识码】A
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，区域协调发展是中国式现代化的内在要求，并作出“促进区域联动发展”的重要部署。[1]这是在充分把握要素流动演变趋势和空间配置规律的基础上，对区域协调发展提出的新任务、新要求。区域联动发展，将为推动全体人民共同富裕迈出坚实步伐，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展，提供更加坚实的空间发展支撑。
充分认识区域联动发展的战略支撑作用
区域协调发展是大国经济社会发展中普遍存在的难题。在不同发展阶段，区域问题的表现形式、内在形成机制，对国家整体经济的影响都在不断变化，需要不同的区域政策和协调机制加以应对。
从我国历次五年发展规划（计划）来看，第九个五年计划首次提出“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”，第十一个五年规划提出“推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从全面建成小康社会的内在要求，进一步深化区域协调发展战略。“十三五”“十四五”时期，部署实施京津冀协同发展、长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展等重大区域战略。在这一系列政策举措推动下，我国区域发展协调性不断增强。基于历年国民经济和社会发展统计公报数据，省级层面人均国内生产总值（GDP）的相对差距（最高与最低之比）从“九五”时期的10倍以上，降至2024年的4.3倍。参照世界银行按照人均国民总收入（GNI）水平的分组，[2]用地区人均国内生产总值估算，我国70%以上的城市（地级及以上）人均国内生产总值水平超过中等收入国家的门槛值，28.7%的城市超过高收入国家的门槛值，形成相对协调的区域发展格局。
“十五五”时期，我国经济发展将向数字化、服务化转型的更高阶段迈进。支撑地区经济发展的要素条件，以及要素在空间上的配置机制都在深刻改变，老龄化、绿色化的约束也会进一步增强。这需要从更深层次、更广维度推动区域联动发展，为实现更高质量的区域协调发展奠定基础。
数字化转型重塑要素空间配置，需通过区域联动发展促进各地区共享技术红利。据国家发展改革委预测，2025年我国数字经济增加值有望达到49万亿元，占国内生产总值的比重约35％。[3]2025年，全国网上零售额159722亿元，比上年增长8.6%。其中，实物商品网上零售额130923亿元，增长5.2%，占社会消费品零售总额的比重为26.1%。[4]5G已融入80个国民经济大类，“5G+工业互联网”已实现41个工业大类全覆盖。[5]随着数字化转型的深入，劳动力、资本、技术和数据等关键生产要素，在空间配置上出现更加显著的平台化、网络集聚化趋势，区域经济发展的基础生态正经历系统性重构。数字化在一定程度上有利于缓解传统工业化时期，因地理区位限制而导致部分地区发展落后的问题，但地区之间要素的联通性、交易性也因此出现显著变化。如平台企业通过数字技术，可以实时获取不同地区的数据要素，将其配置到不同地区的生产、研发、销售等不同环节。而这些新生产要素的自然属性也决定其会向技术更先进的地区集聚，对其他地区形成技术驱动的“虹吸效应”。正因如此，需要比传统工业化时期更加重视地区间的联动发展，促进各地区共享数字化转型技术红利，实现更加均衡、包容的发展。
服务业驱动的经济转型正重塑区域价值链分工，需通过区域联动发展以释放更大的发展空间。初步核算，2025年，我国服务业对国民经济增长的贡献率为61.4%，比上年上升3.7个百分点；服务业增加值占国内生产总值比重为57.7%，比上年上升0.9个百分点。[6]同期，经合组织国家服务业增加值占比约为72.5%，比我国高出约15个百分点。[7]随着经济发展水平的进一步提高，我国将更多依靠内需主导和消费拉动，服务业的占比还会进一步提高。但服务业空间布局的内在逻辑与制造业显著不同，对各类要素的空间密度有着更高、更异质化的需求。例如，生产性服务业高度依赖人才、资本与技术的规模化集聚，往往集中于一线城市或大都市圈；生活性服务业的发展更倚重于人口密度与消费规模，空间分布更加分散；新技术推动的“服务”数字化，又进一步推动数据资源和其他优质要素向少数节点城市集中。由此，服务业的空间布局呈现出既分散又集聚的复杂特征。这一趋势更容易强化核心城市或者人口规模较大城市的首位度。如果地区之间缺乏联动发展机制，就可能形成“赢者通吃”“超级城市”的发展格局，不利于其他地区进一步提升要素配置能力、扩大发展空间。
人口老龄化改变区域经济发展的基本要素条件，需通过区域联动发展增强发展的包容性。2024年，我国65岁及以上人口占总人口比重达到15.6%，[8]接近经合组织国家的平均水平（约为18.6%）。根据2020年第七次全国人口普查数据，我国已经有12个省份达到中度老龄化水平（即65岁及以上人口占比在14%–20%之间）。[9]人口是影响区域经济发展最基本的要素条件，其规模和结构的变化将对区域经济带来系统性影响。这种影响主要体现在两个方面：一是人口跨区域流动性将随着人口老龄化的加剧而降低。主要是由于人们的迁移意愿和风险承受能力会随着年龄增长而下降。例如，老年人的迁移倾向会明显减弱，甚至选择返乡回流；中年人因为房产、子女教育等沉没成本，流动性也低于年轻人。因此，当社会整体中位年龄上升，全社会人口跨区域流动性会随之降低。这意味着，通过人口流动来缩小地区发展差距的空间收窄。二是在以服务业为主导的宏观经济背景下，产业会进一步向要素密度更高的优势地区集聚，导致地区人口结构进一步分化。年轻人将持续向就业机会更加充分的城市或者大都市圈、城市群集中，而一些低线城市和县域，则面临年轻人口流失与老龄化加速的双重压力，导致这些地区不仅产业转型缺乏人力资本和市场密度的有效支撑，地方财政收支矛盾也会随着养老、医疗等刚性支出的增长而加剧，用于支持创新和培育经济增长新动能的政策空间也会受到一定挤压。需要通过区域联动发展，助力不同地区突破各自的发展瓶颈，在更大空间范围内形成优势互补、共享增长的发展格局。
正确处理区域联动发展中的重要关系
促进区域联动发展，是作为“十五五”时期优化区域经济布局，推动区域协调发展的重要任务而提出的。有效推进区域联动发展，关键在于把握其重要内涵和内在逻辑，既要遵循各类要素空间配置的基本规律，又要平衡好效率、公平、可持续和安全的发展目标。为此，需重点统筹好以下关系。
统筹好政府与市场的关系。区域之间实现联动发展的前提条件，是要素资源能够在地区之间高效流动、有效配置。一方面，需要发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，通过合理的要素价格机制、规范的市场竞争机制、顺畅的供求机制等，引导资本、技术、人才、数据等要素，跨区域科学有序地流动；另一方面，政府需要在跨区域基础设施的互联互通、规则标准的统一兼容、公共服务的协同供给，以及地区利益协调机制等方面，发挥更加积极的作用，消除要素跨区域流动的壁垒和地区联动发展的制度性摩擦。有效市场与有为政府相结合，才能充分激发地区之间联动发展的内驱动力。
统筹好效率改进与均衡发展的关系。区域联动发展的本质，是要在持续发展中解决发展不平衡、不充分的问题，进而实现各地区共同富裕。如果缺乏资源要素在整体空间上的高效配置，区域发展就可能陷入低水平的均衡。为此，需要遵循要素集聚、规模经济和范围经济等数字化时代经济发展的客观规律，支持经济大省挑大梁，在推进中国式现代化中走在前作示范。同时，建立跨地区的协调机制，增强优势地区对周边地区和发展相对落后地区的辐射功能，促进技术、资本、人才和市场正向外溢，赋能更多地区的经济社会发展，实现效率提升与均衡发展相互促进的高水平动态均衡发展。
统筹好地区竞争与分工合作的关系。地区之间适度、有序的竞争，有利于激发地方经济增长的内生动力和制度创新，但容易在实践中出现同质化布局、低水平重复建设和要素错配，降低区域发展的整体效率。区域联动发展的关键在于，坚持全国一盘棋，在统一大市场框架下，突破行政边界对资源配置和产业布局的传统约束，通过地区之间功能互补和分工协作，实现优势叠加和协同增效。这就需要进一步强化主体功能区战略的刚性约束和规划引导作用，细化明确特殊功能区，避免地区之间无序博弈。深化跨行政区合作，健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制，降低地区合作成本，增强合作激励，为地区实现联动发展的分工合作，提供稳定的制度保障。
统筹好发展和安全的关系。随着全球经济发展环境的变化，地缘政治冲突、国际规则分化、全球供应链重构等不确定性因素显著上升，国内区域经济发展面临着一些新的不确定性因素，安全因素在区域发展中的权重和约束作用显著上升。我国是一个地区间自然资源禀赋、人口结构、发展基础条件都存在显著差异的国家，更需要区域之间的联动发展，在更大空间范围内实现资源互补、功能协同和风险共担，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。主要包括两个维度：一是通过区域联动发展，统筹不同地区的要素资源、发展基础、潜在优势，推动产业链上下游和关键环节的优化布局，确保我国产业链、供应链安全。二是依托综合交通走廊、重要能源通道和重点流域等空间载体，通过流域或通道地区的联动发展，加强输入与输出、供给与消费，以及上下游地区经济活动的一体化布局，推动资源开发、产业发展和生态保护在更大空间上的协同，提升生态安全、能源安全和粮食安全等关键领域的保障能力，在稳定各地区经济、就业、收入增长的同时服务好国家安全大局。
科学把握区域联动发展的着力点
区域协调发展是中国式现代化的重要空间支撑。在数字化、老龄化、绿色化等多重转型背景下，区域联动发展成为实现区域协调发展的必然选择，但其涉及不同类型、不同发展水平地区之间的制度、政策、基础设施、产业发展、要素流动等多个维度、多个领域的“联动”。在落实《建议》中有关促进区域联动发展的重要任务部署时，需立足各地实际情况和发展需求，科学把握推进的优先顺序，统筹长期目标与短期任务，尤其应重视不同区域、领域间的政策协同与机制衔接，找准区域联动发展的着力点和突破口。
强化区域基础设施的互联互通。基础设施互联互通，是促进区域联动发展的前提条件。目前，我国19个主要城市群全部实现高铁连通，超1/3的省份实现市市通高铁，高铁网对50万以上人口城市的覆盖率已经达到97％。[10]但随着经济数字化、绿色化转型的深入推进，数据中心、算力、人工智能大模型，以及与新技术、新产业等相关的基础设施，对于地区提高生产率、释放增长潜力更加重要，也是促进数据、技术、信息等无形资本向更多地区扩散，提高后发地区优质公共服务可及性所必须具备的条件。“十五五”时期，要以新型基础设施领域的互联互通为重点，加强区域、地区、城乡之间，以及新型基础设施与传统基础设施的布局优化，着力提高基础设施薄弱地区的通达保障水平，为区域联动发展创造更高效的联通环境。
加强重点城市群协调联动发展。城市群是现代城市化的主要空间形态，已成为区域经济发展的重要引擎。我国京津冀、长三角、珠三角、成渝等19个城市群，承载全国75%以上的人口、贡献80%以上的国内生产总值。[11]但由于区位条件、产业基础等方面的差异，不同城市群及其内部的不同城市，在长期发展中积累形成具有不同影响力的特色产业资源和创新资源。比如，长三角城市群的船舶、纺织产业集群，珠三角城市群的电子信息、智能网联汽车集群等；又如，北京海淀区聚集了全国60%以上的人工智能核心企业；再如，具有全球影响力的杭州数字安防集群、宜宾动力电池集群，以及具有全国影响力的安阳无人机产业集群等。城市群之间的协调联动已成为促进区域间产业链、创新链协同合作，深化区域联动发展的关键环节。需着力推进三个层面的协调：一是城市群之间和城市群内部城市间的要素市场一体化。健全一体衔接的流通规则和标准，为数据、碳、技术等新生产要素和人力资本、土地等传统要素的高效配置奠定基础。二是完善不同地区社保、就业、教育、住房保障等公共服务供给制度的衔接，促进城市群内部城市之间公共服务资源的共享，以及为要素的高效流动创造制度条件，进一步夯实区域联动发展的要素支撑。三是加强不同城市群产业发展的统筹规划，细化地区间的功能分工。通过共建开放的产业或创新平台、项目流转、飞地经济等多种形式，推动城市群间的协同发展。
更好发挥跨区域联结型地区的支撑带动作用。区域联结型地区主要是指位于不同行政区交界地带而形成的一类特殊地理单元。由于行政归属的差异，这类地区的发展多数处在区域经济体系的外围。从城市层面的发展来看，在全国292个地级及以上城市中，人均国内生产总值位于后10%的29个地市中，24个是位于两省或多省交界处，其中人均国内生产总值水平最高的地区也低于全国平均水平的一半。[12]中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。只有这些相对落后地区实现跨越式发展，才能实现所有地区的共同富裕。因此，加快区域联结型地区发展，是“十五五”时期促进区域联动发展的重要突破口。主要包括：一是加强区域联结型地区发展的顶层设计。依托国家区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，超越单一行政区划的局限，在更高层面编制区域联结型地区的专项发展规划，进一步明确其功能定位、发展方向与合作机制，推动其发展从行政区经济向功能区一体化发展转变。二是健全跨行政区在基础设施、产业发展、公共服务资源配置等方面的共建共享机制。此类地区通常在资源禀赋、地理环境、文化传统和产业基础上具有高度相似性，但受限于行政区的管理体制，实践中难以整合形成协同发展优势。亟须深化跨行政区合作，构建行之有效的共建共享机制。例如，国内生产总值跨行政区核算，交通、能源、信息等基础设施的互联互通与联合投资，税收共享、生态补偿等方面的利益协调机制。
【本文作者为国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员】
注释略
责编：李 懿／美编：石 玉