摘 要:以人工智能大模型、数字经济、智能网联汽车、低空经济等为代表的新兴领域，正在深刻改变人类生产生活方式、重塑全球产业格局。与此同时，技术跃升与法律规则供给不足之间的张力愈发凸显，对国家安全、社会稳定和公民权益构成威胁。面对新兴领域快速发展带来的法律难题和治理挑战，我们必须坚持以习近平法治思想为指导，系统研究新兴领域立法的独有特性，加快推动形成与我国法治发展阶段相适应、与技术优势相匹配、与预防潜在风险和治理现实问题相对应、与社会和公众需求相契合的法律制度体系，以良法善治护航新兴领域健康发展。
关键词:新兴领域 良法善治 人工智能治理 数字经济 风险规制
【中图分类号】D920.1 【文献标识码】A
2025年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上指出：“强化企业创新主体地位，完善新兴领域知识产权保护制度。”[1]随着人工智能、云计算、大数据等技术和智能终端的普及，以及物联网、生物技术等颠覆性科技与社会各行业、生活各场景的深度融合，人工智能大模型、数字经济、低空经济、自动驾驶、智慧医疗等一系列新兴领域和产业加速涌现，也必然会带来各种新问题新情况新挑战。亟须将法治建设与科技创新相结合，与时俱进加强新兴领域立法，有效保护各类创新活动和创新成果，推动经济高质量发展。
2025年全国人民代表大会常务委员会工作报告提出，将围绕人工智能、数字经济、大数据等新兴领域加强立法研究。《国务院2025年度立法工作计划》提出加强新兴领域立法，提高立法质量，明确“推进人工智能健康发展立法工作”。[2]党的二十届四中全会提出：“加强网络、数据、人工智能、生物、生态、核、太空、深海、极地、低空等新兴领域国家安全能力建设。”[3]
在全面建设社会主义现代化国家新征程上，需更加重视法治、厉行法治，以良法促善治助发展。运用法治思维和法治方式进行治理，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。[4]对新兴领域进行科学、有效立法，可以助力新技术发展与产业升级，保护社会公众合法权益，为国家长治久安提供坚强保障。
新兴领域快速发展带来的法律难题与治理挑战
新兴领域为社会进步和经济发展带来巨大促进作用，同时也因其充满未知和风险等不稳定因素，对传统治理方式造成挑战。例如，人工智能大模型研发中的知识产权争议、数据信息泄露与数据安全问题、自动驾驶事故的责任认定难题、低空飞行器的监管标准缺失与安全隐患等，都是新兴领域发展和治理不容回避的重要议题。
知识产权领域的创作者保护与产业创新两难问题
伴随人工智能技术飞速发展，人工智能大模型在训练阶段收集和使用海量数据，对现有著作权法产生冲击。尤其是在文学、艺术、科学等领域，人工智能大模型对人类作品数据的收集与规模化使用行为，存在很强的著作权侵权风险。而人工智能所生成的内容，是否属于受《中华人民共和国著作权法》（以下简称《著作权法》）保护的作品并享有著作权，以及相关著作权的权利归属等问题，在法律定性上较为模糊。
上述问题，凸显知识产权领域正面临创作者保护与产业创新的两难困局。在人工智能大模型训练过程中，被用作大规模样本而使用的数据，往往是未授权的作品。一方面，著作权人即作家、艺术家、科学家、程序员等创作者，因无法证明自身作品被用于人工智能模型训练，而难以依据现行《著作权法》提起维权诉求；且人工智能模型训练并不属于现行《著作权法》规定的合理使用情形，司法裁判面临无法可依的难题。另一方面，若裁判结果作出完全有利于著作权人的认定，笼统认定人工智能企业大模型数据训练等行为构成侵权，无疑会提高人工智能产业发展的成本。
要求人工智能企业在训练前就取得全部作品的授权，亦不具备现实可行性。这不仅会影响科技研发与新技术环境下的文学艺术创作，还会抑制人工智能产业的发展。而如果一概认定人工智能生成内容获得著作权保护，则会走向另一个极端。此类内容往往独创性程度较低，大量低质内容涌入市场，既增加市场交易成本，也不利于产品创新与经济发展。[5]
数据治理面临“流通与安全”的双重考验
大数据技术的发展，使数据收集、存储和流动更便捷，也使数据安全与信息保护问题日益凸显。一是，数据滥用风险。有的企业和网络运营商在收集数据等环节，可能发生有意或无意的数据泄露；更有甚者，个别网络运营商为牟利，专门从事分类出售各种信息的活动，侵犯用户合法权益。二是，数据分析与跨境流动安全风险。数据经技术分析处理后，可从中推理出重要甚至关键数据，由此引发的安全隐患已从个人层面上升到国家层面。例如，若将国内特定农作物的基因数据、重点产区的产量储备信息进行收集、整合、分析后提供给境外机构，将严重危害我国粮食安全。三是，政务数据开放的具体规则仍在探索。目前，政务数据开放存在标准不一、权责不清等问题。在授权运营环节，有的地方试行有偿开放，但因做法各异，难以充分满足社会的数据需求；数据开放边界不明，也间接助长“数据黑市”的滋生。相关数据立法陆续出台，但实施效果有待提升。滥用人工智能技术生成虚假数据、跨境数据溯源追踪难度大、数据出境安全评估与协同监管力度不足等问题，亟待破解。
产品与服务责任出现“多主体与复杂因果”的认定难题
人工智能驱动感知、决策、控制等关键技术发展，在这类技术交叉应用领域，自动驾驶和智能医疗因直接关系到人身安全、健康乃至生命和公共利益，具有高风险性，如自动驾驶致人伤亡、人工智能医疗体误诊引发事故等潜在风险。由于场景多样、潜在责任主体呈现链条化特征，技术开发者、平台运营方、终端使用者等多方主体的法律责任，难以进行统一划分和清晰界定。面对这类复杂场景，现行《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国刑法》以及相关程序法等法律法规，都存在适用层面的争议。
系统复杂性与感知局限性等因素，导致传统归责标准存在适用争议。比如，在自动驾驶领域。一方面，自动驾驶系统的自主性和算法“黑箱”特性，使得产品缺陷认定、主体过错证明较为困难；另一方面，事故发生的因果链条呈现非线性特征，因果链中各主体行为对损害结果的影响可能存在时间延迟，加之对新技术的认知有限，且事故诱因多为多因素交织叠加，相关责任难以量化辨明。又如，在智能医疗领域。技术研发者、医疗器械制造商、执业医生、医疗机构及算法设计与提供者等不同主体的共同作用，可能使因果链中断、过错责任难以区分，行为与法律后果之间的因果关系模糊难辨。
低空经济等全新业态遭遇“标准与监管缺失”的原点窘境
低空经济是新兴的经济业态，其配套的法律法规尚未健全，有的行业与地方标准未能与时俱进、衔接技术发展要求，空域管理相关机制也尚未完善。低空经济领域的相关法学议题，尚未进行成体系、规模化的深入研究。例如，无人机物流作为低空经济新业态的代表之一，其飞行器荷载、升降基础设施建设、通信导航及数据隐私处理等缺乏统一标准，事故调查、保险制度、责任追究等方面法律规定尚不完善。一旦发生事故，制造方、运营方、系统提供方、航空管理方等多方主体的法律责任界定较为困难；跨部门协同监管制度未能全面建立，监管规则存在缺漏。标准体系不健全与监管规则缺失等，使安全问题难以得到保障，制约该领域新兴产业的可持续发展。
新兴领域立法的独有特性与内在要求
以建设良法善治的法治中国为目标，探索以上新兴领域立法问题的解决方案，需系统研究新兴领域立法的独有特性，在此基础上加快推动形成与我国法治发展阶段相适应、与技术优势相匹配、与预防潜在风险和治理现实问题相对应、与社会和公众需求相契合的法律制度体系。相较常规领域的立法工作，新兴领域立法至少应注意以下几个方面。
与新技术特点的匹配性。新兴领域技术更新迭代迅速，人工智能、云计算、大数据、数字网络、物联网、生物工程等众多新领域涌现的科学技术，具有创新性甚至颠覆性的特点。这些技术表面中立，但运用技术进行社会活动不可避免具有“双面性”。此时的新技术犹如“双刃剑”，既可能造福人类，也可能给社会带来危害。立法作为首要的治理手段和依据，就是要针对以上特点，制定规范以预防科技引发的风险，整治可能出现的新问题。
预见趋势与适度前瞻性。立法本身具有滞后性，这在常规领域无可厚非，但在技术更新迅猛的新兴领域，立法的滞后性缺陷将被成倍放大，负面影响也随之加剧。立法如果只能被动“打补丁”，则难以彰显法治的权威和规范的稳定，无法为社会与公民提供可预测性指引。因而，立法需要预见技术发展趋势，具备适度前瞻性。这种前瞻性应着力预判技术新发展带来的社会影响、法律关系变革、科技伦理与原有法律冲突等方面。
监管与包容的平衡性。新兴领域技术发展存在不确定性，其发展趋势、方向和结果也可能具有多面性。过度监管、层层设限，容易矫枉过正，造成思想保守、压制创新、影响社会进步等问题。反之，若监管力度不足、尺度失当，又可能导致潜在风险演变为现实危害，损害国家与社会公共利益及公民合法权益。因此，新兴领域立法需立足跨学科、宏观的视角，开展系统性顶层设计。立法应注重安全与发展、公平与效率等一体两翼的平衡统一，在权衡取舍中找准监管与包容的黄金分割点。
系统治理与灵活规范的统一。加强新兴领域立法是一项系统工程，不仅需针对各个领域开展具体攻关，而且要统筹不同领域之间的逻辑治理关系，法法衔接的治理秩序等方面问题。系统治理需要有提纲挈领的高位阶法律统领，此类法律应对相关基本原则、治理体系、监管框架、权利保障、责任承担等内容做出宏观设计。这些属于相对原则性、总则式的规定，依据法理和《中华人民共和国立法法》相关要求，应由立法机关以基本法的形式确立。与之相对应，在上位法指引下，还需逐步构建不同层级、更加细化的协同规范体系，从而及时以具体、可操作性的规范，对技术的更新发展予以回应。同时，需精准匹配不同部门制定权限，探索配套法规、司法解释、部门规章、国家标准等灵活立法的多样形式。
统筹国内治理与涉外法治。新兴领域极速发展的现代技术，往往突破国家或地域界限，具有国际适用的特点。这种全球流通性，体现在相关数据、产品、服务、技术等要素的跨国跨地区频繁交互流通。我国开展新兴领域立法工作，需统筹国内治理和涉外法治建设。国内治理层面，应维护我国主权、安全和发展利益，切实回应和解决我国社会发展、经济建设与国家治理中亟待破解的重点问题。涉外法治层面，需要具有全球视野，注意借鉴国际组织或相关区域性组织在新兴领域治理中的先进经验、成熟标准、规则方案。立足我国国情，开展必要的交流合作，适度借鉴学习并为我所用，提升我国在相关新兴领域制定新规则、参与全球治理的话语权和影响力。
新兴领域立法的指导思想与推进策略
“十五五”时期是培育壮大新兴产业和未来产业的关键阶段，有关部门应深入研究新兴领域发展的特点规律和发展趋势，正确处理效率与公平、活力与秩序、自立自强与对外开放的关系，以改革精神科学有序推进新兴领域立法工作，以高质量立法护航新兴领域高质量发展。
以习近平法治思想为指导，加强新兴领域立法
加强新兴领域立法，必须坚持以习近平法治思想为根本遵循。结合领域特性，重点把握以下要求：第一，坚持党对全面依法治国的领导，这是加强新兴领域立法的政治保障。新兴领域技术迭代速度快、辐射范围广、治理难度大。必须充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保立法方向绝对正确。应通过立法及时确立制度框架，实现党的主张、人民意愿的高度统一。
第二，坚持以人民为中心，这是加强新兴领域立法的目标导向与工作路径。该领域立法必须回应人民群众的切身利益诉求，重点强化对新技术服务人民美好生活的保障。对此领域立法，应拓展公众参与渠道，借助公开听证、网络征求意见等方式，确保法律充分、广泛凝聚社会共识。
第三，坚持中国特色社会主义法治道路，这是加强新兴领域立法的根本方向，也是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现。该领域立法必须立足于我国的基本国情和发展要求，与我国的具体实践相结合，不能盲目照搬照抄域外规定。应探索具有中国特色的法律治理机制，彰显中国特色社会主义法治的独特优势。
第四，坚持依宪治国、依宪执政，这是加强新兴领域立法的宪法基础和根本依据。中国特色社会主义法律体系的完善必须以宪法为核心，加强新兴领域立法应先进行合宪性考量，确保新立法符合宪法精神、原则和要求。通过合宪性审查，推动该领域立法在创新激励与基本权利保护之间实现动态平衡。
第五，坚持建设中国特色社会主义法治体系，这是加强新兴领域立法的总抓手，旨在增强其系统性、协同性。应着力建设更加完备的法律规范体系，推进该领域科学立法，促进中国特色社会主义法律规范体系在新兴领域的完备协调与法秩序统一。既要重视法律规范体系内部的衔接，还应重视法律与科技伦理等外部规范的协同，促推形成“法律—伦理—标准”等多重有序格局。
第六，坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，这是加强新兴领域立法的科学性准则，也是新兴领域法治运行的闭环要求。科学立法是法治体系的根基，加强该领域立法必须严格遵循客观规律，确保法律制度科学严谨、权威正当，以适配技术发展趋势、满足社会治理需求。严格执法、公正司法和全民守法共同构成该领域法治实施的关键环节。这些环节需协同发力，形成法治运行的完整闭环，并通过法律实施检验立法的质量与效果，进而借助反馈机制持续推动法律的修改与完善。
第七，坚持统筹推进国内法治和涉外法治。加强新兴领域立法需正确处理对内对外法治建设关系，凸显该领域立法的全球视野。国内法治是基石，确保对外工作在维护我国国家安全和社会公众利益基础上展开，为涉外法治提供价值引领和坚实支撑。涉外法治是国内法治的延伸，通过参与新兴领域的全球治理，逐渐引领国际规则制定、维护我国利益，反哺国内法治完善、助推国内与国际规则的对接。两者统筹推进的重点在于实现域内外法治的协同增效。
加强新兴领域立法的模式选择
在具体立法进路上，至少有三种立法模式可供新兴领域立法选择。其一，现有法律改进型立法模式。即认为对现有法律修改、补充后，新兴领域问题可以被既有法律的“加强版”兼容、覆盖，以现有法律为基础，修改后的规范将足以治理新问题，无需再特别立法。其二，构建科技法的特别立法模式。即认为人工智能等新兴领域的问题有必要单独立法解决。虽然现存一些科技立法，但通常针对过往科技问题，需要对现有科技法价值判断和具体规则进行更新和完善，形成针对新领域特别、独立的规范体系。其三，制定新兴领域法总则模式。即认为应对新兴领域问题进行有针对性的独立立法，但其强调应优先建立“新兴领域法总则法”以确立该领域的基本概念、基本原则等总括式规定，协调归纳后抽象上升为共同需要遵守的总则式法律。[6]
基于前述分析论证，可以得出新兴领域的技术复杂、问题多样等认识。反映在立法层面，已异于现有立法的底层主要逻辑，甚至有颠覆性改变。所以，第一种模式已不能应对现有困局。至于第二、三种模式，可以肯定其独立立法主张，但不宜选择第三种模式。理由主要是新兴领域也有若干不同维度，难以提取“最大公约数”。即使能找到目前新兴领域的某些共性特征，总体上其仍处于发展变化阶段，试图“一劳永逸”制定统一规范不切实际。第二种模式也有不足之处，过分强调每种特殊的独立立法，可能陷入零散、分离的“单打独斗”困境。
综上，建议针对不同新兴领域的不同发展程度、风险等级和辐射范围，考虑采取差异化的立法模式。对于技术发展相对成熟、影响范围较广且风险一般的新兴领域，如数字经济的基础领域，可以采用“总括式立法”，制定系统、全面的顶层设计，尽量归纳出规律性强的抽象原则、共性规则等。而对于尚处发展早期、问题较为具体、风险又较大的新兴领域，如某些新型人工智能等具体应用场景，则可以采用“小切口式”场景化特别立法，通过修订单行法、制定行政法规或部门规章、出台司法解释等，快速响应，精准应对。相较构建系统完备的法律规范体系，这些特殊领域可能更需要提供及时解决紧迫问题的现实方案。从长远发展和法秩序统一角度，仍需运用系统思维，注意协调不同领域立法之间的适用关系，防止规则冲突。
健全新兴领域立法的支撑体系
以习近平法治思想为指导，加强新兴领域立法，在选择适宜的立法模式之外，需考虑建立健全以下支撑体系。
构建技术与专业相融合的立法研究平台。新兴领域立法涉及技术、法律、伦理、经济等多维专业知识，建议立法机关加强与科技、法律等多领域专家的合作，建立技术与专业相融合的咨询机制和研究平台。立法机关针对特定新兴领域，牵头建立常态化研究基地，组建由法学专家、科技专家等构成的团队，对前沿技术的风险、治理难点等开展专项研究，为立法提供支撑。
建立全周期的评估机制。该领域立法前应进行系统、多维的相应评估工作，包括新技术的社会、经济、安全等风险评估，形成可直接服务立法决策的评估成果。立法后还应建立实施效果评估制度，通过行业数据分析、网络调研公众意见、司法执法机关反馈等方式，及时发现问题，供该领域法律“改废”决策参考，确保其适应技术和社会变化。
推动法治、科技伦理、社会道德的协同治理，构建“法律规范+技术伦理+社会道德”的协同治理框架。新兴领域中还会存在法律尚未或难以覆盖的具体分项领域。应充分发挥行业自律、公民自觉的作用，健全新兴领域的行业伦理体系，探索将科技伦理、技术要求等逐步转化为具有强制约束性的法律；注重推广宣传，将社会主义核心价值观深度融于新兴领域，实现法治、技术伦理、德治相辅相成、综合治理。
总之，需加快探索建立新兴领域法律体系，以良法善治为新兴领域产业健康发展提供有力保障。
【本文作者为中国人民公安大学法学院副院长、教授、博导】
注释略
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