摘 要:在推进乡村全面振兴的进程中，财政投入发挥着基础性和保障性作用。近年来，国家财政对乡村全面振兴的投入机制及配套政策的不断完善，乡村建设资金投入总量持续增长，在引导资源配置、激发发展活力、整治乡村环境、改善农村民生方面的作用显著。面对“十五五”时期农业农村发展的新形势新任务，需要坚持系统思维和问题导向，持续优化财政投入结构，创新财政投入机制，提升财政投入效能，为乡村全面振兴提供有力保障。
关键词:城乡融合发展 乡村全面振兴 财政投入
【中图分类号】 F812；F323 【文献标识码】A
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，“加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴”“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，促进城乡融合发展，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，推动农村基本具备现代生活条件，加快建设农业强国”[1]。推进乡村全面振兴是一项长期的战略任务，既要统筹乡村基础设施和公共服务布局，也要创新财政投入方式，吸引金融机构和社会资本参与，增强乡村内生发展动力。面对“十五五”时期农业农村发展的新形势新任务，必须坚持系统思维和问题导向，持续优化财政投入结构，创新财政投入机制，提升财政投入效能，为乡村全面振兴提供有力保障。
总体特征与趋向
在推进乡村全面振兴的进程中，财政投入发挥着基础性和保障性作用。财政以直接投入、财政补助、政府性基金、税收杠杆、金融协同等方式，为乡村发展提供资金保障和政策支撑，涉及农业补贴、粮食安全、基础设施建设、农村公共服务等领域。
注重农村基础设施条件改善。党的十八大以来，国家将农业农村优先发展摆在突出位置，以前所未有的力度推动公共资源向农村倾斜。根据《中国财政年鉴》公布的数据，2013—2024年，我国农林水事务财政支农投入从13349亿元增长至27045亿元，总量实现翻倍。2021年，中央财政设立“衔接推进乡村振兴补助资金”，取代原中央财政专项扶贫资金。根据财政部发布的数据，2021年该项资金规模为1561亿元[2]，到2022年增至1650亿元[3]，2023年提高到1750亿元[4]，2024年进一步增至1770亿元[5]。在稳定增长的财政投入驱动下，农村道路、水利、电力、通信、人居环境等基础设施条件显著改善。截至2024年底，全国农村公路总里程达464万公里[6]，全面实现“村村通”；数字乡村建设向纵深推进，全面实现“县县通千兆、乡乡通5G、村村通宽带”，5G行政村覆盖率超过90％[7]。
注重农村产业和品牌培育。早期的财政支农资金多集中于基础设施建设、农村危房改造、农业补贴等民生项目，具有较强的基本保障和“兜底”性质。近年来，财政资金逐步向农村产业融合、农村集体经济培育、现代农业园区建设、农产品供应链完善等方面倾斜。2023年中央财政安排专项资金114.38亿元，用于创建50个现代农业产业园、40个优势特色产业集群、200个农业产业强镇，推动乡村经济转型升级，培育特色品牌[8]。在产业振兴方面，地方政府通过贴息贷款、产业基金等方式，支持地方发展符合资源禀赋和市场需求的特色产业。近年来，各地提出“一村一品”“一县一业”，注重培育现代农业、农村电商、休闲农业、乡村旅游等产业，初步形成一批有竞争力的乡村产业集群。
注重绩效导向和责任落实。近年来，财政资金投入方式逐渐从传统的“直接补贴”向“引导+撬动”模式转变。财政投入采取“以奖代补”“先建后补”“政府购买服务”等方式，更为注重绩效导向和责任落实。“以奖代补”要求地方先行先试，在完成任务或达到考核标准后再拨付财政奖励资金，提升了地方政府主动作为、靠前服务的积极性。在推进农村环境整治、“美丽乡村”建设中，中央财政按考核等级给予不同额度的奖励，推动地方提升治理绩效。“先建后补”则鼓励村集体或社会力量先期投入，在项目验收合格后由财政资金给予一定补助。这种模式降低了财政前期资金风险，提高了项目执行主体的责任感和工程质量，已广泛应用于农村基础设施、农田水利、农村电商和旅游开发等领域[9]。近年来，在村庄环境维护、农业技术服务、乡村旅游管理、乡村医疗巡诊等领域，政府通过购买服务的方式，引入企业或社会机构负责项目运营，政府按合同约定支付服务费用，提高了公共服务的专业化和精细化水平。
注重财政与金融协同发力。近年来，财政支持乡村全面振兴经历了从财政直接投入到引导金融资金、社会资金投入的转变，具体表现为政府通过财政补贴、税收优惠、信贷贴息等手段，为乡村基础设施建设、基本农田建设、农机设备购置、农业科技应用等提供支持，为农村土地流转、设施农业项目、农业科技发展提供融资支持[10]。政府还通过设立风险补偿基金、小微农企担保基金，引导农业担保公司、农业保险公司发挥作用。在金融支持方面，政策性金融机构为大型农田水利设施建设、粮食收储提供长期低息贷款。商业性和合作性金融机构为农户提供小额贷款，进行生产融资、短期资金周转服务。一些地方政府试点“政银保”联动机制，财政提供保险和贷款贴息补助，推动金融资源支持涉农项目。
注重激励，引导社会资本向乡村流动。在政策设计层面，中央和地方政府通过构建激励机制，引导社会资本、人才、技术等要素向乡村流动。国家出台政策提供税收优惠、风险补偿等措施，降低社会资本投资“三农”领域的成本与风险。近年来，农业农村部、国家乡村振兴局多次发布《社会资本投资农业农村指引》，明确鼓励投资的重点产业和领域，包括现代种养业、现代种业、乡村富民产业、农产品加工流通业、乡村新型服务业、农业农村绿色发展、农业科技创新等领域。地方政府通过设立财政引导基金、搭建投资平台等方式，推介社会投资项目，以股权合作、公私伙伴形式与社会资本共同投资，分担投资风险，推动资本向乡村产业、基础设施等领域聚集，推进农业产业园区、文旅融合项目、美丽乡村建设[11]。在产业培育方面，地方政府推出“一村一品”“一镇一特”规划，通过品牌建设奖励、财政补助等方式，引导社会资本投向特色产业，增强乡村造血能力[12]。
主要问题和不足
近年来，国家财政对乡村全面振兴的投入机制及配套政策的不断完善，投入总量持续增长，在引导资源配置、激发发展活力、整治乡村环境、改善农村民生方面的作用显著。然而，乡村全面振兴是一项系统性工程，涵盖产业发展、生态保护、治理优化、民生保障等广泛领域，财政投入面临县域统筹不够有力、重“硬件”设施轻“软件”项目、撬动金融投资杠杆效应不足等问题。
县域统筹不够有力，制约财政投入的效能提升。在推进乡村全面振兴过程中的一个显著制约因素是乡村发展的“孤岛”思维。有的地区乡村全面振兴工作尚未突破“就乡村论乡村”的传统模式，缺乏县域统筹制度安排。在地方规划实践中，城市与乡村往往被视为两个独立体系。城市规划聚焦经济集聚和人口增长，乡村规划则偏重于农业生产和生态保育，二者在产业、基础设施、公共服务布局上未能形成协同链条。这种规划分割导致资源配置的“城市偏向”，使得对乡村的财政投入易出现项目碎片化、内容同质化与资源错配等问题，降低资金使用整体效能。城乡融合发展要求打破城乡二元的规划与管理模式，将乡村视为县域经济与社会发展的有机组成部分，进行一体化布局，促进人才、资本、技术等要素在城乡间双向流动[13]。
乡村人口快速空心化，前期投资于自然村的部分基础设施面临闲置问题。近年来，我国农村人口和自然村数量明显缩减。根据全国人口普查公布的数据，2010年，全国农村人口为6.74亿人，占总人口的50.32%；2020年，全国农村人口为5.1亿人，占总人口的36.11%，十年间，农村人口减少了1.64亿人，如图1所示。根据住建部公布的统计数据，2013年，全国有自然村265万个，2024年缩减到235.42万个，11年间，共有29.58万个自然村消亡，如图2所示。自然村数量的明显减少与农村人口的持续流出，致使一些农村地区出现大量设施闲置乃至荒废现象，村小学校舍、村委会办公用房、村民住宅均存在不同程度的闲置。随着乡村人口持续流出，乡村人口空心化及其伴随的设施闲置问题还会继续深化。实施乡村振兴战略需要适应这一发展趋势，合理确定乡村基础设施和公共服务布局的优先顺序，探索既提升居民生活水平、又避免投资浪费的乡村建设新模式。
财政投入偏重“硬件”建设，而围绕人的需求的“软件”投入不足。当前，政府面向农村地区的财政投入大多集中于村容村貌、基础设施等“硬件”项目，而对农村地区教育培训、公共卫生、社会保障、基层治理体系等公共服务投入不足，影响乡村全面振兴的长远发展[14]。有的自然村人口集中安置后，前期投资的基础设施处于荒废状态；村干部缺乏必要的业务培训，难以胜任农业规模化集约化发展的管理职责。乡村全面振兴本质上是“人”的振兴，农业现代化离不开农业科技现代化，推进乡村全面振兴离不开人才队伍建设，需要顺应农业机械化、适度规模化发展趋势，改进涉农培训体系，培养适应农村现代化的职业劳动力。随着乡村人口规模持续缩减，政府需要加强智能农业机械、农业无人机作业等现代化农业生产经营技能培训，强化职业化农村劳动力培养。地方政府可通过设立“乡村人才支持专项资金”，引导中青年人才面向乡村全面振兴谋求个人事业发展。
财政资金撬动金融投入的杠杆效应不足，乡村全面振兴存在较大资金缺口。乡村全面振兴涉及领域广泛，投资规模大、周期长、收益率相对较低。当前，财政资金是乡村全面振兴投入的主渠道，在基础设施建设、农村教育医疗、困难人群社会保障方面发挥了重要作用。社会资本参与乡村全面振兴，既需要政府提供基础设施和公共服务，也需要金融机构提供融资支持。实践中，一些地方财政对乡村全面振兴的投入持续增长，但撬动金融投入的杠杆效应并不显著。财政补贴看重项目的政策合规性与社会效益，而银行信贷具有经营属性，要求风险可控、抵押充足、具有还款能力。近年来，个别地方政府采取财政补贴、先建后补、以奖代补、产业基金等引导手段，但吸引社会资本参与效果有限，对商业性金融机构的撬动作用也不显著。一些乡村项目在产权界定、抵押物变现、抗风险能力方面存在天然脆弱性，相关信贷资产的风险性较高。地方政府通过贷款贴息方式，调动银行信贷的积极性，若政府推荐的乡村项目缺少稳健的盈利模式，则难以满足金融机构的审贷标准，会出现“财政热、金融冷”现象。
优化对策和建议
在推进乡村全面振兴的大背景下，社会资本的广泛参与已成为推动农村资源要素高效配置、促进产业发展的重要力量。这就要求，更好发挥财政投入引领作用，开拓投融资渠道，构建多样化投入格局。
强化县域统筹，提升财政投入针对性和有效性，提高公共服务便利度。与省和地级市相比，县域更贴近乡村社会，对本地资源禀赋、产业特性具有更精准认知，对农民真实需求更为了解。这一优势使县级财政投入更有针对性，有利于提升财政资源配置的有效性。实施乡村振兴战略，需要明确乡村投入在地方财政支出中所占比重，保障财政投入的稳定性。财政资金主要投资于两大方向：一是具有强外部性、社会资本不愿介入的基础设施建设和公共服务项目领域；二是非普惠性质的重点领域和重点行业，这类投资的目的不仅是补齐短板，更是为了改善投资环境，降低社会资本进入的初期成本与风险。非普惠性质的财政投资需要有所选择，支持重点领域和重点行业的配套设施需求，吸引和聚集社会投资。乡村基础设施的完善，既能提高农产品附加值，又能降低流通环节中的损耗，可为农户带来更多收益。推进乡村全面振兴必须超越“就乡村论乡村”的传统思维，统筹县域内基础设施和公共服务布局，促进人才、资本、技术等生产要素在城乡之间自由流动。城乡融合发展的关键在于破除阻碍要素流动的制度壁垒，推动城乡在生产要素配置方面实现平等赋权，从而为资源优化配置构建起稳定的制度环境[15]。在县域范围内，依据不同城镇的区位条件和资源禀赋，明确差异化的发展定位，充分发挥比较优势，有效撬动社会资本参与，带动农业增效、农民增收。随着城乡互动不断深化，在市场机制与政策引导的共同作用下，乡村拥有的生态、文化、土地等资源价值将会得到重新估值和有效提升，从而为乡村全面振兴注入持续动力。
采取差异化支持策略，提高乡村全面振兴财政专项资金使用效益。《建议》提出：“促进城乡融合发展，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，推动农村基本具备现代生活条件，加快建设农业强国。”[16]乡村全面振兴的财政专项投资应摒弃平均主义的分配方式，转而采取差异化支持策略。地方政府需要根据人口变化趋势，确定农村基础设施建设的规模和重点，避免资源浪费。财政投资应聚焦于两大核心领域，一是村庄的基础设施，推进村内道路硬化、生活污水集中处理、清洁能源入户、数字化网络覆盖、公共照明设施、公共绿地建设；二是乡村产业发展的配套设施，推进农产品初加工中心、农村物流体系、电商服务站、乡村旅游接待设施建设，延伸农业产业链，通过以点带面方式，助力农民增收。面对农民持续向城镇迁移、自然村数量明显缩减的趋势，乡村基础设施建设须分类施策，提升资金使用效益。随着乡村人口持续减少，居住日益分散，乡村全面振兴应顺应人口变化趋势，合理确定村庄建设重点和优先顺序。财政投入应聚焦那些人口集中、产业集聚、具有持久生命力的村庄，不断提升居民生活水平。相反，对于那些已纳入拆迁规划或空心化严重、难以持续发展的村庄，则应审慎评估，不再安排专项投资，避免造成公共资源低效配置乃至浪费。
培育特色产业，增强乡村自我造血能力。乡村全面振兴首先要产业振兴，培育特色产业不仅可以促进农民增收、增强内生发展动力，还可以吸引龙头企业投资、拓宽资金来源渠道。产业振兴需要“有为政府”与“有效市场”协同发力，政府构建稳定、透明、可预期的投资环境，撬动社会资本深耕乡村领域，培育具有市场竞争力的特色产业。地方政府要立足本地资源禀赋，围绕特色产业做文章，为配套设施、先导性设施建设提供政策支持，通过财政补助、以奖代补、贷款贴息等方式，吸引社会投资，促进关联产业集聚，支持企业做大做强，提升产业附加值，带动农民增收。近年来，地方政府探索“一村一品”“一镇一特”模式，支持龙头企业发展，提升产品质量和品牌价值，提高乡村自我造血能力。在此基础上，政府选择优势产业提供扶持，推进电商直播中心、品牌展销中心、质量检测中心、游客服务中心等配套设施建设，创造了新的产业增值空间。
引入企业化运作，盘活乡村沉淀资产。市场经济以企业作为组织化的载体形态，强化企业主体地位就是强化乡村建设的责任约束。从新农村建设到乡村全面振兴，政府各部门向乡村投入了大量资金，形成了沉淀性的基础设施资产。在经济增速放缓的背景下，盘活乡村大量沉淀资产，既需要发挥政府引导作用，也要引入企业化运作，实现市场对接有主体、资金投入有收益、投资安全有保障[17]。企业化运作要求自主经营、自负盈亏，有利于提升资金使用的有效性，保障资金高效流转、风险可控，增强投资方对项目运营和资金回报的信心。推进乡村全面振兴项目企业化运营，既要发挥国有企业的引领作用，也要引入民营企业，发展高附加值的特色种养加工、休闲文旅产业，探索集体经济公司化改革模式，培育懂经营的农民企业家。发挥企业化运作优势，可探索村民以土地、资金、闲置房屋等资源资产入股，支持家庭农场、农民专业合作社、龙头企业发展，建立利益联结和分享机制，让产业发展惠及村民。
发挥财政资金撬动作用，引导金融和社会资本投入。金融工具是引导社会资本在城乡间流动的重要手段。农村金融市场由于生产周期长、季节性强、资产评估和变现难度大、信用信息不完备等特征，金融活动面临较大经营风险。如果没有政府干预，金融机构纯市场化运作难以满足农业发展需求。破解乡村全面振兴融资难问题，需要对金融机构的涉农投入设置考核指标，加强对金融资源配置的审计和监管，促使其落实责任，放大乡村全面振兴资金投入。近年来，金融支持乡村全面振兴的力度加大，但一些农村金融产品和服务供给较为单一，个别中小金融机构业务发展滞后，影响金融资源对乡村全面振兴的带动作用。为摆脱这一困境，需发挥财政资金的撬动作用，对重点项目采取贷款贴息、财政补贴、风险补偿等方式，引导金融和社会资本投入。为鼓励社会资本参与，政府还可发行乡村全面振兴项目的专项债券，探索专项债券与市场化融资工具相结合模式。
动态调整公共服务投入，释放农村人口城镇化和农业现代化的深层潜能。在县域范围内，基于农村人口转移情况，动态调整乡村教育、医疗、文化、养老设施配置。对已向城镇转移的农村人口，做好城镇公共服务衔接，解决好随迁子女教育、医疗保险接续、养老保险转移等问题，保障其在城镇生活的稳定性。顺应农业适度规模化、机械化发展趋势，支持家庭农场、农业合作社、农业企业等新型经营主体发展。鼓励土地股份合作、订单农业等新模式。面向职业化农业劳动力，提供现代农业生产经营技能培训。探索建立种粮收益保险、最低收入保障制度，稳定农业生产的预期收益，增强职业吸引力，扶持受过良好教育的高素质人才投身现代农业。通过财政补贴、税收优惠、以工代赈等方式，扶持农产品深度加工、乡村旅游、农村电商、家庭照护服务等劳动密集型产业，为农业转移劳动力提供就业岗位。
健全项目审计和评估机制，推动资金精细化管理。自党和国家提出乡村振兴战略以来，各级政府积极响应，投资建设了许多大型基础设施项目。同时要看到，有的项目因功能定位不够清晰，建成后并未实际投入使用。项目审计与评估是提升乡村全面振兴资金利用效率的重要手段。通过评估，能够明确投资方向、细化实施路径、量化预期效益，减少信息不对称，提高供需匹配度，并借助精细化管理，推动多维主体协同与资金优化配置，从而提升资金使用的质量与效益。因此，针对政府投资的基础设施和公共服务类项目，有必要建立系统的评估机制，实施全程跟踪审计，以提高资金利用效率。在乡村全面振兴项目推进过程中，有的地区简单照搬模式、忽视本地资源禀赋和发展基础，导致项目建成后闲置浪费；有的项目实施的跟踪评估机制不健全，导致部分项目运营粗放。对公共项目开展跟踪审计和绩效评估，有利于控制建设成本、改进项目管理、提升项目质量。
【本文作者为中国人民大学公共管理学院副院长、教授、博导；本文系国家自然科学基金应急项目“城乡融合视角下完善乡村振兴投入机制研究”（项目编号：72541010）和国家社会科学基金青年项目“‘双碳’目标下促进碳普惠的机制建构与政策支持研究”（项目编号：23CZZ044）的阶段性成果；中国人民大学公共管理学院博士生何沐雨对本文亦有贡献】
注释略
责编：石 晶／美编：石 玉