【摘要】通过设立新型政策性金融工具，为科技创新、扩大消费、稳定外贸等关键领域提供金融支持，可以助力企业开展关键核心技术攻关，推动产业升级；挖掘消费潜力，增强消费对经济增长的拉动作用；缓解全球经济不确定性对外贸企业的冲击，稳定外贸基本盘。进入高质量发展阶段，政策性金融工具的逆周期调节功能不断凸显，进一步丰富我国政策性金融工具箱，有利于货币政策和财政政策协同发力，为经济社会高质量发展提供有力支持。
【关键词】政策性金融 结构性货币政策 消费供给 企业预期 【中图分类号】F832 【文献标识码】A
2025年中央经济工作会议提出：“继续发挥新型政策性金融工具作用，有效激发民间投资活力。”①2025年4月25日，中共中央政治局会议指出，“创设新的结构性货币政策工具，设立新型政策性金融工具，支持科技创新、扩大消费、稳定外贸等。”②通过设立新型政策性金融工具，向科技创新、扩大消费、稳定外贸等关键领域提供金融支持，可以助力企业开展关键核心技术攻关，推动产业升级；挖掘消费潜力，增强消费对经济增长的拉动作用；缓解全球经济不确定性对外贸企业的冲击，稳定外贸基本盘。进一步丰富我国政策性金融工具箱，有利于货币政策和财政政策协同发力，更好地发挥政策“组合拳”的作用，为经济发展提供有力支持。
政策性金融是指以贯彻国家政策为核心目标，由政府主导或支持的金融机构（如政策性银行）提供资金等金融服务的活动。作为金融体系的有益补充，政策性金融的本质是政府调控经济的工具，以弥补金融领域的市场失灵，更好地服务国家战略以及支持实体经济的重点领域和薄弱环节。不同于市场框架下的商业性金融以追求盈利为目标，政策性金融强调的是社会效益。
从我国实践看，政策性金融工具可以分为政策性银行实施的政策性开发性工具和中国人民银行（以下简称“央行”）实施的结构性货币政策工具等。政策性开发性金融工具，指的是通过政策性银行（如国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行）向关乎国家重大战略和经济社会发展重点支持领域的项目提供资金支持，以维护国家安全和社会稳定、促进经济社会发展。尽管这一工具从1994年我国三大政策性银行成立以来已实践多年，但直到2022年其明确的定义才正式出现在相关文件中。结构性货币政策工具，指的是央行实施结构性货币政策所采用的工具。结构性货币政策，是指央行为发挥货币政策调结构功能，以支持金融机构加大对特定领域和行业的资金投放力度，降低企业融资成本为目的实施的货币政策。有别于传统的总量货币政策，结构性货币政策设立的初衷，在于更加精准地服务于特定行业和政策目标，因而具有鲜明的政策性金融特征。
我国政策性金融工具的发展历程
政策性开发性金融工具。1993年，党的十四届三中全会审议通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“建立政策性银行”。③1994年，国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行相继组建并正式运营。在分工上，国家开发银行主要聚焦于电力、交通等行业的固定资产投资，为基础设施行业提供融资；中国进出口银行则重点服务于外贸企业的出口信贷与海外工程承包，为企业的对外贸易提供支持；中国农业发展银行则承接原农业银行政策性业务，强化粮棉油收储和资金管理等农业保障。三大政策性银行的成立，标志着我国政策性金融与商业性金融分离的体制框架初步形成。
党的十八大以来，三大政策性银行的主业变得更加聚焦，其中国家开发银行主要关注“两基一支”（基础设施、基础产业和支柱产业），继续在基建和支柱产业领域发力，为水利、铁路、机场和轨道交通等重要基础设施建设提供长期稳定的资金支持。中国进出口银行重点关注高水平对外开放，一方面，在外贸产业贷款领域不断加大投放力度，积极支持境内企业利用产业链和统一大市场优势发展跨境电商、海外仓储等贸易新业态和新模式；另一方面，设立“中国—东盟投资合作基金”“中国—欧亚经济合作基金”等，助力“一带一路”共建国家国际产能合作。中国农业发展银行则聚焦于乡村全面振兴与粮食安全，在农业现代化、农业农村建设等重点领域持续发力。除传统的信贷，政策性银行也开始了业务模式的创新。一方面，通过股权投资等方式参与项目，补充项目资本金和吸引社会资本参与；另一方面，积极为专项债项目资本金搭桥，即在部分以专项债作为资本金的项目存在资金未到位情况下，政策性开发性金融资金先行垫付，待专项债资金到位后再将政策性金融资金置换出来，以避免基建资金断档。
进入高质量发展阶段，政策性金融的逆周期调节功能不断凸显。随着做好金融“五篇大文章”的提出，政策性银行进一步明确自身在政策性金融中的定位和作用。例如，2024年8月，国家开发银行印发《国家开发银行做好金融“五篇大文章”总体方案》，提出主要做商业性金融机构干不了、干不好的业务，加快建立与做好金融“五篇大文章”相适应的体制机制，加快完善与“五篇大文章”各领域全生命周期相适配的业务模式及产品体系。总规模达5000亿元的新型政策性金融工具正加速落地，截至2025年10月，国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行三大政策性银行已披露投放超3300亿元，重点支持经济大省“挑大梁”，并加大对民间投资和新质生产力领域的支持力度。
结构性货币政策工具。作为广义上的政策性金融工具，结构性货币政策工具最早可追溯至1999年的“支农再贷款”。截至2025年5月，央行一共设定了23类结构性货币政策工具。按照实施的时间长度分为长期性工具（3项）与阶段性工具（20项）。再加上3项具有结构性特征的货币政策工具，一共26种。从操作形式上看，这些工具主要通过央行向商业银行提供再贷款、再贴现或激励金三种方式开展。我们将其分成长期性工具、阶段性工具和具有结构性特征的工具三大类，并依次进行介绍。
长期性工具主要服务于普惠金融的长效机制建设，具体包括支农再贷款、支小再贷款和再贴现三项。1999年，央行出台支农再贷款，引导扩大涉农信贷投放，降低“三农”融资成本，成为我国结构性货币政策的首次实践。支小再贷款自2014年起向地方法人金融机构发放，引导其扩大对小微、民营企业贷款的投放，降低企业融资成本。2025年4月1日起，央行将支农再贷款和支小再贷款合并为支农支小再贷款，并于5月7日宣布增加支农支小再贷款额度3000亿元。④此外，长期性工具还包括1986年设立的“再贴现”。2008年后，这一工具从最初解决企业间的货款拖欠转向发挥结构性功能，重点用于支持扩大涉农、小微和民营企业融资。
阶段性工具具有明确的实施期限和退出安排。除长期性工具，央行认定的其他结构性货币政策工具均为阶段性工具。2014年，央行创设抵押补充贷款（PSL），以服务棚户区改造、地下管廊建设、重大水利工程、“走出去”等重点领域。该工具虽然存在至今，但这些工程改造建设都是阶段性的，因此央行将其划分为阶段性工具。2020年，为加大新冠疫情期间对中小企业、民营企业、个体工商户的扶持力度，促进经济恢复，央行先后推出8种结构性货币政策工具，包括普惠小微企业贷款延期支持工具、普惠小微企业信用贷款支持计划、普惠小微贷款支持工具、交通物流专项再贷款、设备更新改造专项再贷款、普惠小微贷款减息支持工具、收费公路贷款支持工具和民营企业债券融资支持工具。随后，面对我国迫切的产业结构升级需求，央行在2021年推出“碳减排支持工具”和“支持煤炭清洁高效利用专项再贷款”，重点支持清洁能源、节能环保和碳减排技术三个领域。⑤2022年，央行推出“普惠养老专项再贷款”，支持符合标准的普惠养老机构项目。为支持科技创新企业，央行于2022年和2024年分别推出“科技创新再贷款”和“科技创新和技术改造再贷款”。同一时期，针对房地产行业，央行打出“组合拳”，分别于2022年、2023年推出“保交楼贷款支持计划”和“房企纾困专项再贷款”，随后在2023年、2024年分别设立租赁住房贷款支持计划、3000亿元保障性住房再贷款，促进市场化批量收购存量住房、扩大租赁住房供给，支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房用作保障性住房。2025年5月，央行称将设立5000亿元服务消费与养老再贷款，创设科技创新债券风险分担工具，重点支持服务消费、养老和科技创新。
具有结构性特征的货币政策工具，虽然发挥了货币政策调结构功能，但没有被央行直接列为结构性货币政策工具，具体包括“定向降准”“中期借贷便利（MLF）”“定向中期借贷便利（TMLF）”三项。这是央行为进一步发挥货币政策服务实体经济的作用，扩大对中小、民营、涉农企业的信贷投放而设立的。2018年6月1日，央行决定适当扩大中期借贷便利担保品范围，标志着以抵押品调整为代表的新型工具被正式纳入结构性货币政策的工具箱。
设立新型政策性金融工具的有效路径
政策性金融可以有效服务国家战略和支持实体经济重点领域、薄弱环节，承担着联结政府、产业和金融市场的重要职能，依托国家信用开展金融创新，能够有效助力科技自主研发和产业链供应链安全稳定。当前，我国正处于经济结构转型升级与新一轮技术革命的交汇期，助力高水平科技自立自强，是高质量发展的必然要求，需要政策性金融进一步创新发挥职能作用。⑥
加强政府和市场协同发力，做好科技金融“大文章”。科技创新是政策性金融发挥作用的关键领域。“科技创新再贷款”与“科技创新和技术改造再贷款”两项结构性货币政策工具，在支持科技企业发展、推动技术创新与设备更新等方面发挥积极作用，取得显著成效，同时，在政策精准度、工具协同性，以及风险补偿机制等方面，仍存在一定的优化与提升空间。
兼顾弹性和刚性，增强现有政策的执行能力和政策效果。具体来说，可以在现有结构性货币政策的基础上，进一步发挥政府与市场化金融机构的比较优势。保持现有政策弹性，增加政策刚性。比如，可以参考普惠金融的成功案例，对总体以及特定类型科创贷款的总量和增速提出明确要求，保证银行科创贷款的总量与投向大致符合央行的政策目标，进而增强政策工具的执行能力和政策效果。
建立风险分散机制，改善市场投资者的激励。除利用商业银行的信息甄别能力，还要充分发挥金融市场在风险管理上的优势。积极推出细分赛道的科技指数，推出各类科技创新的指数产品（如交易型开放式指数基金），提高其在市场中的占比。这既能满足不同投资者的需求，又能缓释异质性风险。在这一基础上，政策性金融机构和市场化投资者可以共同投资指数化科技创新产品，分享收益并共担风险，共同服务于科技创新。
创新合约设计，完善激励机制。新型政策性金融工具应让具有资金和周期优势的政府处于债权人的位置，让在信息生产和项目甄别上具有比较优势的专业机构处于享有控制权和剩余收益权的股东的位置。这是因为股东较高的潜在回报能够改善金融机构筛选“真创新”项目的正向激励，而率先承担风险则能在很大程度上避免其道德风险问题。可以考虑由券商、风险投资和私募股权等直接支持科技创新的金融机构发行债券，并由政府和其他市场投资者共同进行投资。不仅可以增强机构的资金实力，而且能更好地理顺科技金融的激励机制，从而增强其服务科技创新的能力。
拓展新消费场景，供给发力扩内需。消费是新型政策性金融发挥作用的另一个重要场景。商业性金融支持消费会产生消费贷款的过度发放、低收入群体融资成本的增加和金融衍生品的过度使用等问题，由此造成金融风险的积累和金融危机的产生。
从商业性金融机构的角度看，由于消费端业务（如各种类型消费贷）的风险不仅分散，而且能通过征信和大数据等方式进行有效防范，使得它们更愿意拓展消费端业务。然而，这种侧重消费者的金融模式容易导致借款者过度借贷（如信用卡透支、消费分期），并形成债务泡沫。生产者可能会基于历史销量和简单的预期外推扩大再生产，加剧生产端和需求端的矛盾，最终形成系统性金融风险甚至金融危机。近年来，金融科技迅速发展，平台和大型金融机构可以通过数据优势实施差异化利率定价，这种价格歧视会显著增加低收入群体的融资成本，增加违约风险，并由此引发潜在的社会问题和负外部性。在发达的现代金融体系下，商业性金融机构为获取利润，通过过度的信用派生和过度使用金融衍生品来转移风险。比如，次贷危机爆发前，美国商业银行长期过度发放次级贷款，并通过资产证券化的方式转移风险，由此导致房价泡沫以及系统性金融风险的爆发。
鉴于此，笔者认为新型政策性金融工具的创设应将重点放在供给侧。一是将支持消费的重心从降低消费信贷门槛和创造超额需求，转变为增加优质供给和提高消费倾向，尤其是着力服务于新消费的供给方。二是在人口老龄化背景下，积极参与养老金融服务，如参与社区嵌入式养老服务设施的建设、开发智慧养老平台等项目，通过挖掘中老年群体需求和激发银发经济潜力，做好养老金融“大文章”。三是聚焦农村消费市场，大力支持农村消费基础设施建设，支持农村电商物流、商业网点升级，促进城乡消费协同共进。
多重发力稳预期，风险共担托外贸。稳定外贸是新型政策性金融工具着力解决的第三个重要方面。与普通企业不同，外需的不确定性，容易导致外贸企业周转率的不确定性和高存货风险而面临更大的流动性风险。此外，在地缘政治和贸易摩擦下，汇率波动加剧会给外贸企业带来更大的汇率风险。有些外贸企业的长周期融资需求与传统商业银行的短期信贷投放不匹配。由于商业性金融机构基于自身风险的考虑，外贸企业很难获得应对上述风险的满意的金融服务。未来外贸领域创设新型政策性金融工具应从以下三个方面着手。
针对性地延长外贸领域政策性金融工具的周期以匹配其社会效益。例如，可以通过设立五年以上的外贸专项再贷款，以及外贸基础设施投资基金等工具，对境外园区建设、产业链跨境整合等中长期项目提供资本金补充和风险分担机制，重点支持跨境电商、绿色贸易等领域，稳定外贸企业的长期预期，并从根源上降低外贸企业的风险。
针对外贸企业的流动性风险，发挥政策性保险机构（如中国出口信用保险公司）的作用，通过创设“保险+银行+政府数据平台”的新型政策性金融工具，实现贸易数据与金融数据的互联互通，以数据流激活资金流，精准识别外贸企业的订单以及落实情况。这不仅可以帮助企业获得保险保障和规避外贸风险，而且可以帮助他们快速对接金融机构和应对流动性危机，减少其对流动性风险的担忧。
针对宏观局势波动带来的汇率风险，充分发挥政策性金融工具在多方协同上的优势。例如，由政策性银行、地方政府和市场化金融机构共同出资建立汇率避险基金，一方面，为涉外企业利用远期结售汇等产品，管理汇率风险，提供保证金减免服务，从而增强企业事前对冲汇率风险的激励；另一方面，可以基于企业的实际汇率损失予以分级补贴，帮助中小微外贸企业度过难关。
【注释】
①《中央经济工作会议在北京举行》，《人民日报》，2025年12月12日。
②《中共中央政治局召开会议 分析研究当前经济形势和经济工作 中共中央总书记习近平主持会议》，《人民日报》，2025年4月26日。
③《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，中国新闻网，2002年5月20日。
④《中国人民银行增加支农支小再贷款额度3000亿元 进一步加大对涉农、小微和民营企业金融支持力度》，中国人民银行网站，2025年5月7日。
⑤《2000亿元！国家再出手，加码这件大事》，中国政府网，2021年11月19日。
⑥刘宏彦：《政策性金融推动科技创新大有可为（财经观）》，《人民日报》，2025年4月21日。
责编/银冰瑶 美编/杨玲玲
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