【摘要】县域城镇化是城乡融合发展的重要支点。推进以县城为重要载体的城镇化建设，已不再是简单的空间扩张，而是需要基于比较优势，通过要素集聚与制度供给，重塑城乡经济地理格局，让农业转移人口实现安居乐业，为现代产业发展提供可持续支撑。当前，我国的县域城镇化实践一定程度上仍存在“活力不足”与“基础不实”的问题。为此，需构建促进有效市场和有为政府高效结合的协同机制。从市场层面看，需进一步畅通县域经济循环，推动产业特色化、差异化发展，以增强本地就业带动能力；从公共服务看，需持续完善对进城居民的制度保障与服务支持，促进其更好融入城镇生活。
【关键词】县域城镇化 有效市场 有为政府 协同机制
【中图分类号】F292 【文献标识码】A
县城承上启下，既是连接城市与乡村的物理枢纽和经济节点，又是拉动内需的关键引擎和破除城乡二元结构的关键抓手。2025年12月召开的中央经济工作会议提出，“统筹推进以县城为重要载体的城镇化建设和乡村全面振兴”。①县域城镇化的本质是人的城镇化，“活”依赖于有效市场环境的产业造血，解决的是人的就业与发展动力问题；“实”依赖于有为政府高质量的公共产品供给，解决的是人的生活与社会公平问题。只有当市场机制能够充分释放活力，政府能够切实履行责任，二者形成良性互动机制，才能让新型城镇化真正“活”起来、“实”起来，实现农民进城不仅能“挣到钱”，而且能“落上户、安上家、享服务”的目标。
推进县域城镇化高质量发展，关键在于实现“活”与“实”的有机统一
所谓“活”，是指市场经济体系的内生动力与动态效率，外化为产业上的竞争力强、要素上的流动性高、就业上的支撑力足；“实”则意味着社会基础的稳固性与包容性，体现为县域公共服务的普惠可及、制度保障的健全完善，以及人口能够真正融入城镇。“活”与“实”互为表里、缺一不可。有“活”而无“实”，容易陷入增长虚高与社会结构失衡的境地；有“实”而无“活”，则可能依靠财政输血而难以长期可持续。因此，探索构建“活”与“实”良性互促的县域城镇化路径，需坚持有效市场和有为政府相结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。
县域城镇化“活”的根基，在于有效的市场机制。县域经济增长的活力，并非来自于政府的行政指令或盲目投资，而是取决于是否遵循本区域要素禀赋所决定的比较优势，并通过价格机制引导土地、资本、劳动力等生产要素，向效率更高、契合本地条件的产业部门自由流动与集聚，进而形成具有内生竞争力的产业集群和就业吸纳能力②。只有充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，才能打破行政壁垒，引导企业“选对赛道”，促进产业落地生根，实现县域经济从“输血”向“造血”的根本转变。反之，若脱离市场逻辑，单纯依赖政府负债搞基建、造新城，则会导致资源错配与“有城无产”的空心化困境。所以，唯有畅通市场机制，形成有效市场，让农民进城“有业可就”、产业发展“有利可图”，县域城镇化才能获得可持续的内生动力，真正“活”起来。
县域城镇化“实”的保障，依赖于有为政府。一方面，市场机制在教育、医疗、住房、社保等公共产品提供中，存在一定局限性，往往难以实现资源的有效配置。另一方面，市场在资源配置中的决定性作用，更多体现在成熟产业的高效运行中，而在产业培育的初期阶段，由于存在外部性和协调成本等问题，单纯依靠市场力量往往难以引导资源有效集聚，推动产业升级。这就要求政府在尊重市场规律的前提下进行精准补位，切实发挥因势利导的作用，通过完善软硬基础设施降低交易成本，通过破除户籍与社保等制度壁垒，推动传统农业人口的实质性融入。这种“有为”并非替代市场，而是通过提供基础性制度供给，做“实”公共服务，消除“半市民化”隐忧，进而使县域城镇化既有产业聚集的活力，又有安居乐业的实效。
县域城镇化的可持续推进，不是单纯强调“有效市场”或“有为政府”，而是促进二者在县域经济发展中形成协同机制。一方面，基于比较优势激发的县域产业活力，不仅能够创造就业岗位、吸引人口集聚，而且能够为地方政府提供可持续的财力保障，从而支撑教育、医疗、住房等公共服务的有效供给，夯“实”城镇化的根基；另一方面，政府通过因势利导完善交通物流、数字网络等“硬设施”，以及户籍改革、社保衔接、技能培训等“软制度”，降低要素流动与企业运营成本，反哺市场配置效率和产业升级动能，持续疏通城镇化“活”的源泉。正是在这种“以活促实、以实固活”的良性循环中，县城方能真正成为城乡融合发展的重要支点，实现从“物理集聚”向“功能融合”的高质量跃升。
激发县域城镇化活力的重要因素
县域经济活力的增强，有赖于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，从而有效释放内在潜能。产业结构趋同现象，使得本地比较优势难以发挥，进而导致县域经济存在“有增长无发展”的问题。纵向上，个别县域脱离本地资源禀赋优势与发展阶段，盲目照搬大中城市的产业模式，竞相追逐资本密集型或技术密集型产业，导致产业规划因与当地资源禀赋错位而出现“水土不服”。横向上，一些县域间的产业发展模式仍具有一定同质化倾向，个别县域热衷于建设各类工业园区与新城新区，由于缺乏产业链配套与市场腹地支撑，这些园区或出现空心化，或沦为房地产开发的幌子，难以形成具有竞争力的产业集群③。更值得关注的是，个别县域内部还存在“优势抑制”，县域原本具有比较优势的农产品深加工、特色文旅等富民产业，因政策关注度低与资本注入不足而处于价值链低端。受此影响，县域经济缺乏必要的实体支撑，无法提供充足且稳定的就业岗位，导致农民进城后面临就业选择有限或岗位流动性较高的尴尬局面。在经济发展缺乏内生增长动能的情况下，县域城镇化便难以形成有效的人口集聚效应。
要素流动的城乡壁垒与金融资源的单向外流，一定程度上增加县域市场主体的要素供给压力，影响经济活力的释放。从人的要素看，高素质人才和年轻劳动力的持续外流，进一步加剧县域的人才空心化。从地的要素看，构建城乡统一的建设用地市场、有效盘活农村闲置资源，有助于拓宽农民的财产性收入渠道，为社会资本下乡发展乡村产业提供更为有效的支撑。从资金要素看，各大银行在县域往往扮演着“抽水机”的角色，使得县域资金大量输送至大城市或发达地区④，作为吸纳就业的主力军，本地中小微企业、个体工商户等在融资便利度方面仍有提升空间。推动要素市场更高效整合与更合理配置，有助于县域形成要素聚集规模效应和创新溢出效应，为市场主体生长和经济活力释放提供更坚实的支撑。
县域营商环境的优化提升与交易成本的合理降低，有助于进一步激发民营经济的投资热情与创新活力，夯实有效市场运行的基础。相较于中心城市，县域在法治化、国际化、便利化营商环境建设上仍存在一定差距。个别县域政府在发挥市场在资源配置中的决定性作用方面，仍存在认识不到位、知行不合一、管得多服务得少等问题，导致企业面临的制度性交易成本较高。保障市场环境的公平性、政策的稳定性和连续性，仍是一些县域需要关注的重点。进一步优化政务服务与政企沟通机制，有助于营造更加稳定、透明、可预期的营商环境。在县域发展中，持续推动市场规则建设、规范行政执法行为，能够引导企业将更多精力聚焦于技术创新与产品升级，为经济发展注入持久动力。建立公开、透明、规范的营商环境，有助于增强民营企业家长期投资信心，从而有效激活市场潜力，为县域城镇化注入更多活力。
以健全制度保障县域城镇化行稳致远
财政能力与事权责任的匹配程度，是影响县级政府在推进市民化过程中落实相关公共服务的重要因素。在新型城镇化进程中，县域承担着推进教育、医疗、社会保障和基础设施等公共服务提升的重要任务，这对地方财政资源配置提出更高要求。当前，我国部分县级财政在收支结构上面临一定压力，在应对市民化带来的新增公共服务需求时存在一定挑战。中央和省级政府虽持续通过转移支付等方式予以支持，但在机制细化与精准覆盖面方面仍有完善空间。同时，过去依赖土地收益的财政模式，在资源条件与市场环境变化下面临调整，进一步考验着县级财政的可持续性与公共服务保障能力。因此，提升财政资源配置效率、健全各级政府间事权与支出责任划分机制，对推动公共服务均等化、促进人口有序融入城镇具有重要意义。
公共服务供给结构的优化，是县域城镇化过程中提升农民获得感的重要方面。长期以来，一些县级政府在公共服务资源配置上，更倾向于投入硬件基础设施建设，而在教育、医疗、养老等社会性公共服务领域的投入相对有限，这使得相关领域的服务供给与城镇化发展的实际需求存在一定差距⑤。随着城镇化进程加快，农民对于子女教育、医疗健康、养老保障等方面的需求日益增长，如何更好推动公共服务均衡配置、增强服务可及性与质量，成为进一步提升农民融入城镇的信心与归属感的关键。
城乡融合发展的深入推进和社会保障体系的健全完善，为县域城镇化提供坚实的制度支撑。户籍制度改革的深入推进，为农民进城创造便利条件，但“融得进”难题仍未从一体化的社会保障制度上得到彻底解决。例如，进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，与享受城镇职工社保、住房保障之间仍存在模糊地带；随迁子女的异地高考问题、医保社保的跨区域接续转移问题等，依然是阻碍农民彻底市民化的重要因素。年轻进城挣钱，年老返乡养老的“两栖”心态不在少数，对他们来说，进城一定程度上更像“做客”而非“安家”。这种“半城镇化”状态，不仅会造成资源浪费，而且会增加县域人口集聚的不稳定性。
构建促进有效市场和有为政府高效结合的协同机制
让新型城镇化真正“活”起来、“实”起来，关键要构建促进有效市场和有为政府高效结合的协同机制。
激活市场，重塑县域经济内生动力。立足县域资源禀赋，推动产业差异化布局。例如，农业型的县域可以深化产供销一体化，提升农产品附加值；生态型的县域可以重点培育绿色低碳的新型服务业态；工业型县域可以推动产业从低端向“专精特新”高端制造升级。深化要素市场化改革，打破阻碍资源流动壁垒。在土地方面，推进农村集体经营性建设用地入市改革，探索宅基地所有权、资格权与使用权“三权分置”和自愿有偿退出机制，实现农民资产增值与县域产业空间供给上的协同；在金融方面，构建适配县域的普惠金融体系，引导地方银行回归本源，利用数字技术精准服务涉农与小微主体，为本地实体经济提供更多更好的金融服务。持续深化“放管服”改革，大幅降低制度性交易成本。通过营造公平、稳定、透明的营商环境，让市场主体在县域内能够安心投资和经营。
做实服务，强化政府民生兜底责任。围绕公共服务供给均等化和制度保障的普惠化目标要求，建立健全市民化成本分担机制。加大纵向财政转移支付力度，落实财政资金、建设用地指标与人口落户数量挂钩政策，通过激励相容机制缓解县级财政压力，实现人口流入与资源配置的动态平衡。提高基本公共服务均等化水平。以标准化为关键抓手，推进基本公共服务供给与人口变化相协调，缩小县域与大中城市公共服务差距，以高品质的公共服务强化县域经济内生动力。筑牢全覆盖的社会保障网络。通过将进城农民纳入城镇住房保障体系，完善城乡社保转移接续与制度衔接通道，逐步缩小户籍背后的福利差异。
推进有效市场和有为政府高效结合。市场与政府的协同关键，是机制深度耦合。建立产城融合的规划引领机制，在空间规划中避免功能割裂，通过产业与生活空间的有机融合，提升县城的宜居性与内生吸引力。强化公共产品和服务的多样供给机制。在基础设施与公共服务领域，积极引入市场力量，鼓励政府和社会资本合作，同时，为行业协会、社会公益组织等非盈利组织参与公共服务供给提供充分空间。完善高质量发展考核评价机制。优化考核体系，突出民生导向，推进县域经济从投资于地向投资于人转型，切实将重心转移到优化服务和改善民生上来。
县域城镇化的关键在于人，而人口集聚的关键，在于产业兴旺与公共服务均等化的有效耦合。通过深化改革解决县域发展中存在的产业空心化与人口半市民化问题，既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激活县域经济内生造血能力，又要使政府通过切实履行公共服务供给责任，筑牢民生保障底线。只有推动产业发展与公共服务相互支撑、协同并进，形成产业支撑服务、服务反哺产业的良性循环，方能破解县域发展面临的“有城无产、有人无家”的困局，为实现高质量发展奠定坚实基础。
【注释】
①《中央经济工作会议在北京举行》，《人民日报》，2025年12月12日。
②林毅夫、付才辉：《比较优势与竞争优势：新结构经济学的视角》，《经济研究》，2022年第5期。
③洪炜杰、罗必良：《县域经济发展：中心城市的虹吸或溢出效应》，《学术研究》，2023年第11期。
④陆铭、李鹏飞、钟辉勇：《发展与平衡的新时代：新中国70年的空间政治经济学》，《管理世界》，2019年第10期。
⑤潘春阳、吴柏钧：《公共产品均衡配置助力城乡融合发展》，《社会科学报》，2023年7月6日。
责编/靳佳 美编/李祥峰
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