【摘要】托幼一体化是推进公共服务资源整合、提升服务供给效能的重要实践，更是推进人口高质量发展的有效举措。当前，托幼一体化推进已经取得一定成效，同时也面临体制机制分割、供需结构失衡、师资队伍薄弱、课程体系缺失、运营保障乏力等问题。对此，需从治理、资源、人才、课程、保障等方面着手，推动托幼一体化从基础性供给向高质量发展跃升，为建设生育友好型社会提供坚实支撑。
【关键词】托幼一体化 托育服务 普惠托育 【中图分类号】G619.2 【文献标识码】A
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出：“发展普惠托育和托幼一体化服务，逐步完善相关制度。”①当前，面对我国人口发展新形势，托育服务有效供给不足与学前教育资源配置不均衡的结构性矛盾日益凸显，成为影响人口长期均衡发展的突出民生关切。“托幼一体化”通过幼儿园延伸提供托育服务，以资源整合优化配置效能，既高效盘活存量教育资源、破解托幼服务供需错配难题，又构建起0—6岁连贯衔接的早期教育体系，为提升人口素质筑牢根基。深入探索托幼一体化优化路径，对推动人口高质量发展具有重要现实意义。
托幼一体化是完善生育支持体系的关键抓手和促进人口素质提升的基础工程
作为生育支持体系的重要环节，托育服务供给质量直接影响家庭生育意愿、女性发展权益与人口长期均衡发展。2025年《政府工作报告》将“大力发展托幼一体服务”作为优化生育政策的重点举措；同年6月施行的《中华人民共和国学前教育法》提出，“鼓励有条件的幼儿园开设托班，提供托育服务”，标志着托幼一体化已从地方探索实践上升为国家战略部署。托幼一体化的重要价值，集中体现在完善生育支持、提升人口素质、优化公共服务、释放女性潜能等维度。
完善生育支持体系的关键抓手。当前，我国生育支持体系建设的主要矛盾聚焦于“家庭育儿成本高、照护需求缺口大”。其中，0—3岁托育服务供给不足，是制约生育意愿释放的突出瓶颈。随着我国人口发展进入新阶段，家长对优质普惠托幼资源的需求日益增长，持续扩大普惠性资源供给已成为落实积极生育支持政策的当务之急。托幼一体化以幼儿园为主体延伸托育服务，精准破解双职工家庭养育和教育婴幼儿的现实困境。相较于零散化、市场化的托育机构，幼儿园开展托育服务具有天然优势：依托现有场地设施、师资力量提供“就近可及”的服务，大幅降低家庭的择园成本与通勤负担。秉持公益普惠导向，收费标准更符合普通家庭承受能力，有效减轻育儿经济压力。实现托育与学前教育的无缝衔接，避免家长二次择园的焦虑与麻烦。这种从“后端照护”环节提供的系统性支持，精准打通生育支持体系的“最后一公里”，从实际需求出发释放家庭生育潜力，为人口长期均衡发展提供坚实保障。
促进人口素质提升的基础工程。作为婴幼儿大脑发育、行为习惯养成、综合能力塑造的“关键窗口期”，0—6岁阶段保育教育的连续性、科学性，直接影响人口早期发展质量。在传统服务模式下，托育与学前教育呈现“各管一段”的碎片化格局，3岁成为明显的服务断层：婴幼儿需从托育机构转入幼儿园，因照护理念差异、课程体系不衔接、环境设施变化等问题，可能面临“二次适应”难题，不仅容易产生分离焦虑、心理抵触等情绪问题，更可能因为机构间的不同要求影响婴幼儿，对早期成长造成不利影响。托幼一体化的重要优势在于，构建起0—6岁连贯衔接的保育教育体系，将婴幼儿发展规律贯穿服务全过程：从生活照料的精细化衔接，到行为习惯的系统性培养；从感官启蒙的科学引导，到认知能力的梯度提升，实现保育教育的循序渐进、无缝对接。这种模式既有效降低环境转换给婴幼儿带来的成长干扰，保障成长过程的连续性与稳定性，又通过相互衔接连贯的保育教育，全方位提升婴幼儿综合素养，从源头夯实人口素质根基，为现代化建设培育高素质后备人才。
优化公共服务供给的重要实践。推进基本公共服务均等化、一体化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。当前，我国公共服务体系正加速从“碎片化供给”向“系统性整合”转型，托幼一体化正是公共服务资源整合的典型实践，为提升公共服务治理效能提供鲜活样本。从资源配置维度看，托幼一体化有效破解公共服务的结构性矛盾：一方面，针对部分地区因新生儿数量波动导致学前教育资源结构性闲置的问题，通过开设托班盘活幼儿园现有场地、师资、教具等存量资源，避免公共资源重复建设与浪费，大幅提升资源利用效率；另一方面，聚焦托育服务供给不足的短板，依托幼儿园的专业资质与管理经验快速扩大优质托育资源供给，实现“存量盘活”与“增量补充”的有机结合。从国际视野看，将0—6岁婴幼儿服务纳入统一体系、实现一体化供给，是发达国家完善公共服务的普遍做法。我国推进托幼一体化，既是回应国内民生需求的必然选择，也是顺应国际公共服务发展规律、提升国家治理能力的重要举措。
保障女性发展潜能的有效途径。女性是推动经济社会发展的重要力量，也是落实生育政策的关键主体。当前，家庭照护责任与职场发展需求的矛盾，仍是制约女性职业发展的突出障碍——不少女性因缺乏稳定可靠的托育支持，被迫在生育后退出劳动力市场或减少工作投入，既造成人力资源浪费，又影响生育政策落地效果。托幼一体化通过提供高质量、便捷化、专业化的托育服务，为女性平衡家庭与职场责任提供系统性解决方案，有效破解“生育—就业”的两难困境。相关数据显示，在托幼一体化试点地区，婴幼儿母亲的劳动参与率较非试点地区提升8%-12%，其中高学历女性、职业女性的返岗率提升更为显著。②这种劳动力潜能的释放，有助于缓解我国劳动力供给结构性压力。同时，女性消费能力提升、职业发展带动的经济增长，进一步形成“女性发展—生育支持—经济增长”的良性循环，为经济高质量发展注入新的活力与动能。
托幼一体化推进中亟待破解的难题
推进托幼一体化意义重大，且在政策推动下取得初步进展，但从全国范围看，由于起步较晚、基础薄弱，仍面临体制机制、资源供给、专业支撑等多重瓶颈，这些问题相互交织，制约其效能发挥。
体制机制分割，多部门协同不充分。托幼一体化推进面临“二元分割”体制机制障碍，目前，除北京、上海外，我国大部分省市0—3岁托育服务由卫健部门主管、3—6岁学前教育归教育部门主管，托幼一体化的政府支持体系不完备，③形成管理“两张皮”。2025年，国家卫健委等部门印发的《关于加快推进普惠托育服务体系建设的意见》提出：县级及以上教育部门加强幼儿园开设托班的条件评估和日常管理，同级卫生健康部门按照相关规定做好备案和业务指导工作。托幼一体化需要跨部门协同推进，完善幼儿园托班支持政策，推进学前教育和托育服务协调可持续发展。但在具体实践中，一些地区由于部门之间缺乏统筹协调，难以形成合力。具体表现为三个层面：一是规划脱节致资源错配，不同部门进行资源布局规划时互不衔接，造成资源配置与人口分布、生育需求不匹配。二是标准不统一，托育与学前教育的机构设置、照护规范、质量评估标准互不衔接，按照《托育机构登记和备案办法》，托育机构登记备案涉及卫健、民政、住建等多个部门的协作管理，幼儿园开托班还需同时满足教育部门办园标准与规范，两个系统关于场地、设施等要求不一。三是监管协同不足，卫生防疫、消防安全等由多部门分管，存在职能重叠或监管空白，检查频次高、标准杂，增加运营负担。
供需结构失衡，总量不足与适配度低。托幼一体化供给侧改革面临“量不足、质不优、不适配”困境，与家庭需求差距明显。总量上，政策鼓励幼儿园开托班，但受改造成本、师资短缺制约，剩余学位资源转化为托位还存在较大的释放空间。质量上，由于目前尚缺乏关于托幼一体化建设标准和质量评估标准，导致托班照护专业度不足，“师资专业度”“课程科学性”成家长主要不满项。结构上，供给与需求错配突出：服务类型单一，全日制为主，双职工急需的延时托、临时托等稀缺，致“接送难”；区域分布不均，城市中心区托位紧张，农村及偏远地区资源薄弱，部分农村园托班因师资短缺，家长送托意愿低，利用率不高。
师资队伍薄弱，数量短缺与能力不足。师资是托幼一体化服务质量的重要保障，当前面临“总量缺口大、专业能力弱、职业吸引力低”的困境，成为制约发展的瓶颈。总量上，托育师资供需矛盾突出，高校早期教育、婴幼儿托育服务与管理等相关专业人才培养规模有限，人才供给难以满足实际需求，而现有幼儿园教师因托班工作强度大、职业发展路径不明，转岗从事托育工作的意愿普遍较低，进一步加剧师资短缺问题。能力上，现有托班师资多为幼儿园教师转岗或保育员兼任，绝大多数未接受过0—3岁婴幼儿照护系统培训，普遍存在“不熟悉婴幼儿发展规律、不会设计科学托班活动”等问题，服务质量难以保障。吸引力上，托育师资待遇显著低于幼儿园教师，职业发展通道不畅，尚未建立托育师资专业技术等级制度，容易陷入“招不来、留不住、教不好”的恶性循环。
尚未建立起托幼一体的课程体系。课程体系是托幼衔接的重要载体，我国托幼一体化课程建设尚存在“无标准、无体系、无规范”问题，难以适配婴幼儿发展需求。缺乏统一标准，国家未出台0—6岁连贯保教课程指南，各地托班课程设计较为随意，一些课程照搬小班内容，不符合0—3岁婴幼儿感官体验为主的规律，一些课程仅侧重看管式照料，缺少“托育+早教”融合价值。衔接机制不畅，托班与小班课程目标、内容模块、评价方式脱节，托班若仅重生活自理培养，易致婴幼儿升班适应困难，且多数园所未建立两阶段教师协同备课机制，课程衔接各自为政。内容设计不科学，课程忽视低龄婴幼儿个体差异，缺乏生活化、游戏化设计，多为集体活动而轻自主探索，课程科学性与适配性不足。
运营保障乏力，成本高企与可持续性弱。幼儿园托班的稳定运营是托幼一体化落地的关键，一些园所开办托班面临“成本高、补贴少、难存续”的现实压力，直接制约托班的规模化发展。一方面，托班建设与运营成本高，园所开设托班必须进行适托化改造，加装婴幼儿专用安全防护设施、改造符合卫生标准的盥洗喂养设备、购置感官启蒙类图书和玩教具等，若无专项经费支持园所较难承担，财政薄弱地区园所更难推进改造；运营中，托班1:5-1:7的师生配比要求更高，纸尿裤、辅食原料、高频次消毒用品等耗材消耗大，运营成本显著高于小班。另一方面，托班专项补贴政策不足，但地方托班补贴保障差异大，发放周期长；生均月补贴标准偏低，无法覆盖托班成本缺口，不同程度存在开办困境。
推动托幼一体服务从“普惠可及”的基础性供给向“优质高效”的高质量发展跃升
托幼一体化是推进公共服务资源整合、提升服务供给效能的重要实践，更是落实人口高质量发展战略的关键民生工程。优化其发展路径，应紧扣人口高质量发展、教育强国、生育友好型社会建设等顶层设计，将体制机制改革作为破题关键，系统性破解管理分割、资源错配、质量不均、保障不足等深层矛盾，构建治理、资源、人才、课程、保障一体化解决方案，推动托幼一体服务从“普惠可及”的基础性供给向“优质高效”的高质量发展跃升，为建设生育友好型社会提供坚实支撑。
破除部门壁垒，构建协同机制。构建“教育主导、卫健协同、多部门联动”的一体化管理体系。强化顶层统筹，建议由教育部牵头成立托幼服务工作组，明确教育部门负责园所规划、师资管理等职责，卫健部门提供卫生保健专业支撑，财政、发改委等部门协同保障，破解“条块分割”难题。搭建跨部门信息平台，实现幼儿园托班资质审核、日常监管、质量评估等信息互通，避免重复检查与标准冲突。统一标准规范，加快出台《幼儿园托班设置与管理规范》，整合两部门要求，明确场地安全、设施配备、师生配比等关键指标。
精准对接需求，优化供给结构。中共中央、国务院印发的《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》提出：健全与人口变化相适应的资源统筹机制。构建动态监测预警体系，精准匹配学龄人口变化与托育需求，统筹规划托育资源增量投放与存量优化路径，④筑牢资源供需一体化布局优化根基。实施“托班扩容提质工程”，严格落实新建公办园配置托班要求，现有园所通过改扩建重点补充2-3岁低龄托位，通过“存量挖潜”提升资源利用效率。推行“弹性托育”服务，提供延时托、临时托等适配职场需求的项目，费用由政府家庭合理分担。制定《托班场地设施改造指南》，对改造给予专项补贴，鼓励利用闲置空间采用模块化设施提升效率。针对农村地区，通过财政转移支付配送安全设施与游戏材料，缩小城乡资源差距，解决城市托位紧、农村资源闲的错配问题。
健全培育体系，强化师资保障。按照《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》提出的“建设高素质专业化教师队伍”要求，构建“培养—培训—激励”人才一体化体系。人才培养上，扩大婴幼儿照护专业招生，推动高校将学前教育专业升级为“0—6岁婴幼儿发展与教育”定位，增设营养喂养、回应性照护、早期发展促进等课程。师资培训上，建立专项制度，将0—3岁照护技能纳入幼儿园教师继续教育必修内容，聚焦生活照料、应急处理等岗位能力，培训结果作为上岗必备条件。激励保障上，落实普惠托育政策要求，建立荣誉体系，开展“优秀托育教师”评选，提升职业认同感，破解“招留教”难题。
课程衔接0—6岁，筑牢质量根基。作为国际社会推进“托幼一体”的重要路径，制定0—6岁国家学前教育课程框架并配套实践指南，已成为优化服务质量与评估体系的关键机制。⑤以“幼有善育”为目标，构建0—6岁课程一体化体系。依据《托育机构保育指导大纲（试行）》和《幼儿园教育指导纲要（试行）》《3—6岁儿童学习与发展指南（试行）》等政策，整合高校、妇幼保健机构及一线优质园所等专业力量，构建阶梯化课程模块，遵循婴幼儿成长特点与规律，细化各年龄段发展目标，推动构建有利于促进0—6岁婴幼儿学习与发展的托幼一体化连续贯通专业支持体系。搭建数字化资源库，纳入游戏案例、医育融合方案等实用内容，为规范托幼一体化课程实施提供指引。建立托班与小班教师联合教研制度，明确衔接阶段课程重点，推行“渐进式衔接”模式，减少幼儿升班适应障碍，保障成长连续性。
强化多元支撑，确保持续发展。构建“多元投入、有效激励、风险可控”的一体化保障体系。建议通过修订教育法或出台教育财政专项法规，明确标准在预算编制、转移支付、绩效评估和动态调整中的重要地位。⑥经费保障上，建立与生均成本、物价水平相适应的生均经费动态调整机制，通过中央奖补、省级统筹、市县配套的分级补贴，挖掘园所供给潜力并缓解家庭负担。⑦将托幼经费纳入财政刚性支出，动态调整补贴标准。激励机制上，对公办园托班给予适托化改造与师资培训支持，将服务成效纳入考核；对民办园在评优评先、等级评定中给予政策倾斜，落实企业托育税收减免政策，其运营支出可按规定从职工福利费中列支。风险防控上，建立财政与机构按比例共担的托幼责任保险制度，覆盖卫生安全、人身伤亡等重要风险，制定突发事件应急预案，确保服务连续稳定。
当前，托幼一体化进入“提质增效”关键期，面临多重挑战，需坚持系统思维、问题导向，深化治理、资源、人才、课程、保障一体化改革，构建起普惠公平、优质可及的托幼一体化服务体系，为经济社会高质量发展注入活力，书写好“幼有善育”的民生答卷。
【注：本文系北京市教育科学规划优先关注重点课题（项目编号：BAEA22005）的阶段性成果】
【注释】
①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，《人民日报》，2025年10月29日。
②高雪姮、闵维方等：《学前教育对婚育女性劳动参与的影响》，《北京大学教育评论》，2022年第2期。
③朱晓、王宇：《我国发展普惠托育服务的财政支持政策研究：基于政策反馈视角》，《学前教育研究》，2025年第4期。
④毛婷：《省域资源供需视角下我国城镇托幼服务一体化研究》，《人口与经济》，2025年第2期。
⑤洪秀敏、王艳、刘金华：《托幼一体：内涵诠释、演进历程与优化路径》，《健康研究》，2025年第2期。
⑥张万朋：《健全适应人口变化的教育战略性投入机制的路径探索》，《国家治理》，2025年第19期。
⑦唐一鹏：《普及普惠背景下面向2035的幼儿园0-6岁托育和学前教育服务一体化研究》，《教育经济评论》，2023年第1期。
责编/陈楠 美编/王梦雅
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