【摘要】推进城镇化的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。近年来，我国不断完善相关政策，持续推进城镇基本公共服务均等化，农业转移人口市民化取得显著成效。同时，在这一进程中，仍存在部分进城农民落户积极性不高、公共服务供给不充分、地方政府推进动力不足等问题。“十五五”时期，科学有序推进农业转移人口市民化，需通过提高公共服务覆盖面、促进稳定就业与保障、保留农村相关权益、完善社区治理体系等举措，促进农业转移人口在城镇留得住、过得好。
【关键词】农业转移人口市民化 新型城镇化 “十五五”时期
【中图分类号】F291.1 【文献标识码】A
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出：“科学有序推进农业转移人口市民化，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。”①当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，科学有序推进农业转移人口市民化，不再局限于使其农村户籍向城镇户籍转变，更加注重城镇基本公共服务向农业转移人口深度覆盖，实现其就业、教育、住房、医疗、养老等方面的“权益市民化”，让全体人民共享现代化发展成果。
我国农业转移人口市民化取得显著成效
近年来，我国持续深化户籍制度改革，进一步完善居住证制度，稳步推进城镇基本公共服务覆盖农业转移人口，大力支持农民工就业和技能培训，农业转移人口市民化取得显著成效。
不断完善农业转移人口市民化的政策体系。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，将加快农业转移人口市民化作为新型城镇化战略重点任务，提出“存量优先、带动增量”原则。2022年，国家发改委印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》，进一步细化落户办法、推动基本公共服务均等化、城乡融合发展体制机制改革等。2024年，党的二十届三中全会指出，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。同年，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，明确进一步深化户籍制度改革、健全常住地提供基本公共服务制度、促进农业转移人口在城镇稳定就业、保障随迁子女在流入地受教育权利等重点任务，要求实施新一轮农业转移人口市民化行动。国家建构的农业转移人口市民化顶层制度体系，覆盖户籍改革、基本公共服务、社会保障、住房保障、就业支持等关键领域，为农业转移人口市民化指明方向。
稳步扩大农业转移人口市民化规模。“十四五”时期，受全球产业链供应链重塑、外部市场需求不确定性增加、城市财政收入减少等因素影响，我国城镇化呈现出波动、减速的特征，但仍保持强劲动力。2024年，我国常住人口城镇化率达到67%。②“十四五”时期城镇化率年均增速较“十三五”时期平均增速有所回落，城镇化正从快速增长期转向稳定发展期。同时，我国在“十三五”实现“1亿左右农业转移人口在城镇落户”基础上，注重缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距，2021—2023年，超过4000万农业转移人口在城镇落户③，相当于一个中型国家的人口总量。推进农业转移人口从“规模落户”向“深化市民权利保障”转变初现成效。
加快推进城镇基本公共服务均等化。农业转移人口市民化，本质上是城镇基本公共服务不断覆盖农业转移人口，实现城镇户籍人口与非户籍人口共享基本公共服务的过程。近年来，国家和地方政府“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”，农业转移人口获得更广泛、更优质的公共服务。除北京、上海等极少数城市外，大多数城市做到常住地登记户口与基本公共服务挂钩，常住人口高质量地享受到基本公共服务。主要表现在如下四方面。
随迁子女教育权益得到有效保障。加大公办学校学位供给力度，持续提高随迁子女在公办学校就读比例。“十四五”期间，农民工随迁子女在流入地接受义务教育比例超过95%，相较“十三五”期间提高约5个百分点。例如，在江苏省，农民工随迁子女义务教育阶段入学率超过99％，其中在公办学校就读比例达到87％。全国百强县之首的昆山市，义务教育阶段外来务工人员子女占入学总人数的比例超过50%，达到10.9万人。昆山市攻坚克难，实现100%的公办学校招生入学实现“零择校”，100%的空余学位用来吸纳非户籍学生。
社会保障覆盖面不断扩大。在“十四五”时期，国家着力完善医疗、养老等保险制度，健全社保体系，显著提升农业转移人口的社会保障水平。国家完善异地就医结算系统，2023年实现跨省异地就医直接结算，2024年，又将慢阻肺等五种门诊慢特病纳入跨省直接结算服务，农业转移人口在居住地看病可以直接结算报销。广东、浙江、江苏等务工大省，已全面放开灵活就业人员参保户籍限制。例如，在浙江省嘉兴市，不仅外地户籍灵活就业人员可以在嘉兴市参保，而且外来农业转移人口可选择在嘉兴市购买城乡居民医疗保险，享有与嘉兴市户籍居民同等的报销比例、年度体检、大病无忧等保障。农业转移人口在居住地的社会保障已从“有没有”转向“优不优”。
住房保障持续改善。国家明确要求，有条件的城市将稳定就业、连续居住的农业转移人口逐步纳入保障性住房覆盖范围，并将保障性租赁住房作为主要供给渠道。根据住建部统计，“十四五”以来，全国累计建设筹集保障性租赁住房超过900万套（间），重点服务对象为新市民和青年群体，其中进城务工人员是主要受益群体。各地积极推进规范化的住房租赁市场建设，通过增加小户型供应、落实租购同权、完善租赁补贴政策等多项措施，有效降低农业转移人口的租房负担，改善其居住环境，为他们在城市中安居乐业、逐步融入城市社会提供坚实保障。
就业、收入水平稳步提升。实施就业优先战略，农民工就业规模持续扩大、结构不断优化。2024年，全国农民工总量达29973万人，比“十三五”末的2020年28560万人增加1400多万人。农民工月均收入稳步增长，2024年突破4900元，比2020年的4072元增加828元，年均增速在4.7%以上。④超过3500万农业转移人口通过职业技能提升进入技术型岗位，就业稳定性显著增强。各地加强城乡就业服务网络建设和精准技能培训工作。在“十四五”期间，河南省通过建设覆盖全省的“1+19+N”零工市场服务体系，设立“家门口”就业服务窗口，培训农业转移人口449万人次，农村劳动力新增转移就业238.2万人，累计转移就业3075万人。浙江省嘉兴市在全市布局职业培训基地和基层站点，形成覆盖城乡的“30分钟职业技能培训圈”，推动农业转移劳动力就近参加技能培训。
当前我国农业转移人口市民化面临的主要问题
农业转移人口市民化进程中，要面对第一代农民工返回到县域城镇再市民化问题，和新生代农民工及随迁子女要求融入城市，享受优质公共服务，成为城市永久性居民的问题。第一代农民工逐渐变老，有相当比例的会选择返乡。作为当前农业转移人口主体的新生代农民工，有的是自成年就来到城市，或从小就生活在城市，他们留在城市的愿望会更加强烈。这些问题因农业转移人口对进城、落户、返乡的不同选择而变得复杂，突出体现在以下方面。
农民在城镇落户的积极性有待提高。我国户籍人口城镇化率比常住人口城镇化率约低18个百分点，不少在城镇拥有稳定生活、甚至购买了城镇住房的农业转移人口，不愿意把户口迁入城镇。我国有3亿多存量农业转移人口和每年近千万增量农业转移人口，但三分之二以上农业转移人口不愿意从农村退出和在城镇落户。⑤农业转移人口愿意把户口迁入落户门槛高的特大城市和超大城市落户，而对取消落户限制的市区人口300万以下的城市，落户意愿较低，⑥这导致农业转移人口陷入“愿落不能落、能落不愿落”的两难困境⑦。笔者带领的课题组在安徽省、江苏省、浙江省的一些地区调研发现，不少访谈对象都认为把农村户口迁到城镇是“不划算”的事情。例如，安徽省和县乌江镇四联社区是全村整体拆迁安置社区，历经2013年至2018年建设，已经与周边的商品房小区合成为新社区。但原村的1500多人为继续得到物业补贴、失地补贴、养老补贴等农民权益，至今不愿意改变农村户口性质。
农业转移人口获得城镇均等化公共服务有待推进。当前，在农民工随迁子女入学、新生代农民工参保、灵活就业农民工参加基本医疗保险和基本养老保险、外埠老年人同等享受本地优待项目等方面上，农业转移人口还不能充分享有城镇基本公共服务。一些大城市和经济发达地区的县域城镇，没有买房、户口没有迁入当地的随迁子女，需要按积分高低排位上学，有的只能到离住地很远、甚至郊区的学校上学。较多选择灵活就业和新业态就业的农民工，除工伤保险外，养老、医疗等职工保险不全，城镇的生活不稳定。居住在城镇社区中外埠老年人，一般只能享受社区和社会组织提供的测血压、测血糖、健康辅导等服务项目，难以享受地方财政拨款的老人就餐补助、助洁、陪诊等本地优待服务项目。农业转移人口不能充分享有城镇公共服务权益，影响其生活质量。
地方政府推进农业转移人口市民化的主动性有待调动。地方政府推进农业转移人口市民化，往往要算“社会账”和“经济账”。在快速发展的城镇化时期，拆迁农民房屋和征用农村土地，既能增加地方财政收入，又能吸引更多农业转移人口拉动消费。而进入城镇化稳定发展期后，推进城镇公共服务向农业转移人口覆盖，需要地方拿出更多资金，因此，地方政府缺乏推进主动性。此外，地方缺乏积极性的原因，还有推进农业转移人口市民化收益与付出成本不对等。2014—2020年农民工进城落户1亿人的收益与支付中，中央政府获得市民化财政净收益累计360亿元，年均为50多亿元；地方政府净收益累计为-5500多亿元，年均约-800亿元⑧。这就是说，地方政府每吸纳1名转移人口，能够获得的财政收益1100多元，但要付出财政成本6600多元，净损失5500多元，存在责权不匹配问题。
农业转移人口就业结构性问题有待破解。第一代未能实现市民化的大龄农民工，就业难问题越来越突出，其中一些人因超龄导致就业难，不得不返乡。即使坚持留在城镇的，也多从事门卫、清洁、绿化等低工资的工作。在城市出生、长大的新生代农民工，不愿意再像他们父辈那样，从事报酬较低的工作，但可供他们选择的岗位有限。此外，在外卖配送员、快递员、网约车司机等新业态就业岗位上，农民工占比超过一半以上，流动性大，大多数人员未缴纳城镇职工社会保险。难找工作、社会保险不完善，返乡创业、就业途径少，缺乏资金支持等问题，影响农业转移人口的家庭生活质量。
科学有序推进农业转移人口市民化的建议
当前，农业转移人口市民化面临的问题，不仅是农业转移人口进城、落户、转变身份等单方面问题，其进城或返乡、居住或不落户的选择，增加农业转移人口市民化的不确定性。科学推进农业转移人口市民化，应坚持“以人为本”“投资于人”发展理念，提高存量和增量农业转移人口的市民化质量，在“规模市民化”上优化市民化结构。具体建议主要有以下几点。
推进公共服务全覆盖，化解农业转移人口市民化的“痛点”。基本公共服务是推进农业转移人口市民化的重要支撑，解决农业转移人口“半市民化”问题的关键在于提高城镇基本公共服务均等化质量，促进城镇公共服务覆盖全部农业转移人口。当前城镇基本公共服务在覆盖农业转移人口上还存在诸多“短板”“弱项”，需要积极回应并系统解决他们在日常生活中面临的急难愁盼，增强公共服务的针对性、可及性和有效性。例如，增加面向常住人口尤其是农业转移人口的义务教育学位供给，逐步取消随迁子女“积分”安排学校的规定，保障所有随迁子女与城镇户籍孩子同等享有就近接受义务教育的权利；完善城镇医疗健康服务体系，保障城镇非户籍居民与户籍居民享有同等的看病报销、年度体检、老年人保健、慢性病管理、大病救助等服务；促进城镇基本养老服务向非本地户籍常住老年人延伸覆盖，着力解决高龄老人在社区就餐补助和失能、半失能老人的上门照料、陪同就医等生活问题；构建“租购并举、以租为主、阶梯保障”的住房供应体系，将农业转移人口纳入保障性租赁住房的重点保障群体，解决农业转移人口在城镇“住得好”“留得下”问题。
聚焦就业与保障，夯实农业转移人口融入城镇的基础。促进农业转移人口在城镇稳定就业，是推进农业转移人口市民化的第一要务。反对采用一刀切方式清退“超龄”农民工，切实维护超龄农民工就业需求和就业权益，避免他们陷入无事可做、无钱养老的困境。搭建地区间劳务用工与输出桥梁。针对农民工不同群体，包括外出就业农民工、返乡农民工和防止返贫农民工群体，展开关心关爱专项活动。例如，支持交通部门开放绿色通道，确保农民工出行方便；加强政府补贴性职业技能培训，帮助农民工提升职业技能；强化数字化就业平台建设，打通企业用工与农民工找工作之间的堵点。完善农民工的社会保障工作体系。督促用人单位为职工购买社会保险，积极探索灵活就业群体和新业态就业群体的社会保障新渠道，为他们提供托底、基本、普惠的社会保障。引导返乡农民工就业和创业。新发展阶段农民工进城打工和返乡就业、创业成为一种常态，县域城镇要实施好“归雁工程”，做好返乡创业扶持，为怀揣技术、资金和理想返乡的农民工提供更好的就业、创业平台。
保留农村相关权益，解除农民进城落户的后顾之忧。中国农业人口规模庞大，市民化任务艰巨，当前，农业转移人口市民化，可考虑保留其农村集体经济组织成员资格和农村集体权益的“根”。一方面，不断增强城镇公共服务向农业转移人口覆盖，保障他们充分享有城镇户籍居民的公共服务权益，使他们过上稳定的城镇生活；另一方面，完善相关法律法规，不强迫农民放弃农村权益，保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，并探索建立自愿有偿退出的办法。切实维护农业转移人口的农村权益，充分保障他们的城镇市民和农村集体经济组织成员双重身份，让他们放心进城、安心在城镇生活。
完善社区治理体系，助力农业转移人口更好融入城镇生活。城镇存在大量本地农业转移人口集中安置型社区，和外地农业转移人口与城镇户籍居民生活在一起的混居型社区，鉴于此，城镇社区治理需要将农业转移人口群体作为重要的服务对象和治理主体，不断完善社区治理体系。把促进农业转移人口市民化工作作为城镇社区治理的重要内容和考核指标，社会工作部在城镇基层治理和社区建设中应重视促进农业转移人口的社区融入工作，并会同相关部门制定相关社区服务清单。将农业转移人口作为社区治理的重要参与主体，引导、规范他们参与社区活动行为，充分发挥农业转移人口在社区治理中积极性和主动性。将其融入城镇社区作为社区服务的重要抓手，多举措促进他们与户籍居民互动，提高其对城镇社区认同感、归属感。
【注：本文系国家社科基金重大专项“加快农业转移人口市民化的主要困境与解决思路研究”（项目编号：24ZDA050）成果、江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心专项课题（江苏省社会科学基金重点课题）“健全推进新型城镇化体制机制研究”(项目编号：24ZXZA032)成果】
【注释】
①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，《人民日报》，2025年10月29日。
②《社会事业向好发展 民生福祉不断增进——“十四五”以来社会民生统计报告》，国家统计局网站，2025年9月28日。
③《国务院政策例行吹风会》，中国政府网，2024年8月2日。
④此数据参考《2024年农民工监测调查报告》《2020年农民工监测调查报告》计算得出。
⑤田旭：《隐性壁垒、城市融入与农业户籍流动人口落户》，《农业经济问题》，2022年第11期。
⑥张琦：《城乡融合视角下加快农业转移人口市民化路径研究》，《人民论坛·学术前沿》，2025年第1期。
⑦程郁、赵俊超、殷浩栋等：《分层次推进农民工市民化——破解“愿落不能落、能落不愿落”的两难困境》，《管理世界》，2022年第4期。
⑧魏义方、顾严：《农业转移人口市民化为何地方政府不积极——基于农民工落户城镇的成本收益分析》，《宏观经济研究》，2017年第8期。
责编/陈楠 美编/王梦雅
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