摘 要：《中华人民共和国法治宣传教育法》的颁布实施，标志着我国普法工作进入更加法治化、规范化的阶段，为做好新时代法治宣传教育工作提供了法治保障和行动指引。基层干部这个基层治理的“关键少数”带好头、领好路，是尊法学法守法用法的有力表率，是法治理念影响基层治理“润物细无声”的重要力量。应以全面落实该法相关规定为契机，以提升基层法治宣传教育质效为突破口，大力提高基层干部法治素养和依法办事能力，从而扎实有效推动基层治理法治化。
关键词：普法 法治宣传教育 基层干部 法治素养 基层社会治理
【中图分类号】D9 【文献标识码】A
习近平总书记强调：“要把全面推进依法治国的工作重点放在基层，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，加强基层法治机构和法治队伍建设，教育引导基层广大党员、干部增强法治观念、提高依法办事能力，努力把全会提出的各项工作和举措落实到基层。”[1]党的二十届四中全会提出：“要推进法治社会建设，营造全社会崇尚法治、恪守规则、尊重契约、维护公正的良好环境。”[2]2025年9月12日，十四届全国人大常委会第十七次会议审议通过《中华人民共和国法治宣传教育法》（以下简称《法治宣传教育法》），自2025年11月1日起正式施行。该法系统总结我国自1985年起八个五年普法规划的实践经验，以国家法律形式将法治宣传教育确定为全面依法治国的重要组成部分，标志着我国法治宣传教育从政策推动转向法治化、规范化、长效化的发展新阶段。该法的施行，不仅有助于塑造提升公民法治素养、强化全民守法的社会氛围，而且为各级领导干部运用法治思维推进国家治理体系和治理能力现代化提供行动指引，为新时代法治宣传教育工作高质量发展奠定坚实制度保障。
基层干部是法治宣传教育工作的重点对象
自1985年首个“五年”普法规划实施以来，我国已经开展八个五年普法规划。40年普法工作的实践经验表明，法治宣传教育在提升全民法治素养，以及营造崇尚法治、恪守法治的社会氛围方面，显现出强大的生命力，是中国特色社会主义法治建设的一条成功经验，也是推进社会治理法治化的一项长期基础性工作。
以领导干部为重点对象是我国法治宣传教育一以贯之的工作主线
40年来，我国法治宣传教育工作在理念、内容与形式方面发生深刻变化，但以领导干部为重点普法对象，进而带动提升全社会法治意识是一条持续不变、一以贯之的工作主线。“一五”普法时期，对于领导干部的要求还只是全面普及法律常识。从“二五”普法开始强调领导干部要以学法带动用法，逐步提高依法治理能力。“四五”普法提出全面提高全体公民特别是领导干部的法律素质。“六五”普法提出“谁执法谁普法”工作机制，确立以执法机关领导干部为重点的法治宣传教育主体责任制度。
《法治宣传教育法》对提高领导干部这一“关键少数”的法治素养，提出制度性要求和系统化培养路径。其第三十四条要求，“国家工作人员应当带头尊法学法守法用法，树立依法履职的法治观念，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力”。
提升基层干部法治素养是法治宣传教育工作的重点和难点
习近平总书记强调，“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”[3]基层是党的执政之基、力量之源。在中国这样一个超大人口规模的国家，基层是社会稳定的基础，也是法治作用于社会生活的主要场所。
全面依法治国，必须抓住领导干部这个“关键少数”。[4]经过40年普法工作的持续深入开展，领导干部的法治素养和全体人民的法治意识得以整体提升。当前和未来相当长一段时间，全面依法治国的重点和难点都在基层，做好法治宣传教育工作的重点领域和重点群体，都应包括广大的基层以及基层干部。基层法治宣传教育，应成为落实《法治宣传教育法》的重要领域。
基层处于国家权力运行的神经末梢，是中国社会最基本的治理单元。大量的社会矛盾和不稳定因素，都萌发、酝酿和集聚在基层，需要基层干部进行有效化解和具体处理。习近平同志在浙江工作期间，下访浦江县曾指出，“基层是产生信访问题的源头”。[5]事实上，绝大多数涉及群众利益诉求的行政或司法行为，都是由基层干部作出的。不少矛盾纠纷是基层政权与民众之间的矛盾纠纷，甚至相当多的矛盾直接指向的就是基层干部和相关基层工作人员。加之，由于基层干部与群众在空间上的“亲密性”和近距离，老百姓对于基层干部的贪污腐败、徇私舞弊、以权谋私，及其生活腐化观察得更清楚。因此，基层干部更容易受到监督和指责，群众对基层干部的不满情绪，更容易被传染和放大。
基层干部处在依法治国的第一线，是国家法律法规和政策的直接执行者。上面千条线，下面一根针。几乎所有的法律法规和政策，都需要基层来执行和落实。基层干部处于国家治理复杂网络的关键节点，处于经济发展、化解社会矛盾的第一线，站在维护基层稳定、应对各种风险的前沿阵地。他们既是公共权力的基层行使者，又是基层社会的重要代表，借助其所掌握的“地方性知识”的润滑作用，实现国家法律法规的落实落地。
基层干部在基层社会治理中，发挥着至关重要的法治示范效用。作为基层治理的骨干力量，基层干部的各种履职和活动，直接体现国家法律与基层社会在互动过程中的相互嵌入与持续影响，发挥着承上启下、以上率下的重要示范作用。如果基层干部缺乏法治意识、肆意妄为，老百姓“以吏为师”“上行下效”，自然就不把法律当回事，全民守法将无从谈起。
基层法治是国家法治的缩影，直接反映社会治理的面貌与基本状态。基层干部这个基层治理的“关键少数”带好头、领好路，是尊法学法守法用法的有力表率，是法治理念影响基层治理“润物细无声”的重要力量。他们的法治素养直接关系到各项法律法规落地“最后一公里”能否打通，直接关系到党的理论和路线方针政策在基层的贯彻落实，更关系到法治中国建设的根基稳固和社会的长治久安。
当前基层干部法治素养状况与存在的主要问题
2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出“推进法治乡村建设”，明确到2035年乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。面对这一目标要求，基层干部在法治思维和依法办事能力方面，还有能力不足和本领恐慌。具体而言，基层法治宣传教育力量整体比较薄弱、资源比较匮乏、形式比较单一。“人民调解员”“法律明白人”等法治宣传专业力量不足，基层干部进行法治宣传教育的主动性、积极性和动力不足，对基层干部和群众的法治宣传、法治教育常常流于形式，缺乏必要的针对性、实效性，在法治宣传教育工作层面存在“上热、中温、下凉”的现象。
经过40年普法和我国各项法治事业的迅速发展，基层干部的法治意识得到很大提升。同时要看到，有的基层干部法治观念、法治素养较弱。其中，村党支部书记、村委会主任法治素养、村级法治建设等问题应引起高度重视。根据中央纪委国家监委网站数据，全国纪检监察机关2024年全年立案87.7万件，立案现任或原任村党支部书记、村委会主任10.4万人，占比超过十分之一；[6]2025年1—9月立案78.9万件，立案现任或原任村党支部书记、村委会主任7.2万人。[7]当前，基层干部在法治素养和法治宣传教育方面存在的问题，主要包括以下方面。
在尊法方面，有的基层干部对依法治国重要性、紧迫性，存在不同程度上的认知偏差。有的仍然抱有“权大于法”“情大于法”的错误思维，将基层视为“熟人社会”可以运作的关系场域，遇事习惯性诉诸人情与权力干预，而非遵循法治路径，“治理即管控”“重管控轻法治”的陈旧观念仍然存在。有的依赖行政命令或工作习惯等非正式规则进行决策，多采取息事宁人的权宜之计化解社会矛盾，这导致国家法律法规在基层执法过程中被虚置、规避甚至工具化利用。这不仅消解法律的权威性与执行效能，而且影响基层治理的法治根基。
在学法方面，有的基层干部不学法、不懂法，也不知什么权能用，什么权不能用，因为“法盲”导致违纪违法。有的即使了解一些基础法律知识，在学法上仍存在较大惰性，将法律视为外在约束而非内在共识，缺乏系统学习法律知识的内在动力，对法律条文的理解流于表面。学法的广度、深度、时度，已不适应新时代全面依法治国的整体要求，在全面把握法律知识、及时跟进学习新的法规条例、更新知识储备等方面，还有很大提升空间。
在守法方面，随着国家财政转移支付力度的加大和国家财政惠农补贴的增多，有的基层干部违法侵占、截留或冒领国家下拨的扶贫款、移民款、救灾款、危房改造补助金、征地补偿款等，侵犯群众利益。近年来，国家重点打击惩治一批村干部涉黑涉恶典型，维护农村政治生态和社会秩序，警示基层干部坚守法律和权利的底线。
在用法方面，基层社会治理的规范化、法治化程度相对滞后。居委会和村委会在基层社会治理过程中，承担宣传教育、民主参与、服务管理等多项职能，并主要负责辖区内的公共事务与公益事业，包括调解矛盾纠纷、协助维护社会治安、协助执行法律政策等。基层工作的复杂性和复合性，对基层干部的综合能力要求日益提高。有的基层干部运用法治思维和法治方式的能力，尚未与工作要求、需求匹配上，习惯性依靠运用行政命令和强制手段，来推动工作、完成任务。基层工作中的问题，既有普遍性又有特殊性，需要具体问题具体分析，当基层干部缺乏相应的处理经验，更需要寻求“用法”帮助。
提升基层干部法治素养的思路和举措
《法治宣传教育法》为培养领导干部法治素养，提出了制度规定和系统路径。当前，应以这部法律的全面实施为契机，聚焦基层干部法治素养提升这一关键环节，大力提升基层法治宣传教育质效，推动基层干部成为尊法学法守法用法的模范。
从法治素养的生成逻辑来看，尊法学法是守法的思想条件和认知前提，守法用法是对已学法律知识的实践检验，共同构成“从实践到认识，从再实践到再认识”的螺旋式上升闭环。简言之，系统的法律学习为守法提供内在价值驱动与外在判断准绳，严格的守法实践又是检验和深化法律认知的唯一途径，二者在动态循环中相互促进。具体而言，加强基层法治宣传教育工作，应从如下几个方面着手。
完善考评指标体系，推动法治素养成为选人用人重要依据
基层干部法治素养培育的关键，在于推动法治从外在规范向内生价值转化。基层干部不仅需在外部行为上合法合规，更要在内心深处树立对法治的真诚信仰与敬畏，以达到“从心所欲不逾矩”的自觉境界。各级党组织需要高度重视基层干部法治素养和依法办事能力的考评工作，并将其作为推进基层社会治理法治化、巩固基层政权建设的重要抓手，把法治化成效作为党委和党支部述职评议的关键指标。
将法治素养纳入领导干部考核评价体系，已成为推进法治建设的重要共识。当前，相关考评指标多停留在原则性要求，尚未构建一个精细完备、运行有效的考评体系。只有将基层干部的“法治素养”这一宏观考核对象，转化为可衡量、可操作的具体标准，才能形成实质性约束效力。在考评内容上，既考察对基础法律知识的掌握，也考察其在履职过程中对法治思维与能力的实际运用。在考评赋值上，确立行为与结果导向相结合的原则，采取结构化的分值设计，提升法治实践能力在整体评价中的权重与分值占比。在考评方式上，除常规的工作考核与知识测试，还应引入第三方专业评估和群众满意度评议，建立多维度、公开透明的评价渠道，真实反映基层干部的法治素养水平。在考评结果上，明确将其与年度考核评优、绩效分配等直接关联，并对因法治意识淡薄造成重大损失的行为严肃追责。优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强、法治建设成效显著的基层干部，从而在制度和机制层面扭转学法知法“软规定”、守法用法柔性约定的状况，推动法治素养成为影响基层干部评价、晋升发展的硬指标。
聚焦基层干部履职需求，突出法治宣传教育内容的时代性与实用性
学法是用法守法的前提，基层干部要积极主动学法知法。只有长期坚持学法，才能明晓法理、明晰权力边界、恪守行为准则，才能在复杂的治理环境中作出具有合法性与正当性的各种决策。党的十八大以来，我国进一步推动领导干部学法常态化、制度化，不断扩充、丰富学法内容，创新学法形式，拓宽学法渠道。《法治宣传教育法》第三十七条、第三十八条明确了实行领导干部应知应会党内法规和法律法规清单制度，以及将领导干部学法用法情况按照规定列入年度述职内容。为确保基层干部学法用法落到实处，相关部门可以结合基层工作实际，合理编制“应知应会法律法规清单——基层干部版”，解决基层干部“学什么法”的问题。
基层干部不仅需掌握“纸面上的法”，更要理解“行动中的法”。依据《法治宣传教育法》第二章社会法治宣传教育的相关规定，基层干部除了需学习宪法、国家基本法律，及与履职密切相关的法律法规之外，还要根据基层岗位特点与实际需求，开展针对性、动态化法治宣传教育，确保教育内容的时代性与实用性。围绕基层治理频发的事项与典型风险，基层干部学法知法的内容，应突出在城乡建设、土地管理、环境保护、应急处理、矛盾纠纷化解等与基层履职密切相关的法律法规，并结合典型案例开展实践教学，推动学法内容从“一刀切”的普法形式转向精准供给。在内容上，关注征地拆迁、项目审批、行政执法等涉及群众切身利益、易引发行政争议的领域。例如，着重强化依法分类处理信访诉求的宣传教育，引导基层干部准确适用《信访工作条例》及相关法律法规，了解基层群众工作所涉及的权限范围和法律程序，严格甄别行政争议、民事纠纷与涉法涉诉事项，增强其运用法治思维和法治方式化解信访难题，切实维护群众合法权益的能力。
创新普法形式，增强基层法治宣传教育的专业性、精准性与实效性
立足于基层社会治理需要，基层党委和政府需要整合基层法治资源，将法治元素有机融入地方特色文化与基层治理情境中，激活和运用本土文化资源有形、有感、有效开展普法工作；因地制宜建设法治文化广场、长廊等基层法治文化阵地，推广村级法律顾问、农村学法用法示范户培育、乡村“法律明白人”培养工程；设立“巡回法庭”“移动法庭”模式、法官工作站和“移动调解站”，实现公共法律服务力量下沉，如一村一律师、一村一法律顾问、一村一辅警等，针对土地纠纷、赡养矛盾等基层常见法律问题提供上门服务。此外，需要扎实推进民主法治示范村（社区）创建，将具有示范性、可复制、有特色的基层法治经验固定下来；让法治精神以润物细无声的形式滋润基层，带动基层干部将法律知识转化为解决实际问题的能力，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的基层治理新局面。
可以运用各种高科技手段，加快推进基层的“智慧普法”建设。充分运用大数据和人工智能，为基层干部精准推送与其分管领域和当前重点工作高度关联的法律法规、典型案例、风险提示等，直接服务于基层社会治理过程中的科学决策与依法治理。运用乡村喜闻乐见的普法方式，以多样、精准的教育形式，提升学法用法的实际效果，推动法治教育从“普及知识”向“提升能力”深化，把基层干部依法处理个案的过程变成普法公开课。
坚持学用结合，在社会治理实践中不断提升基层干部的依法治理能力
基层干部法治意识，应通过真实的法治实践不断积累和确立。基层干部只有在亲身接受法律服务、参与法治实践中接受法治教育，坚持学法用法相结合，习惯运用法治思维和方式开展具体工作，才能深刻体悟法治的价值，提升对法治的理解，强化对法治的认同。基层干部守法用法，应将“法定职责必须为，法无授权不可为”作为第一行为准则，自觉于法律约束下用权、于制度笼子里行权，做到在法治之下想问题、做决策、办事情。
基层治理的复杂性，意味着法律适用绝非简单地照本宣科。在实践中，需要避免因孤立理解条文而脱离实际的“本本主义”，为追求效率而绕开法律的“实用主义”，以及将法律视为管理工具而忽视其价值内涵的“工具主义”等错误倾向。基层干部既需对法治思维与法治方式的实践发展保持一种审慎的客观，又要把握原则性与灵活性的辩证统一，寻求治理效能与程序正义之间的平衡。[8]
《法治宣传教育法》的立法目的，在于通过持续深入的法治宣传教育将法治理念融入国家治理的全过程，推动法治成为全社会共识和中国式现代化的“最大公约数”。基层是法治宣传教育的重要场域和主阵地，基层干部既是法治宣传教育的重点对象，也是基层法治宣传教育的实际组织者和实施者。只有当基层干部普遍提升法治素养，内心真诚敬畏和尊崇法律，自觉履行法定义务和社会责任，成为法治精神的忠实崇尚者、坚定捍卫者，人民群众才能真正感受到法治带来的公平正义与和谐稳定，法治中国才能得以真正实现。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部主任、教授、博导】
注释略
责 编：吴 莹／美编：石 玉