摘 要:推动城市管理进社区，把城市管理工作在基层做实做细，是贯彻落实党的二十届四中全会精神的重要之举。城市管理进社区工作目前处于探索阶段，存在职责定位不清、运行机制不畅、保障体系不力等现实障碍。需要进一步厘清功能、协同发力、加大投入，推动城市管理进社区工作落实落地，进而赋能建设现代化人民城市。
关键词:城市管理进社区 资源下沉 协同治理
【中图分类号】D063 【文献标识码】A
习近平总书记强调：“城市工作做得好不好，老百姓满意不满意，生活方便不方便，城市管理和服务状况是重要评判标准。”[1]党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“深入推进以人为本的新型城镇化。”[2]城市管理进社区，把城市管理工作在基层做实做细，实现以社区“小支点”撬动城市治理“大杠杆”，全面提升社区居民的获得感、幸福感、安全感，是贯彻落实党的二十届四中全会精神的重要举措。目前，全国已有20余个省份专门就城市管理进社区工作进行了部署，200余个地级及以上城市组织开展了这一专项工作。[3]当前，推进城市管理进社区，还存在职责不清、机制不畅、保障不力等现实障碍。未来，需要进一步厘清功能、协同发力、加大投入，推动城市管理进社区工作落实落地，进而赋能建设现代化人民城市。
实践价值
城市管理进社区，实现城市管理与基层治理统筹融合，是城市基层治理现代化的重要举措，是城市管理服务资源下沉的具体体现，也是解决群众急难愁盼问题的现实抓手。推进城市管理进社区，实现城市管理由被动管理向主动服务、由粗放管理到精细治理的转变，激活基层治理的“神经末梢”，具有重要的实践价值。
城市基层治理现代化的重要举措。习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。”[4]城市是现代化建设的重要载体、人民幸福生活的重要空间。截至2024年底，全国城镇常住人口为9.435亿人，全国常住人口城镇化率已经达到67%。[5]城市化快速推进，导致城市管理问题在基层多发高发，居民对快速解决问题的要求也越来越高。城市治理，重在基层，贵在精细。如何在城市基层治理中更加注重治理投入、以人为本、统筹协调，实现人居品质明显提升、治理水平大幅提高，是亟须破解的实践难题。健全城乡社区治理体系，把新时代“枫桥经验”融入城市基层治理，及时把矛盾纠纷化解在基层，需要打通城市治理的“最后一公里”。例如，近年来四川成都市城管执法系统积极探索创新城市管理方法，以协助社区增强城市管理和服务能力为目的，持续开展城管执法进社区活动，服务经济建设、服务人民群众，提升社区管理水平，夯实城市治理现代化基础。推进城市管理进社区，将专业的事交给专业的人干，发动居民参与共建，推动城市管理由被动管理向主动服务，能够有效提升城市基层治理的科学化水平。
管理服务资源下沉的具体体现。习近平总书记指出“要推动城市治理的重心和配套资源向街道社区下沉”，强调“整合审批、服务、执法等方面力量，面向区域内群众开展服务”。[6]社区作为城市治理的基本单元和居民生活的重要家园，是党委和政府联系群众、服务群众的“神经末梢”。当前，有的社区存在服务能力欠佳、人员配置不足、基础设施较差等问题。提升社区治理效能，破解社区权小、责重、人少、事多的“小马拉大车”现实困境，需要推动政府服务、管理力量、社会资源等向基层社区倾斜配置。统筹推进城市管理和社区治理，促进“城管网格”与“社区网格”深度融合，推动“社区吹哨，城管到位”，是提高城市管理服务可及性的重要举措。例如，江苏张家港市科学搭建“城管进社区”网格框架，通过“常驻、轮驻、巡驻”等方式，推动城市管理力量下沉、重心下移、服务下倾，实现社区进驻全覆盖，同时积极引导社区居民、社会组织、志愿者等参与社区城市管理，实现人在社区、心在社区、业务在社区，促进城市管理工作提质增效。城市管理进社区，让城管力量下沉一线，以“治理、技术、资源”实现城市社区治理赋能提质，让城市管理在社区“看得见、摸得着”，推动城市管理由悬浮状态向嵌入状态转变，是提升社区治理效能的现实要求。
解决群众急难愁盼问题的现实抓手。中国式现代化，民生为大。党和政府的一切工作，都是为了让老百姓过上更加幸福的生活。城市管理作为一项系统工程，一头连着发展，一头连着民生。面对群众的新期待、新要求，解决好群众的急难愁盼问题，城市管理部门需要持续创新工作方式，实现群众“苦恼”从无处下手到有效解决。城市管理进社区，不仅需推动城管执法延伸，而且要注重城市管理服务下沉。例如，北京市持续开展“城管服务进社区”系列活动，让城市管理力量深入社区，及时发现和解决人民群众急难愁盼问题，通过“接诉即办”与“未诉先办”，实现“事事有回音、件件有落实”，切实将各种矛盾化解在基层。城市管理进社区作为“执法下沉、服务前移”的工作载体，将城市管理领域涉及市容环境、综合执法、垃圾分类、绿化管理、停车秩序、供热供气供水等方面管理与服务融入社区治理，推动城市管理由粗放管理到精细治理的转变，能够更好地解决好社区居民的操心事、烦心事、揪心事。
现实障碍
城市管理进社区，强调宣传、执法、服务资源下沉，政府、市场、社会多方协同，制度、机制、技术三维耦合，把城市管理的“办公室”搬到社区一线，打破管理与服务脱节的壁垒，有效缩短城市管理与民众之间的距离，打通城市管理的“最后一公里”，实现“居民有需求，城管有回应”。[7]目前城市管理进社区工作还处于探索阶段，还存在着体制不顺、机制不畅、保障不力等现实障碍，影响到城市管理进社区的高质量实施。
职责不清，影响社区管理目标达成。目前，城市管理进社区，大都存在条块冲突的问题。从“条”的角度看，社区的城管所是社区工作站的内设机构，社区工作站又是街道办设在社区的工作平台，因此社区的城管所在纵向上服从城管部门的安排，具有“条”的属性。从“块”的角度看，“城管在社区”的大量资源投入来自社区，很多任务都需服从社区安排，社区的城管所因而也具有“块”的属性。作为上级城管部门的下级，意味着社区的城管所属性上归属于行政系统，社区的城管所必须接受上级城管部门的纵向指令。作为社区的一个服务部门，意味着社区的城管所不得行使行政检查权、行政强制权和行政处罚权等行政权力，只能依靠社区城管员的劝导实现管理目的，这就导致相关城市管理目标难以达成。社区城管所的设立初衷是实施管理关口前移，提高城市管理效能，但是机构性质的模糊性与冲突性，导致“城管在社区”的机构运行出现“既要马儿跑，又要马儿不吃草”的局面。
机制不畅，影响社区管理效率提升。城市管理进社区的高效运转需要工作机制的有效促进。从目前的实践运行来看，城市管理进社区的协调联动、责任履行以及社会参与等工作机制都还有待完善。只有实现基层治理中权、责、能的科学配置，才能真正提升基层治理的活力、动力与效力。[8]当前，“大城管”格局尚未形成，城市管理各部门难以做到权责一致、信息互通、协作通畅，工作会商、对接联络、联席会议等多部门协调联动工作机制，还不能高效运行。由于社区无力牵头、责任分工不明等原因，开展日常监督管理、专项检查、行业整治等活动中发现的问题，难以做到快速处置，未能实现城市管理“件件有着落、事事有回音”的治理标准。从各地城市管理进社区的实践来看，除社区城管员外，其他社区成员参与社区城市管理的积极性和主动性不高，在城管领域中有影响力的社区义工组织数量也较少，总体上对城市管理的参与程度仍待进一步提高。
保障不力，影响社区管理资源配置。城市管理进社区改革是一项系统工作，需要多方面的资源投入。城市管理进社区改革的资源保障，主要包括人力保障、资金保障和设备保障三个方面。从人力保障来看，社区的城管所主力人员是社区聘请户籍居民作为社区城管员，辅之以一些兼职人员、义工。由于缺乏严格的专业性分工，大量社区城管员名义上是专职，实际上却成了社区工作站的“勤杂工”，工作头绪繁杂使其难以履行城市管理职责。还有的社区没有组建专职城管人员队伍，日常城管工作移交给物业公司。从资金保障来看，大都采用社区自筹、街道扶持、区财政专项补贴的办法，以社区自筹为主。对于集体经济较强的社区来说，这个办法相对可行。对于集体经济薄弱的社区而言，在上级专项经费投入远远不够的情况下，城市管理进社区工作的开展难以得到有效保障。从设备保障来看，大部分社区城管所都配备了一定的工作设备，如办公室、电脑、电话、工作车辆、照相机及社会张贴栏等。但一些社区城管所的设备较为简陋，现代信息技术设备匮乏，与城市管理现代化的要求相差较远。
优化路径
提高城市精细化、科学化、智能化管理水平，需要扎实推进城市管理进社区工作。当前，需要明确职责定位、优化工作机制、强化资源保障，提升城市管理的时效性和便捷性，进而提升社区居民的获得感、幸福感和安全感。
明确职责定位，让管理力量强起来
按照“四进社区”要求，明确城市管理进社区的内容。所谓“四进社区”，就是宣传进社区、执法进社区、服务进社区、管理进社区，推动城市管理融入社区、根植社区、服务社区。推动“城管进社区”工作清单式管理，鼓励各地在共性清单基础上，因地制宜实施个性化管理。定期梳理社区需求，加强需求和供给的精准对接，动态调整“城管进社区”的工作清单。实施城管进社区公示制度，聚焦群众需求，规范工作流程，能解决的问题立即解决，不能现实解决的问题上报主管部门协调解决。
按照“一所多能”定位，明确社区城管所的职能。社区城管所的主要职能包括，协助开展城市管理法律法规及政策的日常宣传引导工作，收集、汇总辖区居民涉及城市管理问题的意见、建议，履行社区市容环境卫生责任，进行市政公用设施管理，协助城管执法部门做好辖区范围内的相关执法工作，教育、劝改违反城市管理规范的轻微违法行为。
按照“双重管理”模式，整合条块资源，破解基层执法力量“散、弱、慢”难题。社区城管所的人员，由社区工作站负责日常管理，业务上受上级城管执法部门的指导，实现“岗位在社区、服务在基层”。部分执法人员实行双向任职或交叉管理，从而促进“条”与“块”的深度融合。
健全工作机制，让管理思路活起来
完善协同联动机制。树立“大城管”理念，将城市管理进社区工作升格为政府调度落实的重点工作，针对城市管理中跨部门权责不清、协调不畅的痛点，强化统筹调度与协同攻坚，着力解决“看得见却管不着”的难题。按照“协同化”思路，构建针对社区城管工作的沟通协作机制，推动召开相关职能部门、街道办、社会组织、社区城管所代表参加的联席会议，商议城市管理进社区工作过程中出现的各种问题的解决措施。按照“联动化”要求，打破部门壁垒，尝试构建相关管理部门联动机制以解决城市管理中取证难、处罚难、执行难的问题。
强化责任履行机制。按照“敏捷治理”要求，全面推行“社区吹哨，城管到位”，优化城市管理问题处理流程，形成城市管理问题解决的快速响应处理机制。按照“精细治理”要求，强化“城管网格”与“社区网格”的对接合一，在城市管理无盲区的前提下，加强重点区域的巡查力度和密度。按照“数字治理”要求，提升城市管理的基层数字化治理水平和能力，以群众诉求为导向，通过机制设计赋予社区城管所自下而上的呼叫权，基于数字平台的全周期管理，实现各类社区城市管理问题的高效处置。
实行社会参与机制。在建设专职化社区城管员队伍的同时，调动社区居民参与的积极性，吸纳积极分子参与社区城市管理综合执法的决策、执行、监督与评估的全过程。大力培育发展城管社会组织、城管义工组织，借助社会组织、义工组织平台开展多种多样的活动。构建居民参与社区城市管理的网络和路径。制定城市管理进社区的工作绩效评价标准与工作行为监督制度，设置评议监督台账，构建科学合理的评价体系，主动接受社区居民、各界代表评议，形成上下结合、内外互补的全方位评价与监督体系，精准识别问题，持续优化整改。
强化资源保障，让管理质量高起来
构建“财政为主、社区为辅、基准差异”的财政保障体系。城市管理属于政府的公共服务、社会治理职能。建议制定并落实财政专项补贴政策，为社区城管工作的长期有效运转，提供制度化的公共财政扶持，让公共财政投入成为社区城市管理最重要的经费投入渠道。把城市管理进社区工作，纳入各级政府的年度经费预算，制订不同层级对社区城市管理工作经费分担的合理比例，逐渐降低社区承担的份额。考虑社区区位和类型、社区人口规模和密度、区域面积的大小与形状等因素，合理设立财政补贴基准。
构建“专兼结合、结构合理、素质优良”人员保障体系。适当增加基层专职执法人员的数量，并下沉到社区城管所。通过专业化、专职化改革，持续增强社区在城市管理、矛盾调解等领域的实战能力。严格控制、逐渐缩减社区城管员兼职比例，并随城市管理执法体制改革逐步调整。提高社区城管员的职业素养，加强工作作风与工作纪律建设，强化日常行为管理，树立社区城管队伍的社会权威。
构建“全域感知、智能决策、协同联动”技术保障体系。城市管理进社区，要与城市管理数字化转型同步推进，通过“一网统管”全面提升城市管理智能化水平，将社区作为城市数字化治理的应用场景，精准化解城市生活的痛点难点。
【本文作者为四川大学公共管理学院副院长、教授、博导；本文系国家社科基金项目“基于多源大数据的县域政治生态监测体系与集成治理研究”（项目编号：22BZZ073）阶段性成果】
注释略
责编：张宏莉／美编：石 玉