摘 要:“人工智能+治理”能够大大提升决策制定和执行的效率，推动治理理念从传统的“人力主导”走向“人机协同”，成为应对复杂治理、优化公共服务的新路径。“十五五”时期，“人工智能+治理”将进一步发展完善，在推进数字中国建设、推进社会治理现代化中发挥重要作用。作为供给侧的人工智能大模型，应与需求侧的社会治理实践更好匹配，坚持以人民为中心的发展思想，构建人本、包容、共治的社会治理场景，推动“人工智能+治理”走向深入。
关键词:人工智能+治理 数字治理 智慧治理 人机共生
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
2025年8月，《国务院关于深入实施“人工智能+”行动的意见》印发，其中，“人工智能+”治理能力是加快实施的重点行动之一，提出“开创社会治理人机共生新图景”。[1]同年10月，党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出：“全面实施‘人工智能+’行动，以人工智能引领科研范式变革，加强人工智能同产业发展、文化建设、民生保障、社会治理相结合，抢占人工智能产业应用制高点，全方位赋能千行百业。”[2]2025年12月，中央经济工作会议提出：“深化拓展‘人工智能+’，完善人工智能治理。”[3]
数字技术作为世界科技革命和产业变革的先导力量，日益融入经济社会发展各领域全过程，驱动生产生活和治理方式变革。中国特色社会主义进入新时代，党和国家高度重视人工智能发展、应用和治理。早在2018年10月，十九届中央政治局就人工智能发展现状和趋势举行集体学习，习近平总书记在主持学习时指出“要加强人工智能同社会治理的结合”，强调“运用人工智能提高公共服务和社会治理水平”。[4]2019年11月，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，在构建社会治理体系方面，首次增加“科技支撑的社会治理体系”的表述。[5]
近年来，各地在治理实践中围绕科技支撑进行一系列探索，以数字技术推进社会治理现代化取得显著成就，政府管理方式和社会治理模式实现由“电子政务”到“数字治理”，再到“智慧治理”的跃迁。“人工智能+治理”不仅是技术工具的广泛应用，更推动社会治理从传统的“人力主导”走向“人机协同”，是治理方式和治理理念的变革。
演进历程
2020年，习近平总书记在浙江考察时指出，“从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔”[6]。我国的智慧治理，从20世纪90年代的电子政务建设，到如今的“人工智能+治理”，正是经历了数字化、智能化、智慧化的历程。
从电子政务到数字赋能：社会治理的工具创新。20世纪90年代的电子政务建设，可视作政府管理数字化的萌芽。这一阶段，政府部门尝试将信息化手段应用于行政管理和公共服务，其目标在于提高办公效率和信息透明度，基本停留于“流程上网”的初级阶段。进入21世纪，大数据、人工智能、区块链等新技术的迅速发展，宣告数字化时代的来临，政府治理和社会服务进入数字化阶段。
我国是较早明确将数据作为生产要素，并从顶层规划和应用实践等方面对数据要素进行探索创新的国家。[7]数字化对行政组织优化、治理机制创新、行政与治理效率提升等都产生重大而深远的影响。数字化有助于打破传统治理界限与技术局限，重塑公共服务的责任主体和流程机制，尤其是基于工作数据的垂直控制，增强上级业务部门在日常工作中的“存在感”，及其对下级管理部门的影响力。[8]在政府的数字化转型中，数字技术不仅对治理结构、业务流程和服务方式进行再造，而且在一定程度上重塑政府、市场、社会的关系，提升政府治理水平，形成良好的“政府-社会-市场”互动机制。数字化破除信息壁垒、降低门槛，方便群众反馈问题和参与基层治理，很大程度上激发社会活力，拓展基层社会治理中居民的参与范围和参与深入，推动形成共建共治共享的社会治理格局。
从数据赋能到人机互动：人工智能触发治理理念重塑。随着机器学习、深度学习、自然语言处理、计算机视觉、大模型和生成式人工智能等数智技术的发展，人工智能超越“平台型治理”的数字赋能，大大提升决策制定和执行的效率，社会治理也更趋向于人机协同的“知识型治理”，“人工智能+治理”成为应对复杂治理、优化公共服务的新路径。
人工智能尤其是生成式人工智能，很大程度上具备类人化的语义理解与生成能力，在与治理主体的交互中不断学习和改进，“从而嵌入治理关系本身”。因此治理不再局限于信息流动的提速，而是重塑知识与规则。人工智能不仅执行任务，还具有预测能力。通过对非结构化数据和复杂因果关系的建模，生成风险预测与趋势分析，提升社会治理的预警和预判能力，让社会治理从过去的“救火式”走向“超前性”[9]。人工智能赋予治理系统更强的适应性与学习能力，在不断学习过程中实现“模型涌现”，且具有自我迭代性，其治理逻辑超越传统数字化的“静态规则执行”，走向动态演化与场景化响应。可见，人工智能不只是“数字化的延伸”，其不仅改变效率逻辑，还重塑规则生成机制，能够作为敏捷治理的支撑工具，对社会复杂性作出实时反馈与适应性调整，开启人机协同的共治新图景。
生成式人工智能以独特的学习生成机制，深刻影响着治理的结构和过程。借助大模型的推理与生成能力，人工智能可以在政策模拟中进行情景重现和反事实分析，帮助决策者预判不同方案的潜在后果，在很大程度上解决治理中认知局限的问题。人工智能与数据编织、生态联盟相结合，能够打破不同部门执行间的断裂，使制度执行更具柔性和协调性[10]，减少治理中的执行僵化问题。通过对个体行为的建模，动态调整政策阈值，使公共服务具有“情境敏感性”，能够理解不同群体的差异化需求，提升公共服务的响应与应变能力。通过智能问答与政策推送，提供更高效的政务服务、智能警务与风险防控，为公共安全提供更充分的保障、数据编织与城市大脑，使城市更加智慧。
值得注意的是，过度依赖数字化可能会出现“数字异化”和“数字形式主义”，带来治理内卷，导致基层干部出现“数字倦怠”现象[11]。需要在更深层次上关注数字化社会治理中“人”和“技术工具”的关系，从制度机制建设、数字素养提升、伦理规范与法律规制等多方面[12]，构建有效的社会治理系统生态机制；跳出工具理性的思维框架，从单一的技术嵌入走向“价值—制度—环境—伦理—组织—技术”的多重协同，不断审视技术运用的“边界和限度”，创新社会治理思路与价值理念，并进一步探讨治理中人工智能与具体场景的适配，避免技术懒政。
探索实践
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕数字经济、数字社会、数字政府建设作出一系列部署，我国数字政府治理服务效能显著提升，数字技术推动社会治理更加精准有效。浙江省在数字治理和智能治理领域作出一系列探索，涌现出一批值得借鉴的案例。
“社会治理智能体”，提升治理效能。当前，社会治理存在着数据体量大、来源复杂、事件分类与地址标准不统一、人工筛查效率低以及传统算法难精准识别风险等问题。杭州市萧山区社会治理中心开发“社会治理智能体”，为破解这些困境提供新的方案。首先，建成政务服务“一网统办”、城市治理“一网统管”和社会民生“一网共治”的“三网融合”智治驾驶舱，实现各类紧急事件在线监控、社会治理和城市运行问题即时感知。其次，正式上线深度求索（Deepseek）网格人工智能智能助手，构建“智能体+自然人”的人机互动模型，实现“简单事项机器办”“复杂事项专窗办”的双线并行；探索打造人工智能助企智能体，实现政企供需匹配。再次，开发深度求索（DeepSeek）+“矛盾调解”系统，应用人工智能辅助决策、大模型智能识别分析和研判全区所有事件，发现规律性问题，提前预警预测，“治病于未病”。
“人工智能同事”，赋能基层民主协商。杭州市小河街道以“红茶议事会”这一“小场景”撬动社会的“大治理”，开发“人工智能同事”应用系统，构建“民主协商+科技支撑”的治理机制，将“红茶议事会”从传统的议事模式迭代升级为数字化、智能化、可追溯、可持续的基层治理引擎。一是议事主题智能选择，开发“智能检索问答”应用场景，将议事数据升华为结构化、可复用的“治理知识元”，动态感知民意热点，明确参与群体、重点议事方向等。二是助力议事成果有效达成，开发“知识仓库”应用场景，将议事涉及的文件材料、会议记录、工作台账等归档材料，进行抽取、对齐、去重与整合，形成可视化的数据信息，提升议事质量与决策效率。三是议事简报智能生成，开发“公文助手”应用场景，利用预设模板，在议事完成后系统即可自动生成统一格式的议事简报，提升议事记录效率。四是完善议事队伍筛选培训，开发“数据评估”应用场景，对全流程数据，如动议、讨论、决策、执行文件、成果记录等进行解析，研判人员成长路径与发展潜力，为红茶议事学院的培训梯队建设提供支撑。
垃圾分类智慧管理平台，办好民生“关键小事”。垃圾分类是影响社会治理效能的“关键小事”之一。在实践中，社区垃圾分类仍面临一系列问题。例如，定时投放不够便利，因为垃圾箱满溢、设备维修维护不及时等影响居民的分类行为，宣传教育不够精准，缺少数字化管理平台，居民获得感不强等。针对这些问题，浙江通过垃圾分类智慧管理平台，打造人机互动的无人值守垃圾分类新模式。垃圾分类投放驿站具有自动破袋、自动压缩、自动换桶等功能，当垃圾投入时，通过自动破袋、人工智能技术分析，即时掌握分类的准确率，并精准反馈给居民，让居民能够高效地自我管理。垃圾达到设定阈值时，自动寻桶、自动换桶，全程无需人工搬运。后台控制端实时生成影像和电子台账，对居民垃圾分类的质量、分类的种类、次数、重量、分类习惯等分析和研判，精准宣教。后台的实时监控还可解决设备故障处理不及时、设备无法正常运转等问题。依托人机互动，显著提高居民参与的积极性、主动性和分类效果。
应用展望
《建议》提出，“深入推进数字中国建设”[13]。“十五五”时期，“人工智能+治理”将进一步发展完善，在推进数字中国建设、推进社会治理现代化中发挥重要作用。作为供给侧的人工智能大模型，应与需求侧的社会治理实践更好匹配，坚持以人民为中心的发展思想，构建人本、包容、共治的社会治理场景，推动“人工智能+治理”走向深入。
“人工智能+网格”。网格作为基层治理的“最小单元”，传统模式面临“数据孤岛”、响应不及时、人力负荷过载等问题，“人工智能+网格”可以通过构建“感知－研判－决策－执行－迭代”的智能闭环，实现治理精度从“区域覆盖”到“个体需求”的跃迁。基层治理单元可以深度融合深度求索（DeepSeek）思维能力，深入分析视觉感知、物联感知、语义感知等各类感知数据，发挥大模型的推理研判能力，发掘社会治理领域可能存在的规律性问题并预测预判。例如，通过自然语言处理与情绪识别技术，人工智能自动分类群众诉求，辅助调解矛盾，并为网格治理提供更有效的解决方案。
“人工智能+决策”。通过人工智能技术实现风险隐患的“全要素识别、全流程管控”，推动治理从“事后救火”转向“超前治理”。具体而言，整合视频监控、物联数据、文本反馈等多源信息，构建“人－物－场－事”的四维画像；构建“预警－派单－处置－验收”的全流程闭环，确保风险“发现即清零”，从“被动响应”到“主动闭环”；深度挖掘风险数据，自动生成“风险高发区域热力图”“事件类型统计图”等，并持续迭代治理规则与防控体系，为决策者提供依据的同时优化决策体系，提前布局，超前治理。
“人工智能+社工”。借助人工智能系统，社会工作者能够为服务对象提供更加丰富的情感支持与人文关怀。人工智能的角色并非替代社会工作者，而是通过“技术减负、精准赋能、情感搭桥”，让社会工作者将更多精力投入到深度互动中，为其提供实施方案与依据，实现“技术理性”与“人文关怀”的平衡。尤其是在独居老人关爱、邻里纠纷调解等场景中，人工智能可辅助识别情绪、生成沟通方案，弥补基层人力不足，并实现情感补缺 。
值得注意的是，“人工智能+治理”在应用过程中，存在一定的技术风险，需要谨慎应对。一方面，数据安全问题日益严峻，数据分级保护机制有待完善。人工智能在违规行为发生后，尚不具备快速阻断传播的技术手段，部分政务系统存在安全防护滞后、加密技术不足等问题，导致敏感信息的泄露风险。因此，人工智能新技术的应用需加强数据安全保障，建立严格的内审机制。尽快建立数据确权、算法审计与责任追溯制度，避免“技术替代法治”的风险。另一方面，基层数据治理体系尚不完善，工作人员的专业素养有待提升。人工智能技术不断发展和应用，会对治理机制、组织架构、工作流程等进行系统性、全方位重塑，这对工作人员提出更高的要求。应加快构建政府、科研机构、高校、科技公司的跨界合作平台，加强人员培训，提升其数字治理能力。
【本文作者为浙江大学公共政策研究院首席专家、公共管理学院教授、博导】
注释略
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