摘 要:全岛封关后的海南自贸港，将为我国区域协调发展提供新的实践样态。区域协调发展首先是法治协调，区域协同立法是全岛封关后海南自贸港开展区域合作的重要工具。目前，海南自贸港区域协同立法活动的推进，面临立法权限复杂、协同模式与路径受限、软硬件基础较为薄弱等问题，可考虑通过推动中央层面统一立法，从理顺立法权限关系、探索丰富协同模式与路径、提升软硬件基础条件等方面着手，完善区域协同立法机制。
关键词:海南自贸港 全岛封关 区域协同立法 区域协调发展
【中图分类号】DF01 【文献标识码】A
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视区域协调发展，不断丰富完善区域协调发展的理念、战略和政策体系。党的二十大报告提出，“深入实施区域协调发展战略”[1]。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。[2]
2025年12月18日，海南自贸港全岛封关运作正式启动，进入“一线放开、二线管住、岛内自由”的制度模式。有着显著制度特殊性的海南自贸港，未来如何与其他内陆地区协调发展，实现区域优势叠加，进一步服务于国家发展大局，成为值得关注的重要问题。区域协调发展，首先是法治方面的协调发展。改革和法治，如鸟之两翼、车之两轮，改革开放越深入，越需要法治保障。区域协同立法，是我国区域发展实践推进的基本路径与重要保障之一，也将在全岛封关运作后，成为海南自贸港深化区域合作的制度基础与关键工具。党的二十届三中全会提出，“探索区域协同立法”[3]，修改后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）与《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》），均对区域协同立法的相关内容作出规定。显然，海南自贸港区域协同立法活动，有着明确的政策支持与法律空间。但在全岛封关背景下，区域协同立法具体实践的开展面临新的问题，如何通过区域协同立法推动区域协调发展，仍有诸多内容需要进一步讨论。
重要功能
区域协同立法，有助于海南自贸港建设战略要求的实现。以海南自贸港为坐标原点，上述战略要求包含三个层次。其一，整合海南自贸港内（以下简称“区域内”）的区域发展资源。其二，推动海南自贸港与其他区域之间（以下简称“区域间”）的合作协同。其三，提升海南自贸港服务国家发展大局的整体水平。
凝聚区域内发展合力的制度保障。区域协同发展的优势在于，能够让区域内的资源进行优化调配、优势互补，使得组成此“区域内”的单元协调有序发展，产生“1+1>2”的效果。达成此种效果，需打破地方保护主义，破除区域间的不良竞争。在海南自贸港建设方面，需要协同立法理顺区域内的发展关系，凝聚区域内的发展合力。
一方面，整体统筹推进、系统平衡发展，是海南自贸港建设的基本要求，区域协同立法有助于将这一要求转化为具体法律保障。例如，在《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（以下简称《指导意见》）和中共中央、国务院印发的《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》）中，均强调改革措施系统协调的重要性，要求各项改革举措应相互配合，相得益彰。“全省一盘棋、全岛同城化”，是海南省一以贯之、长期坚持的区域发展理念，这一理念与文件对改革协同性的要求高度契合，旨在打破地域和制度壁垒，推动形成统筹联动、整体推进的发展格局。
另一方面，海南自贸港内部各地发展程度不均衡，现实条件差异大，是需要面对的现实问题，区域协同立法有助于保障区域内协调、有序发展。正因如此，《海南省制定与批准地方性法规条例》第10条规定：“设区的市、民族自治地方的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以建立区域协同立法工作机制，协同制定地方性法规和单行条例，在本行政区域或者有关区域内实施。”[4]
激发区域间合作动能的重要工具。强化区域辐射带动、深化融合协同，激发与国内其他区域及重大战略的联动动能，推动优势互补与叠加，是海南自贸港建设的主要战略定位之一。2025年11月6日上午 ，习近平总书记在海南三亚听取海南自由贸易港建设工作汇报后指出：“加强同粤港澳大湾区联动发展，深化同京津冀、长三角、长江经济带等区域合作，深度融入共建‘一带一路 ’。”[5]在《指导意见》中亦早已明确将“服务和融入国家重大战略”列为专门部分，并就“加强区域合作交流互动”[6]作出了具体安排。
同时，区域协同涵盖的领域十分广泛。根据《中共海南省委 海南省人民政府关于建立更加有效的区域协调发展新机制的实施意见》的要求，需“积极对接粤港澳大湾区建设，全力推进产业分工、基础设施、公共服务、环境治理、对外开放、改革创新等协调联动”[7]。这表明，海南自贸港与相关区域间存在明确且具体的协同需求，涉及多维度的事务安排。尤其是海南岛全岛封关后，区域间在规则与机制上，可能出现显著差异。推动区域协同立法，有助于从源头缓解这一差异性带来的制约与阻力。
提升服务国家发展水平的关键举措。习近平总书记指出：“高标准建设海南自由贸易港，主要目的是促进海南高质量发展，助力全国构建新发展格局。”[8]封关运作是建设海南自贸港的重要节点，这要求自贸港不仅要通过区域间合作“服务和融入国家重大战略”，更需在国家发展全局中承担更广泛的使命，在产业升级、创新探索等多领域主动对接并助力国家发展目标的实现。
《总体方案》提出，“集聚全球优质生产要素，着力在推动制度创新、培育增长动能、构建全面开放新格局等方面取得新突破，为实现国家战略目标提供坚实支撑”[9]。区域协同立法实践，有助于拓展海南自贸港制度创新成果与改革发展经验的辐射路径和应用场景，将海南自贸港在经济体制改革和社会治理创新等方面的先行先试经验、对接国际高标准规则的发展成果，与其他区域形成局部范围内协同适用，为相关规则与制度的更进一步广泛适用提供坚实基础，不断回应国家发展在各类型规则与制度方面的现实需求。在这一意义上，区域协同立法将与海南自贸港“先行先试”、主动创新等有机结合，推动海南自贸港未来有目的、分步骤、有选择地在规则与机制方面开展探索实践。
现实挑战
目前，海南自贸港在推进区域协同立法过程中，面临立法权限复杂、协同模式与路径受限、软硬件基础较为薄弱等多重挑战。在区域间协同情境下，这些问题可能会表现得更加明显，因而需要重点关注。
立法权限具有复杂性。一方面，海南自贸港内部涉及多类型的立法权。海南除享有省级行政区的一般立法权之外，还有作为经济特区的立法权以及自贸港法规的制定权；在海南自贸港区域内，同时存在着“设区的市”的立法权（如海口市、三亚市等）、民族地方自治立法权（如白沙黎族自治县、琼中黎族苗族县等）。另一方面，在海南自贸港与其他区域进行区域间协同立法时，立法权限可能会更加复杂。例如，当海南自贸港涉及与粤港澳大湾区协同立法事项时，海南自贸港的复杂性，叠加粤港澳大湾区“一国两制三法域”的特点，将使立法的情况更加复杂。
协同模式与路径仍需探索。在全岛封关情境下，目前这些法律依据较为原则性，区域协同立法模式与路径仍需在实践中探索。
首先，主体方面有待观察。无论是《立法法》抑或《地方组织法》，协同立法主体主要为省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会，并未涉及政府主体的区域协同立法内容。在海南自贸港“一线放开、二线管住、岛内自由”的制度安排下，政府将承担大量的实际工作，与其他区域间的合作也以政府为主导，主要依托政府间协议的方式展开。例如，2023年签署的《推动广东海南相向发展战略合作协议》，就是以广东省和海南省府际协议的方式进行的。在“赋予海南更大改革自主权”的背景下，政府协同立法主体地位能否有探索空间，对政府协同立法权的限制，是否有利于促进海南自贸港参与区域合作与发展，提升其区域合作实践的合法性，是否便于海南自贸港规则与机制成果的区域辐射，诸多问题仍有待观察。
其次，区域协同立法效果需要关注。协同立法的形式目前未有统一的规定或实践，按照协同立法的不同模式，或立法所处的不同阶段，将区域协同立法分为立法前协同、起草过程协同、审议或表决协同、公布和实施协同。[10]总体来看，这也反映出协同立法可能存在不同程度上的差异，其协同效果往往随推进阶段的不同而自然显现。立法协同的程度直接影响海南自贸港政策优势的发挥，这也是需要关注的问题。
协同硬软件基础有待完善。目前，海南自贸港区域协同立法，无论是在具体工作机制配置等硬件条件层面，还是在理念和文化等软件条件层面，都有待进一步完善。
区域协同立法机制建设不足，可能直接影响协同立法的有效启动与推进，而构建具体、可操作的协同机制，往往是达成良好协同效果的必要条件。《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出，区域协调发展过程中机制化塑造的重要性。从国内其他较为成熟的区域合作实践来看，协同机制的建立是有效实践的内在基础。海南自贸港在此方面则相对不足，协同立法工作的推进，相对缺少机制工具。
海南自贸港在区域协同文化与理念等软性条件层面，也有待进一步完善。完善区域文化与理念，有助于加强区域合作的内驱力，培育区域内群体对相应协同举措的接受度与认同感，提升规则与机制的实效性。区域法治文化对于建设区域法治社会、推动区域发展有着内在的促进功用。[11]或是由于地理位置等多方面原因，海南自贸港参与区域合作的实践较为有限，区域合作治理的氛围有待进一步增强。比如，日常发展建设过程中，区域共建、资源共享、标准共同的治理思维还需培育。
推进对策
对于以上存在的主要问题，结合海南自贸港的制度特点，可考虑通过推动中央层面统一立法，从理顺立法权限关系、探索丰富协同模式与路径、提升软硬件基础条件等方面着手，完善区域协同立法机制。
通过中央统一立法，理顺立法权限关系。在区域协同立法问题中，复杂化的立法权限关系只是一个形式表现，内在涉及立法权力的配置与划分。跨区域立法本质上是央地权力的配置问题，[12]对海南自贸港区域协同立法而言，显然更是如此。因此，对于目前客观存在的协同立法事务范围不清、主体立法权限不明等立法权限关系问题，经由协同主体协商解决，并不是合适的应对方式，亦难以从根本上解决问题，可考虑通过中央统一立法，为区域协同立法的各方面工作提供制度保障，确保其规范、有序推进。一方面，中央统一立法能够明确基本原则和指导思想，理顺目前存在的各方面立法权限问题，理顺权限关系。另一方面，有助于体现区域协同立法实践中的中央权威，划定区域协同立法的边界，提升区域协同立法的科学性与实效性。事实上，理论研究中对于国内区域合作实践，长期存在制定统一中央立法的观点[13]，呼吁通过统一立法形式，明确协同立法的主体权限、效力层级、程序规则以及中央与地方的立法事项范围等关键问题。[14]
探索丰富协同模式与路径。海南自贸港可以立足改革创新政策优势，主动探索丰富区域协同立法的模式与路径。一是探索创新政府参与机制。尽管目前区域协同立法未面向政府主体，但《地方组织法》第80条，关于县级以上地方各级人民政府可以共同建立区域协同发展工作机制的规定，表明并非完全没有协同空间。结合海南自贸港的改革自主权，首先可在区域协同立法中探索丰富政府参与配合机制，或者探索在部分领域将同级政府主体纳入区域协同立法主体范围，进而不断加强政府在协同立法中的角色。在条件成熟时，再在《立法法》《地方组织法》修改时，明确政府区域协同立法的主体地位。
二是建立协同多样化、渐进式协同模式。分别围绕立法规划、起草修改、调研攻关、审议等立法环节，形成具体协同工作细则，在此基础上确立深浅程度不同的协同模式，允许协同主体根据相关事务领域对应的规则需求，选择不同协同模式。经过长期协同实践经验积累后，在条件允许的情况下，在相关领域逐步确立稳定的深层次全过程协同，继而向更多领域、更广范围拓展适用。与此同时，创新区域协同立法形式，探索将相关主体合作协议，直接作为或转化为区域协同立法的空间与路径。
提升软硬件基础条件。一方面，提升海南自贸港区域协同立法的机制配置水平。强化协同立法组织机制建设，注重对包括利益补偿机制、法规清理协同机制、监督评估机制与联培交流机制等在内的配套机制建设，以在不同层面确保协同立法工作的稳步推进。另一方面，培育区域内协同合作的氛围和理念。健全多方参与机制，通过为不同主体，提供稳定的协商交流与观点互换的机会与平台，在提升协同实践的公正性、科学性的同时，增强区域协同实践的整体实效性。
【本文作者为中山大学法学院院长、教授、博导】
注释略
责编：贾 娜／美编：石 玉