摘 要：在领导革命、建设和改革的过程中，我们党一贯重视深入分析和准确判断世情国情党情，进而对时代主题和国家发展环境作出准确判断，以此制定国家战略。党的十八大以来，基于对发展和安全关系的规律性认识的深化，以习近平同志为核心的党中央提出了统筹发展和安全的重大论断。坚持统筹发展和安全，是我们党在领导社会主义现代化建设过程中，科学研判环境变化，不断深化对发展和安全关系的规律性认识，进而主动调整目标任务的生动体现。统筹发展和安全，强调安全和发展之间是一体之两翼、驱动之双轮的辩证关系，不能顾此失彼、畸轻畸重，要坚持两件大事并重，把发展作为“第一要务”，把安全作为“头等大事”，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程。
关键词：国家发展 国家安全 统筹治理
【中图分类号】D24；D63 【文献标识码】A
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，把“坚持统筹发展和安全”列为“十五五”时期我国经济社会发展必须遵循的原则之一，强调“在发展中固安全，在安全中谋发展，强化底线思维，有效防范化解各类风险，增强经济和社会韧性，以新安全格局保障新发展格局”[1]。坚持统筹发展和安全，是改革开放以来我们党及时总结新的生动实践，不断推进理论创新，进而在重大问题上提出的一个重要论断；是我们党在领导社会主义现代化建设过程中，科学研判环境变化，不断深化对发展和安全关系的规律性认识，主动调整目标任务的生动体现。
环境之变：我国发展进入战略机遇和风险挑战并存期
任何国家治理活动都在一定的国际国内环境中展开，并受到国际国内环境制约。习近平总书记强调：“谋划和推进党和国家各项工作，必须深入分析国际国内大势，科学把握我们面临的战略机遇和风险挑战。”[2]科学研判和正确把握国内外形势发展变化，在此基础上制定正确的路线、方针、政策，抓住和用好各种历史机遇，赢得历史主动，是中国共产党人的优良传统，也是中国共产党治国理政的重要思维方法。我们党关于形势发展变化的把握，集中体现在党中央对时代主题作出的战略判断，以及在此基础上对国家发展环境作出的基本判断上。在领导革命、建设和改革的过程中，我们党一贯重视深入分析和准确判断世情国情党情，进而对时代主题和国家发展环境作出准确判断，以此制定国家战略。
在坚持“和平与发展是时代主题”重大判断的基础上，2002年11月召开的党的十六大，提出我国发展处在“重要战略机遇期”的重大判断[3]。此后，这一重大判断，在党的十七大、十八大和十九大都得以延续。党的十七大报告提出“机遇前所未有，挑战也前所未有，机遇大于挑战”，强调全党必须“抓住和用好重要战略机遇期”[4]。党的十八大提出“我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期”，要求“准确判断重要战略机遇期内涵和条件的变化，全面把握机遇，沉着应对挑战”[5]。党的十九大提出“我国发展仍处于重要战略机遇期”的重大判断，强调“前景十分光明，挑战也十分严峻”，要“登高望远、居安思危，勇于变革、勇于创新，永不僵化、永不停滞”[6]。
党的二十大在关于时代主题和国家发展环境的判断上，相较过去出现比较显著的变化。在时代主题判断上，党的二十大强调“当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开”，“一方面，和平、发展、合作、共赢的历史潮流不可阻挡”，但“另一方面，恃强凌弱、巧取豪夺、零和博弈等霸权霸道霸凌行径危害深重，和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字加重，人类社会面临前所未有的挑战”[7]。在发展环境判断上，党的二十大提出“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种‘黑天鹅’、‘灰犀牛’事件随时可能发生”，强调“我们必须增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验”[8]。
此后，“战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多”成为我们党关于国家发展环境新的重大判断，在党的二十届二中、三中、四中全会得以延续并进一步细化。党的二十届二中全会提出，当前“世界百年未有之大变局加速演进，世界进入新的动荡变革期”，强调“必须准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验”[9]。党的二十届三中全会提出，“当前世界百年未有之大变局加速演进，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，来自外部的打压遏制不断升级”，强调“有效应对这些风险挑战，在日趋激烈的国际竞争中赢得战略主动”[10]。党的二十届四中全会提出“‘十五五’时期我国发展面临的战略机遇和风险挑战并存，不确定难预料因素增多”，强调“未来5年，我国各种不确定难预料的风险因素将明显增多，统筹发展和安全任务更加艰巨”[11]。
党和国家还提出风险综合体的形态特征判断，以及重点防控全局性风险的工作指向。在风险综合体的形态特征判断方面，习近平总书记强调，当前国家发展所面临的风险挑战往往不是孤立出现的，而是具有相互高度关联、耦合叠加、传导演变的特征，“很可能是相互交织并形成一个风险综合体”[12]，容易产生复杂的“蝴蝶效应”。为此，需高度重视并及时阻断不同领域风险的转化通道，避免各领域风险产生交叉感染，“不让小风险演化为大风险，不让个别风险演化为综合风险，不让局部风险演化为区域性或系统性风险，不让经济风险演化为社会政治风险，不让国际风险演化为国内风险。”[13]在重点防控全局性风险的工作指向方面，习近平总书记指出，“各种风险我们都要防控，但重点要防控那些可能迟滞或中断中华民族伟大复兴进程的全局性风险”[14]，强调“既要高度警惕‘黑天鹅’事件，也要防范‘灰犀牛’事件”[15]，“有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线”[16]。
认识之变：安全也是硬道理，国家安全是“头等大事”
习近平总书记强调：“形势在变、任务在变、工作要求也在变，必须准确识变、科学应变、主动求变。”[17]治国理政是一个宏大的系统工程，需要以科学的思想认识来牵引。根据环境变化及时调整思维方式和工作思路，以理念现代化引领体系现代化和能力现代化，是我们党治国理政的鲜明特色和独特优势。伴随时代主题和国家发展环境发生重大变化，我们党关于发展和安全两件大事关系的认识，也经历了从“发展是硬道理”到“发展是硬道理、安全也是硬道理”的重大变化。
党的十一届三中全会以后，基于对时代主题和国家发展环境变化的战略判断，我们党作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。通过坚持以经济建设为中心，不断解放和发展社会生产力，我国实现了从生产力相对落后的状况到经济总量跃居世界第二的历史性突破，实现了人民生活从温饱不足到总体小康、奔向全面小康的历史性跨越，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。伴随改革开放的不断深入，各种深层次的结构性矛盾和问题开始逐步显现，我国发展面临的风险挑战变得复杂多样，安全稳定问题的重要性日益突出。把国家发展建立在更加安全可靠的基础之上，成为党和国家需要研究解决的一个新的重大课题。习近平总书记强调：“过去，我们常常以为，一些矛盾和问题是由于经济发展水平低、老百姓收入少造成的，等经济发展水平提高了、老百姓生活好起来了，社会矛盾和问题就会减少。现在看来，不发展有不发展的问题，发展起来有发展起来的问题，而发展起来后出现的问题并不比发展起来前少，甚至更多更复杂了。”[18]
针对发展过程中各种安全问题复杂多样的现实，以习近平同志为核心的党中央提出“发展是硬道理、安全也是硬道理”的重大论断，在延续“发展是硬道理”表述的同时，党和国家进一步提出“安全也是硬道理”、国家安全是“头等大事”的重要论断，强调发展和安全都是硬道理，两手都要硬。
2014年4月15日，习近平总书记在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时首次提出总体国家安全观，指出“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂”，强调“我们党要巩固执政地位，要团结带领人民坚持和发展中国特色社会主义，保证国家安全是头等大事”[19]。2017年9月29日，习近平总书记在会见全国社会治安综合治理表彰大会与会代表时讲话强调：“发展是硬道理，稳定也是硬道理，抓发展、抓稳定两手都要硬。”[20]2020年12月11日，习近平总书记在主持十九届中央政治局第二十六次集体学习时强调：“国家安全工作是党治国理政一项十分重要的工作，也是保障国泰民安一项十分重要的工作。”[21]2025年2月28日，习近平总书记在主持二十届中央政治局第十九次集体学习时强调，“建设更高水平平安中国，事关事业兴旺发达、事关人民美好生活、事关国家长治久安”；要求各级党委和政府要坚持系统思维，“进一步树立发展是硬道理、安全也是硬道理的理念”[22]。
“安全也是硬道理”、国家安全是“头等大事”等论断的提出，标志着安全问题已经上升到了事关国家长治久安、经济社会发展和人民群众福祉的国家战略层面[23]，成为与发展同样重要的重大议题。
任务之变：更好统筹发展和安全
政策和策略是党的生命，正确的战略需要正确的政策策略来落实。习近平总书记强调：“一百年来，我们党之所以能够统一思想、统一步调、团结一致向前进，之所以能够取得革命、建设、改革的伟大胜利和辉煌成就，就在于我们党坚持以马克思主义为指导，高瞻远瞩、见微知著，既解决现实问题，又解决战略问题，准确判断和把握形势，制定切合实际的目标任务、政策策略。”[24]党中央关于治国理政理念、思想和战略的深化发展，要求党和国家在特定历史阶段的目标任务和政策策略相应地进行调整变化。
党的十八大以来，基于对发展和安全关系的规律性认识的深化，以习近平同志为核心的党中央提出了统筹发展和安全的重大论断，把发展和安全置于同等重要地位并统一到国家大战略中[25]，以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展。
2014年4月15日，习近平总书记在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时讲话指出：“增强忧患意识，做到居安思危，是我们治党治国必须始终坚持的一个重大原则。”统筹发展和安全，被纳入总体国家安全观核心要义的五对关系之一，要求“既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件”[26]。党的十九大，把坚持总体国家安全观作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，明确指出“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则”[27]。党的十九届五中全会，把统筹发展和安全纳入“十四五”时期我国经济社会发展的指导思想。党的二十大，将“统筹发展和安全”写入《中国共产党章程（修正案）》。2023年中央经济工作会议，将“必须坚持高质量发展和高水平安全良性互动”作为新时代做好经济工作的规律性认识之一。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，将坚持系统观念、处理好发展和安全等重大关系，作为进一步全面深化改革的原则。2025年4月30日，习近平总书记主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会时强调，要更加注重统筹发展和安全，“以高效能治理促进高质量发展和高水平安全良性互动，以新安全格局保障新发展格局”[28]。党的二十届四中全会审议通过的“十五五”规划建议，继续把“坚持统筹发展和安全”作为“十五五”时期我国经济社会发展必须遵循的原则之一。
统筹发展和安全，是我们党统筹治理思维方法的生动体现，重点和难点在于如何更好统筹。习近平总书记强调：“我们党要领导一个十几亿人口的东方大国实现社会主义现代化，必须坚持实事求是、稳中求进、协同推进，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一。”[29]统筹发展和安全，强调安全和发展之间是一体之两翼、驱动之双轮的辩证关系，不能顾此失彼、畸轻畸重，而是要坚持两件大事并重，把发展作为“第一要务”，把安全作为“头等大事”，“既通过发展提升国家安全实力，又深入推进国家安全思路、体制、手段创新，营造有利于经济社会发展的安全环境，在发展中更多考虑安全因素”[30]，努力实现发展和安全两者之间动态平衡、相互促进、相得益彰。在工作策略方法上，统筹发展和安全要求把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，从源头上防范化解各类风险挑战，以高水平安全保障高质量发展，把国家发展建立在更加安全、更为可靠的基础之上。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）应急管理研究院副院长、教授、博导；本文系国家自然科学基金重点项目“重大突发事件协同研判与决策机制研究”（72134003）、国家社会科学基金重点项目“特大城市风险防控体系和能力建设研究”（21AZD046）阶段性成果】
注释略
责编：刘 明／美编：石 玉