摘 要:党的二十届四中全会对“十五五”时期财政改革发展提出新要求、作出新部署，主要涉及预算管理制度、税收制度、中央与地方财政关系等方面，为做好财政工作指明了方向。我们应以改革的思维、创新的精神，完整准确全面贯彻全会部署，聚焦重点领域精准发力，推动财政改革发展，发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供坚强财政保障。
关键词:党的二十届四中全会 国家治理 财政改革发展 财政职能
【中图分类号】C916 【文献标识码】A
财政是国家治理的重要支柱，是国家实现长治久安的有力保障。2025年中央经济工作会议提出：“要继续实施更加积极的财政政策”。[1]党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”，作出“加强财政资源和预算统筹”“完善地方税、直接税体系”“保持合理的宏观税负水平”“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”“增加地方自主财力”等一系列重大部署。[2]这些重大部署安排，不仅为“十五五”时期我国经济高质量发展提供制度保障，更标志着我国财税体系现代化水平将进一步提升。我们应以改革的思维、创新的精神，完整准确全面贯彻会议部署，有力有效实施积极的财政政策，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供坚强财政保障。
认清新形势新任务
“十四五”时期，随着我国经济实力和综合国力稳步提升，财政收支规模不断扩大，财政制度和各领域财税支持体制机制日益完善，财政可持续性不断增强。“十五五”时期我国发展环境面临深刻复杂变化，战略机遇和风险挑战并存，不确定难预料因素增多，财政面临新形势、肩负新任务，需从大的变局中充分把握，才能确保更好发挥财政职能。
“十五五”时期，我国经济社会发展面临诸多内外部风险挑战。从国际看，单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治威胁上升，国际经济贸易秩序遇到严峻挑战，世界经济增长动能不足。从国内看，存在有效需求不足、国内大循环存在卡点堵点、就业和居民收入增长压力较大等问题。“十五五”时期，财政需从内外部形势的新变化出发，进一步凸显其作为国家治理基础和重要支柱作用，为开创中国式现代化建设新局面提供坚强财政保障。
发展需要以经济为前提和基础，只有经济持续健康发展，才能为国家繁荣富强、人民幸福安康、社会和谐稳定提供强大物质基础。“十五五”时期我国发展不平衡不充分问题仍然突出，新旧动能转换任务艰巨，重点领域还有风险隐患等。《建议》提出“经济增长保持在合理区间”，为更好发挥财政职能指明了方向，提供了重要遵循。把握好经济增长速度与经济增长质量的关系，是“十五五”时期宏观调控必须高度重视、妥善处理的问题。质和量是不可分离、相互促进的。经济增长必须在质的有效提升的前提下实现，经济质量的提升应当体现在经济价值量的增长上，能够更多更好地满足人民日益增长的美好生活需要。财政政策是宏观调控的重要工具，需要针对当前经济运行中的突出问题，通过实施积极财政政策，从总量和结构双管齐下，加强逆周期和跨周期调节，增强经济发展内生动力，保持合理经济增速，不断提升经济发展质量。
“十四五”时期，按照加快建立现代财政制度的部署，深化预算管理制度改革，完善现代税收制度，优化中央和地方财政关系，取得明显成效。随着形势变化，财税体制改革面临新要求。比如，不同于过去税收收入的高速增长，当前税收增速放缓，导致宏观税负水平有所下降。又如，地方事权和支出责任较多，但地方自主财力相对不足，一定程度上影响了基层公共服务保障能力。再如，预算编制不科学，财政存量资金未有效盘活，造成财政资金使用效益不高。“十五五”时期，针对当前财政运行中的难点痛点堵点，应进一步深化财税体制改革，加强制度创新，壮大财政实力，提升财政职能作用，强化财政在国家治理中的基础和支柱作用。
锚定新目标新部署
宏观经济治理旨在促进一系列重要的宏观政策目标，最重要的是经济增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡。[3]宏观政策是护航经济稳定运行的重要手段。《建议》从“提升宏观经济治理效能”出发，对“十五五”时期财政改革发展提出新要求、作出新部署，主要涉及预算管理制度、税收制度、中央与地方财政关系等方面，既是对现行财税体制的优化与完善，也为未来做好财政工作指明了方向。
更加注重制度的执行效能。《建议》强调“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”。这表明，与“十四五”时期侧重于加快建立现代财政制度相比，“十五五”时期则更强调制度的执行效能，应通过更好发挥财政职能，推动我国经济社会高质量发展。一是坚持目标导向。“十五五”时期财政改革发展的主要目标，可以归结为健全与高质量发展相适应的现代财政制度，助力推进中国式现代化。二是坚持问题导向。在预算管理制度、税收制度和中央与地方财政关系等方面，既有长期以来累积下来的老问题，如完善地方税、直接税体系以及规范税收优惠政策等，也有出现的新问题，如保持合理的宏观税负水平等。这些问题不同程度影响了现代财政制度效能的提升。三是坚持结果导向。“十五五”时期推动财政改革发展，既要完成自身的改革发展任务，提升财政资源配置效率，也要助力实现《建议》提出的“十五五”时期经济社会发展的主要目标。
更加注重财政可持续性与风险防控。《建议》提出“增强财政可持续性”，反映了在我国经济增速换挡期，中央对财政稳健性的高度关注。财政可持续性既体现为收入端的持续稳定增长，也体现为支出端的合理性和有效性，但收入端相对而言更为重要和迫切。2016—2024年，我国财政收入占国内生产总值的比重从21.4%降低至16.3%，作为财政收入主体的税收收入占国内生产总值的比重从17.5%降低至13%[4]。一方面是财政收入增长放缓，另一方面是财政支出因强化宏观调控、支持基本公共服务均等化等因素而持续扩张，这种“缓增长—高支出”局面若长期持续，将影响财政职能的有效发挥，减弱积极财政政策的效能。在风险防控方面，《建议》提出“加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制”，与“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出的“建立健全规范的政府举债融资机制”相比，强调“同高质量发展相适应”与“长效机制”，突出政府债务管理的目标（同高质量发展相适应）和载体（长效机制），既有助于防范化解政府债务尤其是地方政府债务风险，也有助于增强财政尤其是地方财政可持续性。
更加注重效率与公平并重。我国税制建设始终围绕效率与公平展开，以增值税为主的间接税，侧重于效率，以所得税为主的直接税，侧重于公平。进入高质量发展阶段，满足人民美好生活需要，推进中国式现代化，要更好实现效率与公平相兼顾、相促进和相统一。在“十四五”时期个人所得税改革的基础上，《建议》提出“完善直接税体系”“健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策”，表明了税制改革的公平性取向。个人所得税是直接税体系中的重要税种，直接关系百姓福祉，经营所得、资本所得、财产所得往往又是居民收入差距乃至财富差距的重要影响因素，从这三项所得入手深化个人所得税改革，将有助于进一步发挥该税种的调节收入分配的作用。此外，《建议》提出“规范税收优惠政策”，旨在减少税收对市场机制运行的干扰，让市场充分发挥资源配置的作用，有助于在推进全国统一大市场建设中使各类市场主体公平参与市场竞争，依靠自身创新力和竞争力赢得市场青睐，是税制改革公平性取向的另一层含义。
更加注重服务高质量发展。推动高质量发展是“十五五”时期经济社会发展的主题，《建议》提出的重点任务，都需要财政的有力支持。通过收入、支出、国债等政策工具综合运用，并加强与其他宏观政策协同联动，或直接增加财政资金投入，或以财政资金为牵引撬动社会资金投入，支持现代产业体系建设和科技自立自强，不断催生新质生产力，促进城乡融合与区域协调发展，推动绿色低碳发展与美丽中国建设，支持共同富裕与民生福祉达到新水平。服务高质量发展，是“十五五”时期财政改革发展的重中之重。这既需扩大财政投入规模，保障推动高质量发展有充足的资金支持，又要优化财政支出结构，更精准地投向推动高质量发展的关键领域，也需创新财政支持手段，放大乘数效应，提高财政支持政策的有效性和外溢性。
聚焦重点领域精准发力
“十五五”时期是承前启后、继往开来的重要时期，财政改革发展也面临新的机遇挑战。更好发挥财政职能，服务“十五五”时期经济社会发展，要贯彻落实党中央决策部署，在取得已有改革发展成就基础上，以发挥积极财政政策作用和增强财政可持续性为重点谋篇布局，扎实推动财政改革发展。
提升积极财政政策效能
财政政策作为宏观调控的重要手段，具有扩大总需求和定向调结构的双重优势。围绕“十五五”时期经济社会发展的重大目标、重大战略和重大举措，应进一步强化财政政策支持力度。
保持必要支出强度。根据形势变化动态调整赤字规模和政府举债规模，保持与经济社会发展相适应的财政支出规模，以加强逆周期调节，熨平短期经济波动，以强化跨周期调节，推动产业结构优化升级、促进新旧动能接续转换，实现经济持续健康发展。
财政支出定向发力。通过优化财政支出结构，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障，形成对现代化产业体系建设、高水平科技自立自强、全国统一大市场建设、城乡和区域协调发展、民生保障、生态环保等重点领域的持续资金支持，把有限资金花在刀刃上。
加强政策工具组合运用和政策协同。一方面，加强收入与支出、国债、补贴等财政政策工具的组合运用。另一方面，强化与货币、产业、区域、就业等政策协同，确保同向发力、聚力增效。
强化政策实施效果评价。根据经济增速、就业、价格等指标构建政策评估体系，定期对积极财政政策实施效果进行动态评估，并根据评估结果适时调整政策实施力度，确保财政资金用出效益来。
增强财政可持续性
财政是国家治理的基础和重要支柱。增强财政可持续性，建设稳固平衡强大的国家财政，是更好发挥财政职能、提高积极财政政策效能的基础条件。
收入端要“开源”，培育可持续性财源。税收是财政收入的主体，《建议》提出“保持合理宏观税负水平”，为增强财政可持续性指明了方向。一是加强税收征管，做到依法应收尽收，既不收“过头税”，也坚决杜绝无政策依据的税收减免行为。二是提升非传统产业的从税源到税收的转换率，增强经济增长对税收收入的带动作用。三是规范税收优惠政策，清理违规“税收洼地”，取消过时优惠政策，整合重复性政策，建立税式支出制度并纳入预算管理。
支出端要“节流”，提高资金使用效益。优化财政支出结构，打破支出固化格局，坚持有保有压、讲求绩效，压减非急需非刚性支出，做到“小钱小气、大钱大方”，把有限财力向重点领域倾斜。同时，积极探索财政资金市场化运作方式，用好政府投资基金，放大财政资金的杠杆效应。
管理端要强化财政科学管理，筑牢财政风险防线。一是以加强预算管理为抓手，深化零基预算改革，根据各类支出特点相应匹配财力来源，强化支出项目的事前功能评估和绩效评价结果应用。二是统一预算分配权，统筹资金、资产和资源并纳入预算管理，聚合形成支持经济社会发展的强大财力。三是构建与高质量发展相适应的政府债务长效机制，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制。
进一步优化税收制度
“十五五”时期，应根据经济社会发展需要，适时优化现行税制，既有存量的调整完善，亦有增量的拓展纳新，从而健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度。
全面落实税收法定原则。加强和改进税收征管是税收工作的永恒主题，也是发挥税收职能作用的重要保证。稳步推进消费税、土地增值税等税收立法，积极稳妥推进非税收入立法研究，提升政府收入体系规范化和法治化水平。
升级传统税种。完善直接税体系，强化公平调节功能。健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，逐步扩大个人所得税综合征收范围，动态调整关系民生的子女教育、养老等专项附加扣除标准。优化间接税体系，兼顾税收收入与税收中性。推动增值税税率由三档简并为二档，减少多档税率带来的抵扣链条不畅问题。调整消费税征收范围，将高污染、高耗能产品及部分高档奢侈品和服务，纳入征收范围或提高税率；将已成为居民普通消费的应税消费品，移出征收范围或降低税率。完善绿色税制，研究将挥发性有机物纳入环境保护税征收范围，完善增值税、消费税、企业所得税等有关促进绿色发展的政策体系，健全税制体系。
构建同新业态相适应的税收制度。按照既促进新业态发展又避免“一刀切”的包容审慎原则，以及让新业态与传统业态公平竞争的税收中性原则，从纳税主体与地点认定、收入性质与税率判定、税收管辖权与利润分配等方面，探索如何改革完善现行税制，并依托大数据和云计算等现代技术手段加强税收征管，以提升税收制度对新业态的适配性，使新业态发展带来的增量税源，转化为可持续增长的税收收入。
持续推进中央与地方财政关系改革
建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，是增加地方自主财力的必然之举，是深化财税体制改革的客观要求，有助于充分调动中央与地方两个积极性，增强地方经济社会发展的内生动力。
适当加强中央事权、提高中央财政支出比重。按照受益范围、信息复杂程度等原则，进一步明确中央与地方的事权划分以及相应的支出责任，避免事权下移，减少共同事权，从而降低地方财政支出比重。
增强地方自主财力。推进消费税征收环节后移并稳步下划地方；优化中央与地方共享税分享比例，以及完善增值税留抵退税的中央与地方负担比例；增加一般性转移支付规模并提高其占比，清理规范专项转移支付，减少共同财政事权转移支付；探索适合地方征管的专享税种，使地方税收收入能与地方提振消费、扩大内需的努力相挂钩。
健全纵向为主、横向为辅的转移支付体制。在中央加大对中西部欠发达地区转移支付力度的同时，激励发达地区对欠发达地区的对口支援与协作，缩小区域财力差距；建立区域间财政利益共享与补偿机制，对跨区域产业转移、跨区域生态治理项目，由受益地对转出地、治理地给予一定税收分成补偿、财力返还，促进区域协调发展。
【本文作者为中国社会科学院财经战略研究院研究员、博导；本文系中国社会科学院重大创新项目“深化财税体制改革的重大问题研究”（项目批准号：2024YZD007）阶段性成果】
注释略
责编：李一丹／美编：石 玉