摘 要:产业备份是在“成本与效率”与“安全与韧性”之间寻求动态平衡的战略选择，是保障经济安全的重要措施。成功的产业备份，不仅是在空间上分散风险，更是在备份地培育具有自我循环能力且持续升级的产业体系。“十五五”时期，面对更加复杂多变的国际形势，构建“技术创新—产业突围—空间重构”的产业备份新范式，打造产业备份共同体，是推进高质量发展的有效路径。
关键词:产业备份 区域协调 国家安全 空间布局
【中图分类号】F21 【文献标识码】A
“十五五”时期我国发展环境面临深刻复杂变化，党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，要巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素，积极识变应变求变。《建议》以“国家安全屏障更加巩固”为主要目标之一，将“坚持统筹发展和安全”作为“十五五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一，提出要“在发展中固安全，在安全中谋发展，强化底线思维，有效防范化解各类风险，增强经济和社会韧性，以新安全格局保障新发展格局”，强调“推进国家战略腹地建设和关键产业备份”。[1]这是继2024年《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出“建设国家战略腹地和关键产业备份”以来，[2]对产业备份、加强国家安全的进一步推进。
产业备份，以其所具备的基于产业体系调整强化产业链、供应链韧性和可靠性而筑牢“经济安全”，以及基于产业空间布局推进各区域平衡发展而加强“发展安全”的双重功能，成为“十五五”时期的重要战略任务。
重点任务
产业备份的关键，是资源可控化、技术自主化和布局多样化。基于保障国家安全的主要目标，以及建立自主可控产业链、供应链的要求，本文将“产业备份”定义为：通过复刻产业链中的关键环节、薄弱环节，或容易出现非线性坍塌的环节，建立储备产能和替代方案。“十五五”时期产业备份的重点工作，聚焦于备份产业识别、备份空间布局、备份生态培育三方面。
备份产业识别
产业备份不是备份所有产业，而是重点备份战略性产业和关键产业。对此，可以从五个主要维度对备份产业进行识别。
产业节点离散度。“产业节点离散度”，反映的是某一产业关键节点的全球差异性。产业节点离散度越高，表明该产业越集中于少数几个国家，风险也就越大。
产业边重度。“产业边”是某一产业与其他产业发生关联的广度和深度，各产业之间通过产业边相互作用。“产业边重度”反映的是，某一产业在与其他产业相互影响的多重路径中关键路径的占比。产业边重度越大，关键路径占比越高。
供应链集中度。要素、供应商和用户，是供应链中的三个重要构成。要素来源越单一，越依赖少数几个甚至一个供应商，用户市场越集中，相应地产业风险越大。
产品安全性。在分工日益细化、全球价值链逐渐拉长的形势下，对产业链关键环节的掌控程度决定产品安全性。在产业链中占据环节越少、越低端，竞争力越弱，产品安全性越差。
市场脆弱性。相关或支持产业的发展状况，决定某产业的市场环境。相关产业体系越薄弱甚至尚未建立，市场脆弱性就越高，产业风险越大。
基于以上五维度，可总结出备份产业主要聚焦两类产业。一类是高技术、高附加值制造业。典型产业包括航空运输、计算机、芯片、激光雷达、光学产品、电子、顶级光刻机、机器人触觉传感器、医学影像探测器、靶向药等，以及与之相关的技术咨询与服务，包括电子设计自动化（EDA）工业软件、工业机器人算法、操作系统、数据管理系统、航空软件等为主的编程及相关信息咨询服务等。另一类是资源及能源类产业。该类产业中的采石业、焦炭业和成品油制造等产业的关键节点，具有明显的集中性。
备份区位选择
产业备份的主要目的是增强产业链、供应链韧性和安全性，但如果备份地区选择不当，备份布局不合理，其本身就可能成为新的风险点。备份区位选择应基于分散化、多样化、网络化、韧性化原则，从以下四个维度进行考量。
关键要素。备份产业往往涉及战略性自然资源的开发、利用与保护，因此，备份地不仅要拥有承接相关产业所必须的丰富的自然要素，还需要地质条件稳定、自然灾害风险低，具有一定的环境容量，以及足够的环境承载能力。备份产业多与关键核心技术相关，需要浓厚的技术创新氛围和人才保障，因此，备份地要拥有足够数量的产业工人、技术人才和管理人员，并拥有丰富的教育资源保证充足且持续的人才供给。
产业生态。备份地应具备一定的工业基础，具有与产业相配套的条件，且拥有相当规模与备份产业相关的上下游企业，形成一定的产业链式效应或集群效应。
基础设施。基础设施韧性与成熟度主要表现在国家综合交通枢纽、多式联运能力和数字基础设施三个方面。国家综合交通枢纽城市的建设，能够确保即使某条干线中断，也有替代路线；多式联运能力，能够确保在公路、铁路、机场、港口等多种运输方式中灵活选择和组合，不依赖单一通道；数字基础设施则通过建立高速、稳定的互联网和通信网络，以及多条骨干网路由，保障数据传输不中断。
区位特征。一方面，备份地应处于重要的经济走廊或共建“一带一路”国家等关键节点，且有强大的政策支持，能够带来更大的战略溢出效应。另一方面，备份地应靠近目标销售市场，且具有包括土地、能源、劳动力、物流、税收等在内的综合成本优势，兼具理想备份地和新市场开拓桥头堡的双重功能。
备份生态培育
产业备份不是简单的对原有产业的异地复制，不以单纯追求效率和成本最低为主，需要兼顾韧性与安全。备份地不仅是主基地的“产业备胎”，而是能够独立运作并创造价值的“第二基地”，需要在高标准水、电、交通和数字基础设施供给的基础上，构建分布式、多节点、强韧性的全球生产网络，并基于此，实现从稳固生态磐石的数据和算法，到所有生态成员链接协同的全生态构建。
难点问题
产业备份是更加深刻的供给侧结构性改革和生产力的结构性优化与提升，是一场对治理能力和市场力量的严峻考验。其难点在于如何处理好产业发展、区域利益、要素禀赋和管理能力的深层关系，主要体现在备份空间布局、核心技术突破和协同机制建立三个方面。
备份空间布局
产业备份是在产业已经成熟的原有地区之外，“平行复制”关键产业节点，既是产业在空间上的重新布局，也是区域协调关系的再调整，是一场精密的全局性战略布局，需要同时解决产业协调与区域协调双重难题，实现效率与安全动态平衡。
产业体系协调性。主基地产业体系与备份地产业体系相协调是产业备份的难点之一。产业备份过程中容易出现产业同质化和地理邻近化现象。集群内产业同质化会因产能冗余和备份失效，导致缺乏有效隔离。而同一产业集群内上下游企业的备份工厂紧密相邻，虽然能够降低初期的配套成本，但一旦发生集群性供应链断裂、区域性环保限产等外部冲击，风险就会在整个备份体系集群内快速传导并放大，且难以形成有效的风险隔离区，导致备份体系在主力集群受创时无法独立运转，发挥备份体系应有的功能与作用。
区域结构协调性。当前，制造业高度集中于东部地区，而西部地区丰富的自然资源、辽阔的土地面积、特殊的地理位置，以及已有的产业基础，为备份产业落地提供了良好的条件。通过主基地与备份地的良性产业衔接推动区域协调发展，成为产业备份的另一难点。关键产业或产业的关键节点，从发达地区向欠发达地区转移，从而在转入地形成产业备份地，是产业备份的最初特征。作为既不同于产业链式转移的简单产业平移，也不同于产业集群式转移的企业群体进入的产业备份，承载着产业安全可持续和国家整体长期安全的重大使命，是全生态构建，只有基于产业备份地形成产业备份共同体方可实现。
核心技术突破
产业备份的重点是技术备份，实现主基地与备份地产业结构的层次化与梯度化的关键在于核心技术的突破与创新。“加快高水平科技自立自强”，是《建议》对我国“十五五”期间重要任务所做的十二项重要部署中的重要一项，[3]具有三层内涵。
“科技自立”是核心技术突破的前提。“科技自立”首先要求能力自主，既拥有不依赖外部力量的自主研发能力，在外部技术封锁、供应受限的情况下，也拥有在关系国家安全、产业命脉的核心和关键领域的技术供给能力和产业控制能力。“科技自立”其次要求产业链供应链安全，即在关键产业链、供应链上实现自主可控，如面临地缘政治风险和突发事件，能够保证产业链、供应链不断链，维持经济基本盘的稳定和正常运转。
“科技自强”是核心技术突破的保障。“科技自强”强调创新和引领，以原始创新和前沿探索为目标，提出新理论、开辟新赛道，成为全球科技规则的制定者和引领者。[4]同时要培育竞争优势，通过掌握核心技术和知识产权，形成强大的技术壁垒和品牌优势，占据全球价值链中高端地位。
“高水平”是技术创新的标准和高度。“高水平”要具备定义未来科技和产业的能力，其本质是从“跟跑”为主，转向在更多领域实现“并跑”进而“领跑”。原始创新性、战略关键性、体系完备性和持续引领性，是实现“高水平”科技自立自强的关键标准和重要内容。高水平科技自立自强是支撑产业备份的重要根基，是提高和强化综合国力的提升和优化国际地位的坚强手段。
协同机制建立
产业备份的过程不仅需要解决产业安全的问题，还需要各个组成主体之间在制度上高度适配、协调统一，是一个推动地区制度建设的有利契机。需要构建覆盖国家战略层面、“双循环”层面和国内区域层面，三层次的协同机制。
产业备份与国家战略统筹协调。产业备份需对接国家重大发展战略，通过产业体系调整巩固产业基础，强化产业链、供应链可靠性。
国内与国外协同推进。“十五五”时期，我国的产业备份，应基于“战略全局导向型”适当在国际范围内分散布局。
主基地与备份地协同创新。产业备份的成功关键在于，主基地与备份地的创新协同，包括产能调度协调一致、数据标准互通统一，以及运营合作协同互动互联，并在此基础上形成“产业备份共同体”，建立共同联动机制，让备份地不仅是产能备份，也成为创新成果的转化基地。
有效路径
“十五五”时期，我国经济社会发展进入高质量、高水平发展的关键时期，面对更加复杂多变的国际形势，构建“技术创新—产业突围—空间重构”的产业备份新范式，打造产业备份共同体，是解决国内发展问题与提升国际话语权的有效路径。
顶层设计：“多中心、多区域”分布式空间布局
产业备份必须基于国家重大战略与政策导向，在空间布局上紧扣国家区域发展战略，在坚持“战略性风险隔离”原则的基础上，对接西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起和东部率先发展战略，推动多中心、多区域分布式布局。
基于自然条件“跨带”布局。产业备份的“跨带”布局指跨气候带、跨地震带和跨流域布局，以规避自然风险。从气候带上看，主基地聚集的东南沿海地区，多为台风风险区，可考虑将备份地布局于水资源丰富、大气污染扩散能力较强、环境容量充足的成渝地区、关中平原、中原城市群等。从地震带角度看，四川、云南、甘肃、新疆等西部地区为地震多发区，因此要深入研究地震带分布，既要利用好重庆两江新区、四川天府新区等国家级新区，又要确保主备产能不在同一个高烈度地震带上，充分发挥湖南、湖北、河南等中部地区和陕西等西北地区地理优势。从流域上看，主备产业需布局在不同流域，以避免因全流域性洪水、干旱或污染事件，导致主产业和备份产业同时瘫痪。例如，主基地位于主要依赖长江航运的长江三角洲，备份地就可考虑布局于西安、郑州等黄河流域城市。
基于基础设施多样化提升抗干扰能力。产业备份关键基础设施包括能源、交通和数字三类，需要借助这三类基础设施的多样性，提升产业抵抗外部各类风险和干扰的能力。在能源基础设施上，需坚持生态友好原则，通过持续推动能源结构从煤炭、石油等传统能源，向风能、太阳能、水能等新型能源转型，实现能源共享而不是争夺、再生而不是枯竭，实现能源多样化、可持续供给；建立“电网+自备电厂（太阳能、风能等）+储能系统”能源供给生态，降低对单一电网的依赖。在交通基础设施上，优先选择交通干线多样化的国家综合交通枢纽城市，以及在机场、港口效率和连通性方面具有市场临近性的城市，如拥有米字型高铁的郑州、九省通衢的武汉，以及同样是国际性交通枢纽城市和港站的西安、乌鲁木齐等。在数字基础设施上，除了建设多条不同路由的光缆以保障通信畅通，还需打破“数据孤岛”，解决操作系统、工业软件、高端芯片、基础材料等领域的“卡脖子”问题，构建具有竞争性的系统化产业生态，在提升数字产业完整性和韧性的基础上，实现我国产业的整体性安全。
基于高水平对外开放加强“网格化”全球布局。对外开放是我国的一项基本国策，《建议》继续将“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”作为“十五五”时期的重要任务之一。[5]产业备份需深度融入“十五五”时期高水平对外开放，通过“中国+N”和“区域化+本地化”策略，在全球范围内实现“网格化”布局。一方面，充分利用中国在国际分工产业链中日益巩固的枢纽地位，在东南亚、墨西哥等国家和地区适当布局，进一步拓展双向投资合作空间，整合全球制造业基地能力；另一方面，进一步发挥共建“一带一路”国家资源优势，同东盟、东欧等国家和地区加强产业合作，巩固产业基础，推动高质量共建“一带一路”。
中间层运行：“层次化、梯度化”群落式产业备份
产业备份的核心是主基地与备份地产业结构的有机协调，这种协调需要同时与现代化产业体系的构建紧密结合，通过群落式备份，让备份产能与主产能之间基于层次化与梯度化形成有机整体，提升整个体系的效率与韧性。
基于生态构建群落式备份产业。群落式产业备份不同于传统的产业集群和产业链条式转移。产业集群强调地理上的相对集中，产业链条式转移以单一产业转移为特征，而群落式产业备份是由某一主产业网罗起来的多个产业的系统性、整体性和融合化进入，是产业的体系化备份，其本质是新的产业生态的构建。[6]如高端装备制造业的异地备份，可选择以湖南为中心的长株潭城市群和以广西为中心的北部湾城市群为主要备份地，在备份核心制造环节的同时，适配数据处理与信息技术、机器人与人工智能、技术服务与咨询、场景设计与推广等战略性新兴产业和未来产业，以完整的产业生态实现产业发展的稳定性、长期性和安全性。
基于精准定位错位备份产业。产业备份需要基于不同地区各自的优势，错位备份产业，通过主基地聚焦“研发+创新+高端制造”，备份地聚焦“规模化生产+中试转化+部分核心环节+终端产品组装”梯度布局，避免因主备地产业同质化，导致备份地产能成为“沉睡资产”。如电子信息产业，可备份于已有强大电子产业基础的成渝地区和以武汉、南昌为中心城市的长江中游城市群备份；新材料产业，可在以陕西为中心的关中平原城市群和以河南为中心的中原城市群备份，既很好地利用当地已有的产业条件和产能，又带动当地现代化产业体系的建立。
基于差异化打造高韧性备份产业园区。为了提高产业备份“隔离风险”重要功能，还可以在主产业集群之外，以“园中园”模式，差异化培育或建设同样构建起相对完整产业链条的“备份集群”。在这些“备份产业示范园”或“飞地园区”内，实行特殊管理和政策，“超前配置”基础设施。如双路甚至多路供电、供水；园区与机场、高速、铁路、港口或内河等直连，成为多式联运枢纽；高标准建设数字基础设施，强化算力中心、工业互联网平台、5G、6G专网等，确保备份地与主基地数据实时同步、远程协同。这些备份集群之间，以及与主集群之间，应保持至少200公里物理距离，并尽可能不依赖相同的基础设施网络，确保其具备一定的自我循环能力。
底层落实：形成“多维”协同的产业备份共同体
打破地理分隔，让主基地与备份地如齿轮般紧密咬合、同步运转，产业备份系统的战略才能充分发挥。在秉持“互信、共享”合作理念的前提下，促进主基地和备份地实现要素、生产和机制的全方位协同。
基于战略一致性形成风险共担机制。战略互信是产业备份系统成功运行的内核动力。主基地和备份地需摒弃“主从”思维，产业备份没有主次，所有成员利益休戚与共、责任共担，是共同守护整个产业链生存权和发展权的战略伙伴。应建立风险共担机制，确立双方“风险共担”关系。当因外部风险启动备份时，主备双方需共担由此产生的额外成本，共享因保障供应而获得的战略收益，并明确成分与收益的具体分担方式、比例等，以从根本上保证备份地始终保持“热备”状态，并能够激励主基地主动发挥优势规避风险。
基于运行高效性形成要素协同配置机制。要素协同配置是决定主基地与备份地高效协同运行的两大因素之一，主要包括人才协同与基础设施协同。一是以“人才共生”机制实现人才共享。一方面，联合共建技能培训基地、培训中心，使用统一的培训资料和教材，施行统一的认证体系，为两地培养具有相同技能标准的产业工人和技术人员；另一方面，鼓励核心骨干双向流动，实行核心技术人员和关键岗位管理人员轮岗制度。二是以“基建共享”机制实现基础设施共享。除传统基础设施的共建共享，共建“产业协同云平台”是产业备份系统协同运行的重要“数字底座”，该平台超越传统运营系统，整合主备地的产能、物料、人力、设备、订单状态等所有关键数据，利用人工智能算法实现两地的神经互联，进行协同排产、智能补货和风险预警，为两地管理决策提供统一的数据视图和智能建议，实现智慧决策。
基于产业安全性形成生产协同机制。生产协同机制是决定主基地与备份地高效协同运行的另一关键因素，主要涉及产能协同与供应链协同。一是以“产能动态分配”机制实现生产协同。“产能动态分配”机制要求主基地与备份地共同制定和调整生产计划，非应急状态下定期或应急状态下不定期，召开联合生产计划会议，两地的生产、采购、销售等部门就订单波动、产能瓶颈等问题，实时传输信息、沟通交流，以相互感知对方生产情况并随时做好准备，实现无缝衔接、同步运作、紧密配合。二是以“库存联动”机制实现供应链协同。“库存联动”机制下，建立以双向透明和实时响应为特征的“虚拟共享仓库”形式的联合库存管理系统，让两地原材料、半成品以及成品库存实时可视，确保当一方出现材料短缺或供应不足时，系统可自动触发从另一方的调拨指令，保证正常生产。同时，推动核心供应商在主基地和备份地同时建立供应能力，两地共同审核和认定核心供应商，并共享供应商绩效数据。
结语
产业备份是在“成本与效率”与“安全与韧性”之间寻求动态平衡的战略选择，是保障经济安全的重要措施。产业备份的关键在于主基地与备份地的协同发展，本质上是一次从“局部思维”到“全局思维”的理念转变，旨在通过构建功能互补、风险隔离、效能最优的有机整体，提升整个国家产业链、供应链韧性，增强经济安全和国家安全。
备份地的选择是一个科学的“选优”过程，产业承接则是一个需要举全国之力的“系统工程”。成功的产业备份，不仅是在空间上分散风险，更是在备份地培育具有自我循环能力且持续升级的产业体系。这既需要政府具备前瞻长远的战略眼光、高效强大的执行能力和持续优化的服务意识，也需要企业以蓬勃的创新热情、不竭的研发动能和坚韧的奋斗精神“躬身入局”，共同构建一个既能抵抗各类风险和极端冲击，又能自我平衡且极富活力的经济生态系统。
【本文作者为西北大学经济管理学院教授、博导】
注释略
责编：李 懿／美编：石 玉