摘 要:海外利益随着人类社会发展而产生，其内涵亦随着时代发展而不断演变。随着海外利益不断扩展，海外安全成为我国国家安全的核心构成要素之一。当前，我国海外安全面临新挑战，地缘冲突升级和地区冲突延宕反复，全球治理新疆域亟须进行制度构建和难题破解。构建海外安全保障体系，需在总体国家安全观统领下，坚持立法先行，在统筹推进国内法治和涉外法治的系统工程中，加快形成涉外安全法治体系；要加强国际法运用，综合运用主场外交、区域及全球国际治理机制、参与国际规则制定等手段，推动完善全球安全治理。
关键词:海外利益 海外安全 总体国家安全观 涉外法治
【中图分类号】D820 【文献标识码】A
当前，我国综合国力不断增强，已经成为世界第二大经济体、货物贸易第一大国，已连续13年位列全球对外直接投资流量前三，[1]海外利益遍及全球。同时，世界地缘格局深刻调整，冲突与对抗多发，单边主义和保护主义抬头，我国海外安全保障面临前所未有的挑战，构成国家安全维护的重点和难点。为有力保障我国海外安全，应对日益复杂多样的涉外风险，党的二十届四中全会提出“完善涉外国家安全机制，构建海外安全保障体系”[2]，对我国通过制度建设和法治手段维护海外利益、保障海外安全作出工作部署。
海外安全与海外利益的意涵变化
准确把握和理解“海外安全”和“海外利益”概念，是思考如何构建我国海外安全保障体系的出发点。对于国家而言，海外安全是指国家海外利益的安全。国家的海外利益，是政府、企业、社会组织以及公民等行为主体，通过国际交往活动而产生于该国主权管辖范围外的国家利益。在当代国际社会，国家的海外利益不仅包括国家的政治利益、经济利益、文化利益等，还包括公民和企业的合法权益。
海外利益随着人类社会发展而产生，其内涵亦随着时代发展而不断演变。在威斯特伐利亚体系下，国家利益原则上局限于主权管辖范围内，国家治理因而具有自主、自助、自足的特征。国家利益保护的供给与需求，在地理范围上具有一致性。也就是说，国家以领土为界限，构建保护其利益的治理体系，并配置保护其利益的安保资源。因而海外利益在以往历史实践中并不构成国家利益的核心要素，海外安全也不构成国家安全的核心关切。
在全球经济一体化背景下，随着人员、货物、资金和技术的跨国流动愈加频繁，国家利益保护供给与需求的地域一致性逐渐被打破，国家治理属地性与国家利益流动性之间的内在张力和外在矛盾日益加剧。国家无论大小强弱，都拥有位于主权管辖范围以外的国家利益，海外利益成为国家利益愈加重要的组成部分，也给国家治理和国家安全带来挑战。对于对外开放程度较高、海外资产体量较大、综合国力较强的大国而言，其海外利益格外突出，亦更为重要。
改革开放40多年来，我国与世界经济深度融合，与国际体系互动日益密切，与外部世界关系发生变化。我国政府、企业、民间组织和公民的国际活动空间得到前所未有的拓展，外溢到主权管辖范围以外的国家利益迅速扩大。在此背景下，不断扩展的海外利益，成为我国国家利益愈加重要的组成部分，海外安全亦随之成为我国国家安全的核心构成要素之一。
我国对海外安全的认识进一步深化
面对外部环境发生深刻变化和世界迎来大发展大变革大调整时期，习近平总书记指出：“当今世界正经历百年未有之大变局，这样的大变局不是一时一事、一域一国之变，是世界之变、时代之变、历史之变。能否应对好这一大变局，关键要看我们是否有识变之智、应变之方、求变之勇。”[3]这是以习近平同志为核心的党中央立足中华民族伟大复兴战略全局，科学认识全球发展大势、深刻洞察世界发展大势，作出的重大判断。基于这一战略判断，党中央提出统筹国内国际两个大局，办好发展和安全两件大事，强调要把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险。海外安全就是在这一重大战略判断指引下，提出并逐渐形成的概念。
2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上提出总体国家安全观，指出“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂”[4]。习近平总书记的重要论述深刻揭示国家安全的本质和内涵、国家安全的时代特征和内在规律，外部安全与内部安全并重的国家安全理念得以清晰呈现。2014年11月28日至29日，习近平总书记在中央外事工作会议上指出，“要切实维护我国海外利益，不断提高保障能力和水平，加强保护力度”[5]。海外利益安全由此被纳入总体国家安全观。
2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国国家安全法》，该法规定：国家依法采取必要措施，保护海外中国公民、组织和机构的安全和正当权益，保护国家的海外利益不受威胁和侵害。[6]这标志维护海外利益安全作为党的重要主张被转化为国家意志。
党的十九大将“坚持总体国家安全观”纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，提出“统筹发展和安全”“统筹外部安全和内部安全”[7]。二十大提出，“加强海外安全保障能力建设，维护我国公民、法人在海外合法权益”[8]。二十届三中全会提出，“强化海外利益和投资风险预警、防控、保护体制机制，深化安全领域国际执法合作，维护我国公民、法人在海外合法权益。”[9]二十届四中全会提出，“完善涉外国家安全机制，构建海外安全保障体系，加强反制裁、反干预、反‘长臂管辖’斗争，深化国际执法安全合作，推动完善全球安全治理。”[10]
可见，从提出“海外利益”，到将海外利益安全纳入总体国家安全体系，再到提出“完善涉外国家安全机制”“构建海外安全保障体系”“推动完善全球安全治理”，我们党对海外安全的体系性认识越来越深刻、战略性布局越来越明确。
我国海外安全面临的主要挑战
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“从国际看，世界百年变局加速演进，国际力量对比深刻调整，新一轮科技革命和产业变革加速突破，我国具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素。同时，世界变乱交织、动荡加剧，地缘冲突易发多发；单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治威胁上升，国际经济贸易秩序遇到严峻挑战，世界经济增长动能不足；大国博弈更加复杂激烈。”[11]这些论断深刻揭示当前和未来一段时间，我国海外安全面临的主要挑战。
美国对华政策转向遏制与打压。一是美国泛化国家安全概念，打压中资企业的正常商业活动。美国2018年通过《外国投资风险评估现代化法案》，强化对外资特别是中企收购美国公司的审查，旨在阻止其获取美国高新技术。此后，华为、大疆、中国联通等企业在美国投资频频受阻。二是美国持续升级出口管制措施，对华实施技术封锁和围堵。美国2018年出台《出口管制改革法案》，旨在强化对新兴和基础技术出口与投资管控。这一法案改变中美高技术产品贸易规则，影响我国企业涉美业务，并凭借其“长臂管辖”效力，干扰我国企业在第三国正常经营。这表明美国的技术围堵已超越国界，通过出口管制迫使其他国家“选边站”，影响范围更加广泛。三是美国不断强化单边制裁措施，损害我国权益和海外安全。近年来，美国政府的对华制裁已从早期的偶然性与附随性，演化为针对性、精准化与常态化的制裁，制裁主要瞄向前沿科技领域、新兴行业及关键领域。在此背景下，美国通过并用和升级“初级制裁”和“次级制裁”措施，对越来越多实体和个人实施制裁，干扰我国正常对外交往和海外安全。
地缘冲突升级与地区冲突延宕反复。进入21世纪，世界力量对比深刻调整，大国博弈竞争加剧，突发性重大冲突事件频发，对我国海外安全构成严峻考验。国际安全形势持续恶化，全球和平指数已连续17年下滑[12]。叙利亚内战、新一轮巴以冲突、红海航道遇袭等地缘事件，以及暴力恐怖袭击频发，威胁我国及世界各国海外安全。我国海外企业、人员、关键基础设施安保压力持续加大，在对外承包工程重点区域以及推进“一带一路”建设过程中，也面临潜在安全风险。
全球治理新疆域亟须进行制度构建和难题破解。一是网络数字领域的治理与竞争，具有地域虚拟性和全球影响性等特征，打破国家主权地理边界限制，使得国家内部安全和外部安全不再泾渭分明。二是随着航天强国建设扎实推进，我国发射的在轨卫星数量已居世界前列，并自主建成天宫空间站，海外安全的空间范围扩展到浩瀚太空。三是全球气候变暖加速，北极航道成为“冰上丝绸之路”重要海上通道，如何维护这条新航线的安全，成为我国保障海外安全需考量的重要事项。由于国际法在新疆域的发展相对滞后，世界各国在新疆域的治理尚未实现普遍合作，新疆域在法律制度和规则上存在较大“空白和灰色地带”，亟须进行难题破解和制度构建。
构建海外安全保障体系的中国路径
海外安全保障体系构建是一项系统性工作，涉及方方面面，既有国内因素，也有国际因素；既涉及政治、经济，又涉及社会、文化、宗教、法律、环境等；既要防范传统安全风险，又要防范非传统安全风险。因而，需要加强顶层设计，坚定不移贯彻总体国家安全观，进行系统规划和一体推进。
系统推进“四个统筹”
构建新时代海外安全保障体系，需系统推进“四个统筹”，兼顾国内国外、平衡发展与安全、协同政府与民间、融通国际经验与中国特色，为实现高水平对外开放与海外利益保护提供坚实支撑。
在建设布局上，统筹国内与涉外。避免用孤立的眼光看待海外安全，防止只有“点”没有“面”，只有国内没有国际。维护海外安全要根据国外不同国家和地区的国情特点，兼顾国际法制度与规则，有针对性地进行海外安全保障体系建设战略布局。
在建设目标上，统筹发展和安全。既要防止片面强调海外利益的经济元素，而忽视安全问题，又要防止追求“过度安全”，而影响在经济、文化、科技、教育等领域的中外交流合作。
在建设主体上，统筹政府和民间共同参与海外安全保障体系。防止“独角戏”和公私不分等现象。海外安全牵涉方方面面的工作，在政治、外交、军事、执法等层面，政府的主导作用、主体地位不可动摇；在经济、文化、科技、教育等层面，民间的作用不可或缺。
在模式选择上，统筹国际经验与中国特色，努力创新建设中国特色的海外安全保障模式。在海外利益保护模式上，目前已形成各具特色的法国模式、英国模式、德国模式和美国模式等。我国不应照搬西方国家的海外利益保护模式，而需以建设人类命运共同体为目标，以总体国家安全观为指导，吸收中国传统文化精髓，有甄别地借鉴国际经验，探索构建有中国特色并能积极引领国际安全与和平建设的海外安全保护新模式。
坚持立法先行，加快形成系统完备的海外安全法治体系
我国海外安全保障体系建设起步较晚，相应的法律制度仍不健全，不仅未制定海外安全保护的综合性法律，也没有针对各类海外安全保护的专门立法，导致我国在与相关国家就海外安全事项交涉时，法律依据不充分。我国应在统筹推进国内法治和涉外法治的系统工程中，加快研究制定海外利益保护法，填补我国海外安全保障统领性立法缺失，为构建海外安全保障体系提供坚实法律支撑。我国立法机关还应根据外部环境和国际形势新变化，坚持系统谋划、突出重点、急用先行，在国家政治安全、文化安全、海外投资安全、海外公民与机构安全、国际贸易与科技安全、数据安全等重点领域，开展立改废释工作，加快构建我国海外安全保障法律体系。
涉外执法是保护我国海外利益及维护涉外国家安全最直接的手段。[13]我国近年来在涉外执法方面取得显著成就，但尚未全面满足海外安全保障日益增长的需求。因此，应着力加强涉外执法能力建设，积极推动与外国建立执法合作机制，共同打击跨国犯罪、恐怖主义和有组织犯罪，降低企业、公民和重大设施在海外遭受安全威胁的风险。利用《维也纳领事关系公约》等国际法律，推动驻外使领馆与驻在国执法机关建立紧急联络机制，以确保在突发事件发生时能够迅速协调救援行动。对于与我国关系友好、信任度高的国家，可以通过与之展开联合演习、执法培训、安保技术交流等方式，提高双方在危机应对、紧急撤离和安全保护等方面的协作能力。推动设立国际安保合作机制，允许和规范我国企业聘请海外私营安保公司，确保高风险地区的企业资产和人员安全。
重视和加强诉讼和替代争议解决机制（ADR）在海外安全保障体系中的作用。司法机关依法独立行使审判权，是各国普遍遵循的基本原则。与行政机构相比，法院参与国际纠纷调处，具有天然的相对独立性与温和性，意识形态与政治色彩更为淡化，也更容易被国际社会接受。对于一些政治敏感度高的国际纠纷，由人民法院行使涉外司法管辖权解决，往往更符合国家利益，其效果亦更理想。有鉴于此，我国应加强涉外审判体系和审判能力现代化建设，提升涉外司法质效，促进涉外法律法规体系与国际法律规则标准对接，加强司法在反制裁、反干预、反“长臂管辖”中的作用。
与诉讼相比，包括仲裁、调解在内的争议解决机制，因其国际性、中立性和便捷性等特点，在解决国际商事争议中具有独特优势。2025年5月30日，33个国家在中国香港正式签署《国际调解院公约》，标志着一个崭新的国际组织宣告成立。中国牵头发起成立国际调解院，是推动国际社会走向良法善治、完善国际争端解决机制的重大创新之举。[14]我国涉外主体在对外缔约中，要重视争端解决条款的制定，推动境外项目选择我国仲裁机构解决争议，降低因不熟悉境外法律、诉讼程序而带来的法律风险。应加快健全国际商事纠纷解决机制，推进诉讼与调解、仲裁有机衔接的“一站式”国际商事纠纷解决平台建设，提高我国作为国际商事纠纷优选地、我国法律作为国际商事纠纷准据法的国际吸引力。
构建多层次国际合作体系，保障海外利益安全
完善构建海外安全保障体系还要加强国际法的运用，通过主场外交、国际组织、国际规则制定等手段，推动完善全球安全治理。
积极推动双边投资协定和自由贸易协定的谈判和优化。确保我国企业在东道国享有公平待遇、投资保护、争端解决机制等法律保障，如遇东道国单方面违约、政策变更、恶意征收等情况，能够通过法律手段获得公正赔偿。
充分运用主场外交话语权优势，把中国声音、中国主张传向国际社会，引领国际安全合作的理念和方向。在“一带一路”国际合作高峰论坛、中非合作论坛、中阿合作论坛、中国—拉共体论坛等我国作为东道国的外交活动中，推动落实全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议和全球治理倡议。在主场外交形成的机制和框架下，设立海外安全信息共享平台，加强在基础设施建设、能源开发、金融合作等领域的安保合作，确保海外运营的安全环境。
充分发挥区域合作机制的独特优势，在区域层面建立海外安全保障机制。积极推动上海合作组织、金砖国家组织、亚太经合组织、二十国集团等区域合作机制在安全领域的合作，通过区域反恐、跨国犯罪打击、网络安全合作等机制，提升对企业和公民的整体保护力度。
积极参与国际多边治理，改革完善全球安全治理体系。作为始终坚持多边主义的大国，我国需进一步提高在联合国、世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行、国际刑警组织等全球治理机构中的参与度，推动海外安全保护议题进入全球治理体系，倡导制定针对跨国企业安全保护、公民领事保护、反恐合作等方面的国际公约，提升海外利益保护的制度化水平。
推动数据、深海、极地、外空等新兴领域规则制定，维护我国在全球治理新疆域的安全。积极参与和引领全球数据安全规则、人工智能治理标准的制定，确保我国企业在国际数字经济市场中的公平竞争环境；推动建立全球数据安全治理框架，确保跨境数据流动的安全性和合规性；加强国际海洋法、外空法与极地法的运用，确保我国在新疆域资源开发、资产安全、科研合作、环境治理等方面享有公平合理的国际法律地位。
【本文作者为中国政法大学国际法学院教授、钱端升讲座教授、博导；本文系国家社科基金重点项目“《反外国制裁法》的司法适用问题研究”（项目编号：23AFX024）研究成果】
注释略
责编：石 晶／美编：石 玉