【摘要】“无废城市”是践行习近平生态文明思想，推动城市绿色转型与美丽中国建设的重要举措。当前，我国“无废城市”建设取得积极成效，逐步形成从地市到省域共建的局面，基础设施利用处置能力不断加强，“无废理念”逐步深入人心。同时要看到，“无废城市”建设仍面临利用处置能力不足、历史欠账积压、监管考核不到位，以及要素保障不充分等挑战。为此，应明确“无废城市”建设中长期目标，聚焦重点任务关键环节，构建全方位保障体系，探索优化实施路径，助力美丽中国建设。
【关键词】“无废城市” 固体废物治理 循环经济 绿色转型 美丽中国
【中图分类号】F124.5； X705 【文献标识码】A
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“实施固体废物综合治理行动。”①随着我国城镇化进程不断加快，固体废物产生量持续增长，给生态环境和城市可持续发展带来严峻挑战。“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。“无废城市”建设，可有效推进固体废物治理由重点整治向系统治理转变。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把生态文明建设摆在治国理政的重要位置，对固体废物污染防治工作的重视程度前所未有。党的十九大、党的二十大报告先后提出，到2035年，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。生态环境根本好转，是美丽中国建设目标基本实现的显著特征，包括固体废物污染防治在内的环境问题将得到根本性改善。从政策推进历程来看，2018年年初，中央全面深化改革委员会将“无废城市”建设试点列入年度改革工作任务；6月，《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出，开展“无废城市”试点，推动固体废物资源化利用②；12月，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》，“无废城市”建设试点正式启动。进入“十四五”时期，2021年11月，《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》要求，稳步推进“无废城市”建设，鼓励有条件的省份全域推进“无废城市”建设；12月，生态环境部会同17个部门印发《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》指出，推动100个左右地级及以上城市开展“无废城市”建设③，标志其从局部试点向全国推开迈进。2024年1月，《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》提出城乡“无废”理念和建成“无废城市”要求，并明确“无废城市”建设的具体工作目标，2027年“无废城市”建设比例达到60%，固体废物产生强度明显下降；到2035年，“无废城市”建设实现全覆盖，东部省份率先全域建成“无废城市”④。
“无废城市”作为一种先进的城市治理理念，已经成为推动城市绿色转型的重要抓手。我国“无废城市”建设，从2018年在11个城市和5个特殊地区进行试点探索，到目前在113个城市和8个特殊地区深入推进，形成从局部试点向全国推开的良好局势。
“无废城市”建设是减污降碳、协同增效的抓手，是衡量城市治理现代化水平的标尺
“无废城市”建设是实现“双碳”目标的有效路径，是减污降碳、协同增效的重要抓手。“无废城市”建设，通过推进固体废物源头减量和资源化利用，可以直接或间接减少温室气体排放。一方面，减少原材料开采和产品生产过程中的能源消耗和排放。以废钢回收利用为例，用废钢生产钢铁比用铁矿石生产可减少能源消耗60%、减少二氧化碳排放70%。另一方面，减少固废填埋产生的温室气体排放，通过减少填埋量或者强化填埋场的风险防范，可以有效控制甲烷排放。根据联合国环境规划署的评估，改善固体废物回收利用及处理处置等环节可使全球温室气体总排放量减少10％—15％，从全生命周期来看，减排效果可高达20％。我国每年产生的工业固体废物、建筑垃圾、生活垃圾、农业固体废物及危险废物等超过110亿吨。实现双碳目标，弥补短板的路径就是“无废城市”建设。⑤中国循环经济协会的测算结果表明，“十三五”期间，发展循环经济对我国碳减排的贡献率约为25%，充分证明“无废城市”建设在“双碳”目标实现中的重要作用。
“无废城市”建设是衡量城市治理现代化水平的重要标尺。城市是人口最密集、经济活动最集中的区域，是“无废城市”建设的重要载体。现代城市治理要求从粗放式管理向精细化治理转变。“无废城市”建设需要城市管理各部门协同配合，是提升整体治理效能的重要手段。开展“无废城市”建设，需要锚定广泛形成绿色生产生活方式的远景目标要求，着力优化产业结构、能源结构等，加快工业发展方式绿色转型，推行产品绿色设计，构建绿色供应链，推进绿色矿山和绿色园区建设，大幅降低工业固体废物产生强度。探索重点行业固体废物减量化和资源化路径，实现减污降碳协同增效。推动农业农村绿色低碳发展，提升农业固体废弃物综合利用水平。形成绿色低碳生活方式，促进生活源固体废物减量化、资源化。
我国“无废城市”建设取得的成效
“十四五”期间，据不完全统计，“113+8”个城市和特殊地区，共实施固体废物利用处置工程项目3700余项。各地以机关、企业、学校为对象，累计建设2.5万余个“无废细胞”，逐步形成从学校到家庭，再到社会的“无废”文化传播链。⑥云南、海南、西藏等15省份将“无废城市”建设纳入对地方污染防治攻坚战成效考核及高质量发展绩效评价内容。⑦此外，还有不少没有纳入国家“无废城市”建设名单的城市和地区，也在积极对标国家标准开展“无废城市”建设。
逐步形成从地市到省域共建的局面。重庆、浙江、江苏等19个省份陆续印发文件，积极推动全省域梯次推进“无废城市”建设。东部地区10个省份中，已有9个省份在有序全域推进“无废城市”建设。长三角、粤港澳、京津冀等国家重大战略区域，均已签署“无废城市”协同共建合作框架协议。此外，东北地区的长春、沈阳、哈尔滨、大连，湖北省宜昌、荆门、荆州、恩施等地，已签署共建合作协议书，江西、湖北、湖南三省达成共建合作协议，标志着我国长江经济带全面开启“无废城市”共建的新篇章。
“无废理念”得到广泛认同。在法律层面，2020年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》提出，“国家推行绿色发展方式”“国家倡导简约适度、绿色低碳的生活方式”“采取有效措施减少固体废物的产生量、促进固体废物的综合利用、降低固体废物的危害性，最大限度降低固体废物填埋量”。随后，有6个省份开展固体废物污染环境防治条例修订工作，均以不同方式将“推动全域‘无废城市’建设”等内容纳入其中。此外，上海市率先制定《上海市无废城市建设条例》，是首部“无废城市”建设地方立法。在绿色生产生活层面，工信部联合生态环境部公布了全国首批9个“无废园区”，和19个“无废企业”典型案例。江苏省积极推进“无废运河”建设，指导28家化工园区全面启动“无废园区”建设。山东省着力打造“美丽山东 无废同行”志愿服务品牌，组织有关省直部门、高校、社区（村居）以党建共建等方式，开展主题活动2000余场，累计参与活动人数超34万人，“无废”生活方式逐步成为社会共识。
固体废物利用处置和监管能力不断加强。2025年底前，“1+6+20”（1个国家危险废物环境风险防控技术中心、6个区域性危险废物环境风险防控技术中心和20个区域性特殊危险废物集中处置中心）危险废物重大工程计划大部分将启动实施，可进一步提升我国危险废物的利用处置能力和风险防控能力。“十四五”以来，全国危险废物集中利用处置能力达到2.23亿吨/年，生活垃圾焚烧处置能力达到114.1万吨/天，比“十三五”末分别增长58.8%和72.4%，⑧危险废物集中利用处置能力与产废情况总体匹配。截至2023年底，全国已有70余万家企业纳入信息系统管理，较2018年启动系统使用时增加近15倍。生态环境部联合最高人民检察院、公安部，自2020年起连续组织开展深入打击危险废物环境违法犯罪专项行动，共查处案件1.9万起。生态环境部开展固体废物堆场排查工作，联合有关部门部署开展非法倾倒处置固体废物、生活垃圾填埋场等专项整治行动，一批突出固体废物问题得到有效解决。
“无废城市”建设面临的主要问题
利用处置能力不足、区域不均衡。部分地区大宗工业固体废物、建筑垃圾、农业固体废物等利用消纳能力不足、渠道不畅，还有少数贮存处置设施存在环境风险隐患。动力电池、风电机组和光伏组件（“新三样”固废）陆续进入退役期，新型固体废物问题日益凸显，相关回收体系和利用技术还不完善。我国固体废物利用处置能力存在区域不平衡问题，东部沿海地区能力较强，中西部地区能力不足；城市能力较强，县域及农村能力不足。部分危险废物类别的利用处置能力不足，而一些通用类别的处置能力又存在产能过剩。煤矸石、粉煤灰等大宗工业固废综合利用率仍待提升，尤其是在一些资源型城市，消纳能力跟不上产生速度，导致大量固废堆存。
历史欠账未得到系统解决。我国固体废物产生量长期处于高位，每年产生各类固体废物总量超过110亿吨，最新调查显示，我国仅历年累积堆存的工业固体废物就超过330亿吨，占地面积超过3500平方公里⑨。长期以来，以重化工为主的产业结构和以煤为主的能源结构，导致大宗工业固废产生量持续高位运行，历史堆存总量超过300亿吨。根据各地发布的固体废物污染环境防治信息来看，固体废物产生强度虽总体呈现出下降趋势，但仍有少数城市出现不降反增的态势。近年来，固体废物综合利用率虽总体提升，但受到建筑等行业影响，消纳路径进一步收缩，固体废物新增堆存量仍然较多。
非法倾倒、违规处置问题。2024年，在开展“无废城市”建设的城市和地区中，被中央和省级生态环境保护督察以及中央媒体曝光的固体废物环境违法事件共计20余起，多为建筑垃圾、生活垃圾、固体废物的违规倾倒问题。此外，2025年第三轮第四批中央生态环境保护督察发现，部分城市生活垃圾处理设施建设滞后，存在违规处置问题，少数城市的生活垃圾转运系统不完善，一些垃圾被长期简易填埋或随意倾倒，渗滤液污染问题突出。非法倾倒、违规处置等行为，不仅污染生态环境，也冲击了正常市场秩序。
目标责任考核不明确，监管能力不足。《地方党政领导干部生态环境保护责任制规定（试行）》虽然明确地方党政领导干部生态环境保护责任制，但固体废物污染防治，在污染防治攻坚战考核中缺乏相应考核指标和权重，尚未有效压实地方和相关部门责任。基层固体废物环境监管队伍力量薄弱，信息化、智能化监管手段应用不足，对固废产生、转移、处置的全过程“一张网”式精准监管能力有待提升。例如，2024年4月，上海市生态环境局查处一起典型的建筑泥浆非法跨省转移案件，涉事公司在未向主管部门备案的情况下，将600立方米施工泥浆从上海转移至江苏昆山进行利用，暴露出固废跨区域转移监管的漏洞。⑩
关键要素保障不充分。“无废城市”建设是一项系统工程，需要土地、资金、政策等多种要素的协同保障。当前，固体废物处理设施项目面临“邻避效应”等问题，大宗工业固废“基于自然”的综合利用方案土地要素保障不足，导致选址落地难。一方面，固体废物资源化利用项目多具有公益属性，投资回报周期长，社会资本参与的积极性不高。在政策和标准方面，一些资源化再生产品的标准体系、推广应用机制尚不健全，导致市场竞争力不强，制约着产业的规模化、高质量发展。另一方面，副产物和固体废物界定不清，存在以“副产品”名义非法转移固体废物，甚至危险废物导致污染环境的情况。
“无废城市”建设的重点任务和关键环节
强化固体废物分级分类管理。针对不同环境危害级别的固体废物及其产生源，实施差别化的环境管理对策，提高固体废物环境管理的精细化水平。全面推进绿色矿山、“无废”矿区建设，减少尾矿库贮存量。加快钢铁、有色金属、化工、建材等传统行业绿色化升级改造，通过优化生产工艺，推动固体废物源头减量。推动绿色制造体系建设，深入开展“无废园区”“无废企业”建设。加强清洁生产过程管理，强化清洁生产审核、低碳生产审计，拓展推广“以渣定产”模式，严格守住资源能源消耗与固废产生上限。
补齐利用处置能力短板。拓宽利用途径，深化“基于自然”的解决方案，加快制定环境风险小的工业固废充填回填技术规程和风险评估方法体系。确保在环境风险可控的前提下，建立科学论证、制定规范、上报备案、主动公开、全程监督的综合利用监管程序，推动固体废物在生态修复、土壤治理等领域的规模化利用。分领域施策，针对钢铁工业固体废物、有色冶炼渣、化工废渣、电解锰渣和废耐火材料等集中的区域，发布专项指导意见，提高大宗工业固体废物综合利用率。加快推动危险废物区域处置中心建设和运行，提高产废类别和处置能力匹配度。推动各地区因地制宜制定建筑垃圾污染环境防治工作规划，确保建筑垃圾消纳能力。应对“新三样”固废，明确回收处置责任，引导责任方开展退役光伏组件的逆向物流网络设计与试验，明确其利用处置技术路径，提前布局利用处置能力。
构建“存量清零、增量受控”的风险防控体系。针对存量治理，加快研究制定历史遗留固体废物堆存场所环境风险管控指导意见，建立分级管理体系，明确整治目标、措施、时限、资金需求，消除历史遗留堆存固体废物环境风险。针对增量管控，规范、指导和激励企业进行固体废物协同处置利用，鼓励企业开发适合多源固废协同处置的高效、低排放设备，拓宽新增固体废物利用处置途径。推广应用具备泄漏实时监测预警功能的智慧填埋贮存技术，实现泄漏污染早预警、早发现、早治理。
完善“天空地网”一体的监管体系。充分运用卫星、遥感、物质流和信息流等现代化手段，强化固体废物全生命周期信息提取能力，有效防范固体废物非法倾倒。畅通问题线索发现和收集渠道，形成遏制非法行为的强大社会舆论氛围。针对排查核实非法倾倒处置固体废物问题，加快制定整改措施，明确固体废物清除处置、原位治理、污染管控等措施，以及目标要求、完成时限和责任单位。开展倾倒高发类别危险废物产排系数研究，厘清产废量与日常生产工况、环境监测等因素的关联机制，建立典型行业产废量动态预测与校核方法，为固体废物减量化决策和遏制固体废物非法倾倒处置等违法行为提供参考。
健全“无废指数”考核机制。以美丽中国建设为目标导向，修订“无废城市”建设指标体系和“无废城市”评估指标体系，明确各类城市建设工作的重点工作任务。以不同城市经济社会发展水平为基础，研究建立差异化的具有目标考核功能的“无废指数”指标体系，精准研判各地的“无废城市”建设进展情况。推动将“无废指数”等指标纳入考核指标体系，落实固体废物污染防治目标责任制。探索建立面向部门的即时反馈体系，以便各区级部门快速调整优化政策制度，合理调配各类资源以支持短板领域的发展。
共享“无废城市”信息一张网。建立集固体废物全生命周期管控、数字化管理、实时优化反馈等功能于一体的信息化管理平台，明确生态环境、住建、工信、农业农村、商务等部门数据信息采集职责，打通各类固体废物产生、转移、利用、处置各环节相关主体数据的流通渠道，推动数据共享、流程优化与业务协同，提升管理效率。
健全“无废城市”建设的保障体系
建立“无废城市”法律体系。以编撰生态环境法典为契机，加强《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国循环经济促进法》等法律的衔接，构建跨部门固废相关数据共享机制，进一步强化和细化减量化和资源化等相关要求，依法将固体废物治理全生命周期有关环节的指导性、鼓励性和原则性要求，逐步转化为明确性和强制性要求。推动修订《中华人民共和国环境保护税法》，对贮存、处置大宗固体废物征收环境保护税，通过税收杠杆提升企业综合利用积极性。
完善“无废城市”标准体系。建立固体废物核算和统计标准，确保数据信息真实有效。适时制定《固体废物综合利用标准通则》，建立衔接到位、配合严密的综合利用标准体系。以《一般工业固体废物贮存和填埋污染控制标准》《危险废物填埋污染控制标准》修订为契机，以地区差异为导向，完善固体废物填埋污染控制技术标准体系，分级制定差异化填埋污染控制技术规范。
优化“无废城市”市场体系。以国有企业、优质民营企业为主体，培育一批固体废物利用处置龙头企业，健全固体废物产业链条。拓展“无废贷”等“无废城市”建设投融资工具包，探索应用绿色信贷、绿色债券、绿色产业投资基金等金融工具，优化资源综合利用增值税减免等税收优惠政策，吸引金融机构和社会资本向固体废物产业进行投资。
强化“无废城市”技术体系。围绕固体废物源头减量、资源化利用、无害化处置等环节，支持科研机构和企业开展技术研发。建立产学研用协同创新机制，研究发布“无废城市”建设先进适用技术名录，推动科技成果转化应用。开展固体废物全过程集成技术与综合示范，支持打造一批固体废物综合利用技术示范项目。
健全“无废城市”监管体系。完善固体废物排污许可制度，研究制定固体废物排放量核算方法等排污许可技术规范，将工业固体废物依法纳入排污许可管理，强化事中事后监管。深化环境信息依法披露制度改革，推动环境信息数据互联互通、共享共用。
深化“无废城市”理念推广。完善“无废城市”细胞建设评价体系，以机关、学校、社区、医院、景区等社会单元为重点，广泛开展“无废城市”细胞建设。在全国环境日、“国际无废日”等重要时间节点，广泛开展“无废城市”宣传教育，提高公众对“无废城市”的认知度。充分引导公众参与“无废城市”建设，将“无废”理念融入大型赛事、展览、会议、节日等活动。
“无废城市”彰显城市可持续发展理念，其探索与实践不仅关乎固体废物治理效能的提升，也是实现高质量发展、高水平保护、高品质生活的内在要求，更是对城市发展模式、治理体系乃至文明形态的一场深刻变革。当前，我国“无废城市”建设在制度框架构建、基础设施提升、社会共识凝聚等方面取得显著成效，为更大范围的推广积累宝贵经验。未来，应以美丽中国建设目标为引领，科学规划中长期发展蓝图，明确分阶段的重点任务，从法律、标准、市场、技术、监管、文化宣传等全方位推进“无废城市”高质量建设。
【注：本文系京津冀环境综合治理国家科技重大专项“面向宜居的北京城市副中心多场景五废共治关键技术与示范”（项目编号：2025ZD1204405）成果】
【注释】
①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，《人民日报》，2025年10月29日。
②《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，新华社，2018年6月24日。
③《关于印发〈“十四五”时期“无废城市”建设工作方案〉的通知》，生态环境部网站，2021年12月15日。
④《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》，新华社，2024年1月11日。
⑤王泳：《“无废城市”会成为两会热词吗？》，人民政协网，2022年1月22日。
⑥《10月例行新闻发布会实录》，生态环境部网站，2024年10月22日。
⑦郭伊均：《持续深化“无废城市”建设》，《时事报告》，2024年第7期，第30-31页。
⑧《[高质量完成“十四五”规划系列主题新闻发布会]介绍以生态环境高水平保护推动高质量发展情况图文实录》，国新网，2025年9月19日。
⑨《生态环境部：固废污染防治成美丽中国建设短板》，央视新闻客户端，2025年9月19日。
⑩《生态环境部公布第二十一批生态环境执法典型案例（非法转移倾倒固体废物领域）》，生态环境部网站，2024年11月19日。
责编/陈楠 美编/杨玲玲
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