2025年，在数字政府建设的创新实践中，一个高效协同、智慧便民的中国，正焕发蓬勃生机。从“一网通办”服务升级到“数字孪生城市”建设，数字政府建设点燃治理效能新引擎。“数字+政务”，将数字红利转化为民生福祉，不仅全方位提升公共服务精准度，而且通过“数据多跑路、群众少跑腿”的便民实践，推动社会治理精细化水平稳步提升，充分彰显活力中国的数字治理智慧与人文关怀。
【摘要】数字政府作为国家治理体系和治理能力现代化的重要载体，其建设成效直接关系公共服务质量与治理效能。“十五五”时期，数字政府建设需在延续前期发展基础的同时，结合新发展阶段需求，实现技术赋能、数据治理、协同高效、安全可控、普惠共享的系统性提升，并在政务服务智能化升级、公共服务普惠化覆盖等重点领域实现突破。需以数据治理体系重构为根基，以人工智能技术突破为引擎，以场景化创新为抓手，构建“制度健全、技术先进、服务精准、安全可控”的政务服务新生态，持续提升人民群众满意度。
【关键词】政务服务 数字政府 人工智能 数字中国 【中图分类号】D63 【文献标识码】A
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“深入推进数字中国建设。”“全面实施‘人工智能+’行动，以人工智能引领科研范式变革，加强人工智能同产业发展、文化建设、民生保障、社会治理相结合，抢占人工智能产业应用制高点，全方位赋能千行百业。”①数字政府作为国家治理体系和治理能力现代化的重要载体，其建设成效直接关系公共服务质量与治理效能。“十五五”时期，数字政府建设需在延续前期发展基础的同时，结合新发展阶段需求，实现技术赋能、数据治理、协同高效、安全可控、普惠共享的系统性提升，并在政务服务智能化升级、公共服务普惠化覆盖等重点领域实现突破。本文将从数字政府建设中的政务服务成效、面临的突出问题，以及发展趋势三个维度，展开分析和探讨。
数字政府建设重塑政务服务格局
2019年5月，全国一体化政务服务平台正式上线，标志着中国政务服务从“分散化”向“一体化”、从“线下跑”向“网上办”转型升级。据统计，截至2024年5月底，全国一体化政务服务平台实名注册用户超过10.8亿人，其中国家政务服务平台实名注册用户8.9亿人，总访问量超过903.26亿次。②六年来，全国一体化政务服务平台以“网上办、掌上办、一次办、高效办”为重要目标，依托行政体制改革、数字赋能、高频事项攻坚三条关键路径，以市场逻辑、技术逻辑、高效能治理逻辑为支撑，构建起“目标引领—路径推进—逻辑支撑”的数字政务服务体系，既揭示我国政务服务创新的内在机理，又坚守工具理性与公共价值理性的平衡，为进一步推进政务服务现代化提供坚实理论与实践支撑。
我国政务服务变革的价值导向：坚持以人民为中心的发展思想。数字政务服务创新的本质，是“以人为本”理念在政务服务领域的具象化，旨在破解传统政务服务“门难进、脸难看、事难办”的痛点，实现政务服务从“政府供给导向”向“群众需求导向”的转变。而这一转变的逻辑基础，正是坚持以人民为中心的发展思想。
“网上办”：打破空间与时间的政务壁垒。“网上办”的核心是将政务服务从“实体大厅”延伸至“虚拟网络”，实现政务服务“全天候、无地域”覆盖。例如，企业税务申报通过新电子税务局即可完成，97%的税费事项、99%的纳税申报事项可在线上全流程办理，切实减轻“来回跑、排队办”的烦恼。这一平台改变“办事必须到现场”的传统模式，尤其为偏远地区群众与小微企业提供便利，充分体现“让数据多跑路，群众少跑腿”的服务理念。
“掌上办”：构建“指尖上的政务服务”。“掌上办”是“网上办”的移动化延伸，通过国家政务服务平台以及地方特色平台，如上海的“随申办”、重庆的“渝快办”等，将政务服务装进群众“口袋”。社保查询、公积金提取、交通违章处理等高频服务，皆可“掌上办结”，契合现代社会快节奏的生活需求。
“一次办”：重构政务服务流程的重要抓手。“一次办”针对传统政务服务“多头跑、重复跑”的痛点，通过跨部门流程再造，将多事项、多环节整合为“一次办”。以企业开办为例，改革前企业需分别向市场监管、税务、社保、公安部门等提交材料，涉及多个环节、多份材料，通过全国一体化平台整合数据，企业仅需在线提交1套材料，1个工作日内即可完成营业执照办理、税务登记、社保开户、印章刻制全流程。
“高效办”：不断提升政务服务时效。“高效办”以减少时间、降低成本、提升体验为核心，通过优化审批机制、压缩办理时限，提升政务服务效率。以建筑工程施工许可审批为例，改革前需30个工作日，通过全国一体化平台共享项目立项、规划许可等数据，部分地区审批时限压缩至7个工作日；跨境贸易“单一窗口”整合海关、税务、外汇等部门数据后，进出口通关时间大幅缩短。
我国政务服务变革的推进路径。全国一体化政务服务平台建设，依赖行政体制改革、数字赋能、高频事项攻坚三条路径的协同推进，每条路径均有其独特的实践策略与实施成效，共同支撑政务服务从“量变”到“质变”的跃升。
路径一：行政体制改革减权放权，不断缩小行政审批范围，释放市场活力，体现的是市场在资源配置中起决定性作用的逻辑。行政体制改革的核心是“减事项、缩范围、放权限”，通过减少政府对市场的干预，让市场在资源配置中起决定性作用，这是政务服务质效跃升的制度基础。
一方面，持续精简行政审批事项。2019年以来，国务院持续推进取消和下放行政审批事项，清理规范行政审批中介服务，全面推行“证照分离”改革，实现“照后减证”，减少企业“领证后仍需办照”的冗余环节。例如，全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制，企业通过提交承诺书即可直接领取许可证，无需额外提交证明材料，大幅降低企业办事成本。另一方面，下放审批权限至基层与市场。将部分省级审批权限中的事项下放至市县两级，部分事项委托给园区、乡镇办理，让审批更贴近市场、贴近群众。
这一路径的支撑逻辑是，通过行政体制改革避免政府对市场的过度干预，降低经营主体的制度性交易成本，有效激发市场活力与创造力。政务服务领域的改革为经营主体“松绑减负”，成为推动经济社会高质量发展的重要动力。
路径二：不断引入新技术，创新服务模式，大幅提升服务水平，体现的是数据赋能和技术赋能的逻辑。数字技术是政务服务优化的重要引擎，通过大数据、云计算、区块链、人工智能等技术的应用，能够打破数据壁垒、优化服务流程、提升决策精度，实现政务服务从“人工办理”向“智能办理”的转型。
首先，大数据技术打破“数据孤岛”。全国一体化政务服务平台构建国家级政务数据共享交换平台，政务大数据体系加快形成，加快构建覆盖31个省（区、市）及新疆生产建设兵团、53个国务院部门的全国一体化政务大数据体系。近5年，各地区政务服务平台数据共享累计超过5400亿次，电子证照共享服务累计超108亿次。③例如，在跨省异地就医直接结算中，平台通过共享参保地与就医地的医保数据，实现“就医地结算、参保地报销”。据统计，“十四五”期间，跨省异地就医直接结算服务超5亿人次，减少群众垫付超5500亿元，跨省住院直接结算率达到90%左右，有效解决群众“垫付资金多、报销周期长”的难题。④其次，人工智能技术提升审批效率。在商事登记、社保审核等领域推广智能审批，通过算法自动识别申请材料、验证信息真实性，实现“秒批秒办”。例如，“深小注”智能应用，是深圳首个通过自然语言办理登记注册业务的大模型，目前已实现个体工商户自然语言全流程申报，标志着政务事项申报正式迈入“全过程智能化”新阶段。再次，区块链技术保障数据安全可信。在电子证照、政务合同等领域应用区块链技术，实现数据不可篡改、全程可追溯。例如，全国电子证照库采用区块链技术存储，确保身份证、营业执照等电子证照的真实性与安全性。
这一路径的支撑逻辑是，以数据赋能打破信息壁垒，以技术创新提升服务效率，让数字技术成为政务服务质效跃升的“加速器”。《2024联合国电子政务调查报告》显示，2024年我国电子政务发展指数全球排名第35位，与2022年相比提升8个名次。⑤可以说，数字技术的深度应用，为我国政务服务高质量发展提供坚实支撑。
路径三：聚焦高频事项攻坚，破解民生痛点，体现的是高效能治理的逻辑。高频事项是群众与企业办事的“重点领域”。聚焦高频事项推进“高效办成一件事”，是政务服务优化的“突破口”，通过集中资源解决群众最关心、最直接、最现实的问题，能够实现治理效能的精准提升。
其一，梳理高频事项清单，明确攻坚重点。全国一体化政务服务平台通过大数据分析群众办事需求，梳理出“社保缴费”“公积金提取”“不动产登记”“子女入学报名”等多项高频事项，作为“高效办成一件事”的核心内容。其二，跨部门协同攻坚，优化办理流程。针对高频事项涉及多部门的特点，建立“牵头部门负责、协同部门配合”的工作机制，通过流程再造减少环节、压缩时限。例如，“新生儿出生一件事”由卫生健康委牵头，整合公安、医保、社保等部门流程，新生儿父母只需在线提交1套材料，即可完成出生医学证明办理、户口登记、医保参保、社保卡申领等，办理环节大幅减少，办理时间显著缩短。其三，动态调整事项清单，持续优化服务。根据人民群众需求变化，定期更新高频事项清单，新增“新能源汽车上牌”“灵活就业社保缴费”等事项，确保政务服务始终贴合群众需求。例如，新增的“灵活就业一件事”，整合社保、税务部门数据，灵活就业人员可在线完成社保参保、缴费、查询全流程，无需再分别登录不同平台，有效解决灵活就业群体“缴费难、查询难”的问题。
这一路径的支撑逻辑是，以高频事项为抓手，通过跨部门协同与流程再造，集中资源解决民生痛点。
“十五五”时期，政务服务质效跃升需克服的难题
数据壁垒固化与数据孤岛长期存续。导致数据壁垒固化与数据孤岛长期存在的深层原因，在于制度、技术的双重影响。从制度层面看，主要是数据权责界定模糊。我国尚未出台统一的《政务数据管理条例》，政务数据“所有权属于国家、使用权归部门、管理权不明确”，容易导致“谁都管、谁都不管”。从技术层面看，存在标准碎片化与系统兼容性不足问题。早期数字政府建设缺乏统一规划，各部门自主采购系统、制定技术标准。我国政务系统采用的数据格式种类较多，接口协议类型多样，跨部门数据对接需开发适配模块的比例较高。
上述现象容易导致基层重复劳动、行政效率低下等问题。例如，个别县域社区网格员在多个系统中重复录入同一居民信息的时间较长，人工补录率较高；企业办理“跨区域经营备案”时，需向两地市场监管、税务部门重复提交多类材料，办理时间较长，远超“一网通办”承诺时限。此外，数据不互通容易导致公共服务断层，群众获得感不足。
跨部门跨层级协同不畅。这主要是受体制、激励与技术的三重制约。从体制层面看，“条块分割”与统筹机制不健全问题仍然存在。个别地区数字政府建设缺乏统一牵头主体，存在多头管理现象。例如，某地“企业开办一网通办”项目因涉及市场监管、税务、政务和数据等多个部门，需分别向各部门报批，严重影响行政效率。从激励层面看，存在协同收益模糊与风险显性化问题。数据共享需部门投入人力、技术维护成本，且数据共享后若出现误差，部门需承担通报批评、考核扣分等责任。以某省卫生健康部门为例，曾因共享的疫苗接种数据存在误差被纳入整改名单，此后暂停向非卫生系统共享数据，导致教育部门校园疫苗接种核查效率明显下降。从技术层面看，存在跨层级平台“各自为政”与数据同步滞后问题。部分地区省、市、县三级数字政府平台为“独立建设”，数据同步缺乏统一机制。例如，省级“政务云平台”与市级“政务云平台”的数据同步周期存在明显不同。
跨部门协同低效，容易导致“一网通办”流于形式。虽多数政务服务事项标注“一网通办”，但实际协同率仍然较为不足。例如，个别城市“企业开办”需经过市场监管、税务、社保、公安等多个部门，因数据共享率较低，企业仍需线下提交“法人身份证明”“经营场所证明”等多类材料，办理时间从承诺期限延长，群众投诉率较高。跨区域治理失灵，容易导致公共服务不均等。长三角、京津冀等地区虽推行“跨省通办”，但仍存在数据协同不足导致服务断层的问题。以长三角“异地就医备案”项目为例，因部分省份医保系统数据标准不统一，异地备案成功率较低，部分患者需往返两地办理手续。或因社保数据未实时同步，需等待较长时间核查，延误养老金发放。
综上，体制、激励、技术三重制约，容易导致跨部门跨层级协同不畅，进而影响“一网通办”实际效能，以及跨区域公共服务均等化，亟需通过完善统筹机制、强化正向激励、统一技术标准等举措破解协同困境，推动数字政府建设提质增效。
数字形式主义异化。在政务服务和城市治理中，监督缺位和考核技术滥用现象并存。个别地区考核导向扭曲，“数量指标”替代“效能指标”成为主导。个别部门将政务服务、社会治理等成效简化为“量化指标”，如“手机应用上线数量”“注册用户数”“数据填报率”等，这种过度量化会加重基层公务人员的工作负担。调研显示，有基层工作者反映考核重点偏重“存在与否”，而非“实际效果”。个别地区要求基层每月完成“用户注册”“数据填报”等任务，为达标甚至出现“代注册”“凑数据”等行为。⑥近年来，党中央高度重视统筹规范督查检查考核工作，各地也相继出台政策精简考核，但考核领域之弊并非一日之寒，着力为基层松绑减负也不可能“毕其功于一役”。
一方面，技术工具滥用，容易使“指尖工具”异化为“负担工具”。个别地方政府缺乏统筹的工具开发，容易导致“平台冗余”。例如，为应付数字乡村建设检查，短期内上线“党的建设”“扶贫监测”“环保巡查”等多个功能重叠的手机应用，各平台账号不互通、填报内容重复，导致个别基层干部日均切换平台频次高，花费在“指尖操作”的时间占比较大，挤占实际工作时间。另一方面，监督反馈机制缺失，容易导致基层负担加剧。基层减负机制缺乏“闭环反馈”，会导致基层诉求渠道不畅且整改滞后。例如，个别地区的“基层负担监督平台”对“多头填报”投诉的回复比例偏低，整改周期较长；个别干部反映问题后未获得有效反馈，反因填报不及时被通报，形成“投诉无果—被迫应付”的恶性循环。上述现象导致基层精力被大量消耗，多头填报使基层治理无力聚焦民生服务。此外，数字形式主义还催生“虚假治理”，导致治理目标异化，群众信任度下降。例如，个别地区要求基层干部每日在多个平台“签到打卡”“上传工作照片”，为完成任务甚至出现伪造现场照片上传平台的情况。
综上所述，考核异化、技术滥用、监督缺位等导致的数字形式主义，不仅消耗基层治理资源，而且容易导致基层工作陷入“重形式轻实效”的困境，最终损害群众利益与政府公信力。需通过优化考核导向、整合技术平台、完善监督反馈机制等举措，推动基层治理从“重形式”向“重效能”转变，实现数字技术对基层治理的真正赋能。
我国政务服务质效跃升的突破路径
站在“十四五”与“十五五”的历史交汇点，我国政务服务已从“线上化”初级阶段迈入“数智化”深化阶段。《政务数据共享条例》的出台，以及“数智技术”概念的提出，为政务服务质效跃升提供制度遵循与技术指引。“十五五”时期，需以数据治理体系重构为根基，以人工智能技术突破为引擎，以场景化创新为抓手，构建“制度健全、技术先进、服务精准、安全可控”的政务服务新生态，实现从“能办”向“好办、快办、智办”的质变，持续提升人民群众满意度。
制度重构：以“三个一”框架破解数据共享瓶颈。政务数据共享的法治化、规范化，是政务服务质效跃升的重要前提。“数据孤岛”“权责不清”等问题，本质是治理范式与数字时代需求的错位。“十五五”时期，需加快推进《政务数据共享条例》落地实施，通过“三个一”制度设计，即强化“一盘棋”统筹治理、实现“一本账”动态管控、构建“一体化”运行体系，构建数据共享新格局。
在管理体制上，强化“一盘棋”统筹治理。建立国家政务数据共享协调机制与地方对应机构，将数据共享纳入部门绩效考核与法治责任体系，明确数据收集、共享、安全等各环节权责，建立跨部门数据共享会商制度，对公积金跨域通办等高频场景实行“首问负责+协同督办”，破解“不愿共享”难题。同时，完善法律责任追究机制，对数据推诿、数据泄露等行为明确惩戒标准，将制度约束转化为行动自觉。
在资源管理上，实现“一本账”动态管控。按照“应编尽编、一数一源”原则，建成全国统一的政务数据目录体系，涵盖人口、法人、空间地理等基础库，与医疗、社保等主题库。依托全国一体化政务大数据体系，建立数据动态更新与校核机制，通过跨部门数据比对，剔除重复信息，提升数据准确率。推行数据质量“终身追责制”，确保数据“鲜活可用”，打通服务高效供给“最先一公里”。
在平台支撑上，构建“一体化”运行体系。整合分散的政务数据平台，形成国家、地方、部门立体化架构，实现技术标准、接口规范、安全协议“三统一”。可以借鉴深圳“秒批”等系统经验，在一体化平台内置“四库比对”等智能核验模块，支撑跨层级、跨地域业务办理，同步建立“数据沙箱”安全机制，对高敏感数据实行“可用不可见”共享，在保障安全底线的前提下，提升流通效率。
技术突破：数智融合激活服务创新动能。“十五五”时期，需推动人工智能技术与数据要素深度融合，从“技术辅助”转向“价值创造”，实现政务服务的流程再造与模式革新。
以数据要素市场化配置释放价值潜力。将数据产业纳入鼓励发展类目录，培育数据采集标注、分析挖掘等细分产业。建立公共数据授权运营机制，构建“数据产品超市”，实现信用评估、风险预警等标准化数据产品的一键调用，使数据从“沉睡资源”转化为“服务资本”，有效降低企业办事成本。例如，通过数据要素的规范化运营，可推动跨部门数据共享效率提升，减少企业重复提交材料的环节，优化营商环境。
以人工智能大模型重构服务流程。聚焦国家提出的13类应用场景，推广政务大模型的规模化部署。在前端服务层面，升级智能咨询系统，借助人工智能技术，实现政策解读、材料预审等功能，提升响应效率；在后端审批层面，推行“人工智能初审+人工复核”模式，对企业注册、社保办理等大量高频事项实行全流程自动化审批，大幅压缩办理时限。同时，探索具身智能应用，如一些地方推出的智能机器人，可实现全天候跨场景收件服务，提升服务可及性。⑦
以多模态技术提升服务普惠性。针对不同群体的差异化需求，开发“千人千面”的服务入口：为老年群体推出方言识别系统，覆盖多种方言变体，解决语言沟通障碍；为残障人士提供语音交互、视觉辅助等无障碍服务，保障特殊群体平等享受政务服务；通过数字人等载体，将政策文件转化为动漫、短视频等通俗形式，使政策知晓率显著提升。此外，可以建立实时监测系统，通过情感分析优先处置负面情绪工单，推动投诉率下降，提升群众服务满意度。
场景创新：从“被动响应”向“主动治理”转型。以应用场景为牵引，推动政务服务从“群众找服务”转向“服务找群众”，实现治理效能的精准提升。
在民生服务领域，优化“免申即享”模式。依托数据共享建立民生服务标签库，对低保救助、人才补贴等政策实行“系统自动比对、资格自动核验、资金自动发放”。建立“服务需求预测模型”，通过分析社保缴费、就医记录等数据，提前推送养老认证、医保报销等提醒服务，推动服务供给从“被动等待”转向“主动触达”。
在市场监管领域，构建预测性治理体系。整合摄像头、无人机巡查等感知资源，建立空天地一体化监管网络。运用伏羲气象大模型等工具，对安全生产、环境保护等领域实行风险提前预警。推行“信用+监管”模式，通过企业信用数据动态评分，实施差异化监管措施，提升违法违规行为发现效率，实现“监管无事不扰、违法精准打击”的治理目标。
在跨域协同领域，打破行政边界限制。推动不同区域的政务数据互通，实现公积金异地转移、企业跨区迁移等事项“跨省通办”。探索跨境政务服务创新，支撑涉外人才就业、跨境贸易等事项的便捷办理。
破除形式主义困扰：大幅为基层减负。在政务服务效能跃升方面，需将破解形式主义顽疾、为基层减负松绑，作为重要目标。党的十九大以来，在习近平总书记亲自部署推动下，建立中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制，采取一系列有力措施，取得明显成效。《整治形式主义为基层减负若干规定》等政策文件，提供了必须严守的硬性要求。“十五五”时期，需通过技术革新推动“报表通”等模式优化，统一数据平台，整合分散系统，实现“一次填报、多级复用”，从根源上终结“表哥”“表姐”困境。深化人工智能技术应用，以智能校验替代人工核对，显著提升退休补贴办理等事项的效率，释放基层服务活力。
制度保障需同步发力。落实中央网络安全和信息化委员会办公室相关要求，严控政务服务手机应用增量，建立全生命周期管理机制。同时，改革考核导向，取消“截图留痕”等虚指标，将群众满意度与实事办结率纳入评价体系，推动基层更好服务群众，真正实现减负增效。通过制度与技术双轮驱动，构建“轻装上阵、精准服务”的基层治理生态。
保障支撑：构建人机协同的治理新生态。政务服务质效跃升需筑牢制度、安全、人才三大支撑，确保数智赋能行稳致远。
健全制度规范体系。需制定政务大模型应用管理办法，明确人机协同边界，对高风险事项实行“人工终审”制度。完善数据产权保护规则，厘清数据收集、使用、流转中的权利归属，依法打击数据滥用行为。建立算法备案制度，对信用评估、智能派单等算法模型进行合规性审查，防止“算法歧视”，保障技术应用公平性。
强化安全防护能力。落实“安全贯穿全过程”要求，建立数据全生命周期安全体系：在采集环节，严控非必要采集行为，从源头降低数据泄露风险；在流通环节，采用区块链存证技术确保可追溯，保障数据流转安全性；在使用环节，实行分级授权管理，限制敏感数据访问权限。同时，定期开展“人工智能幻觉”风险排查，通过多模型交叉核验提升生成内容准确性。加强关键信息基础设施防护，建立跨部门安全应急响应机制，实现风险快速处置与协同防御。
提升数字素养水平。实施“政务人员数字能力提升工程”，开展人工智能技术应用、数据治理等专项培训，培养既懂业务又懂技术的复合型人才队伍。同时，建立“政产学研用”协同机制，与高校、企业共建实训基地，定向输送技术人才，形成人才培育良性循环。针对公众开展数字技能普及活动，通过社区课堂、线上教程等形式，帮助老年人、农村居民等群体跨越“数字鸿沟”，提升全民数字素养，为数智治理奠定坚实社会基础。
【注释】
①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，《人民日报》，2025年10月29日。
②《这些数字见证全国一体化政务服务平台“暖心”五年》，人民网，2024年6月1日。
③国家数据局：《数字中国发展报告（2024年）》，2025年5月30日。
④《“十四五”期间 跨省异地就医直接结算服务超5亿人次》，央视网，2025年7月24日。
⑤《打造智慧化应用场景 2024年数字政府服务能力评估报告发布》，央视新闻，2024年12月20日。
⑥杨巨帅、陈杨：《哪些考核“痛点”正在困扰基层》，《中国纪检监察》，2024年第23期。
⑦汪玉凯、吴风：《人工智能赋能数字政府建设的机制与路径》，《国家治理》，2024年第19期。
责编/孙渴 美编/杨玲玲
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