摘 要:随着我国国内供给质量水平不断提升，消费和投资需求持续释放，内需对经济发展的支撑作用明显增强。结合对要素供给条件的分析，“十五五”时期，我国人力人才资源供给仍然比较丰富，资金供给仍然充裕，技术要素保障条件进一步向好，经济发展基础稳、优势多、韧性强、潜能大。需充分发挥科学的宏观调控、有效的政府治理等社会主义市场经济体制优势，借助政府投资有效应对市场机制的收缩效应，有效有力扩大内需，充分释放中国经济强大增长潜能。
关键词:扩大内需 “十五五”时期 高质量发展 政府投资
【中图分类号】F28 【文献标识码】A
“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，需要以历史主动精神克难关、战风险、迎挑战，集中力量办好自己的事，续写经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹新篇章，奋力开创中国式现代化建设新局面。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“十五五”规划建议），在经济社会发展的主要目标方面，提出高质量发展取得显著成效这一目标，要求经济增长保持在合理区间，内需拉动经济增长主动力作用持续增强，经济增长潜力得到充分释放。[1]坚定实施扩大内需战略，构建完整的内需体系，关系我国长远发展和长治久安。“十五五”时期，持续扩大内需，对于进一步做强国内大循环，促进经济增长潜力得到充分释放，加快构建新发展格局、推动高质量发展，具有重要保障作用。
扩大内需关系经济长期稳定增长
“十五五”时期，我国发展环境面临深刻复杂变化，战略机遇和风险挑战并存、不确定性难预料因素增多。与此同时，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势更加彰显，要保持战略定力，增强必胜信心，积极识变应变求变，集中力量办好自己的事，在激烈国际竞争中赢得战略主动，推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破。
“十五五”规划建议提出，坚持扩大内需这个战略基点，促进消费和投资、供给和需求良性互动，增强国内大循环内生动力和可靠性。事实上，我国有14亿人口的潜在国内大市场，也是全球第二大进口市场，扩大内需特别是扩大消费的空间极大，这是“十五五”时期经济高质量发展的最大底气所在。当前，我国有效需求不足等问题客观存在。因此，未来一段时期，我们要按照“十五五”规划建议部署，坚持有效市场和有为政府相结合。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，高质量推动“两重”建设，激发民间投资活力，扩大有效投资。
市场是最大的资源，为经济发展提供机遇，也带来挑战。从理论上讲，在宏观经济总量运动过程中，市场机制有可能扩大总量失衡。当宏观经济总量供不应求时，市场机制会通过价格上涨，加快需求扩张速度：涨价推高企业利润，加速企业生产投资扩张；生产和投资扩张使用工需求扩张，就业和居民收入加快增长，进而推动消费需求加快扩张；企业投资和居民消费扩张，使资金需求扩张，带动利率提高，推动货币金融扩张，进一步支持需求扩张，进而造成供不应求的失衡程度加剧。当宏观经济总量供大于求时，市场机制会通过价格下降，抑制需求增长：降价压低企业利润，弱化企业预期，抑制企业生产投资需求，用工需求减少，就业和居民收入增长放慢，进而使消费需求受到抑制；企业生产投资和居民消费放缓，使资金需求减弱，利率下降，抑制货币金融活动，进一步抑制需求增长，造成供大于求的失衡程度加剧。
近年来，受国内外复杂因素综合影响，我国经济总需求增速有所放缓。从企业和居民的角度看，有的人抱持着“钱不好挣因此也不敢花”的心态，企业投资和居民消费总体处于相对收敛过程；各级政府受财税收入增长缓慢、化债压力较大等制约，针对公共产品和公共服务建设的投资也出现减缓态势。因此，需要充分认识科学的宏观调控，特别是宏观经济政策逆周期调节的重要和关键作用。
中国经济仍具有巨大的增长潜力
面对当前的发展挑战，必须清醒认识到中国经济仍然具有巨大增长潜力，当前的需求不足，并不会改变中国经济发展的一系列有利条件，眼下的困难和挑战，也绝不会阻挡我们向着实现中国式现代化的宏伟目标奋勇前进。
中国式现代化的巨大增长潜力，很大程度上来自经济结构变化潜力。中国式现代化走出一条与西方现代化不同的道路，其经济结构变化蕴含着巨大发展潜能。在结构变化力量驱动下，中国经济增长还拥有强大的供给潜力以及超大规模国内市场，这些都是中国经济发展的信心与动能所在。[2]
生产和供给能力是影响一个时期经济增长的基础性因素，也决定着一定时期内经济增长的潜力大小。分析预测“十五五”时期经济增长，要对中国当前的生产供给能力，及其未来发展潜力进行全面分析研判。自上世纪50年代起，我国将提升现代化生产制造能力作为经济发展的重点，经过70多年的不懈努力，已成为全球最大的制造业国家。2024年，中国制造业增加值占全球的比重已经高于30%,是世界唯一拥有联合国产业分类全部41个工业门类的国家，500种主要工业产品里有220多种产品产量位居全球第一。[3]这些数据充分表明，我国已经形成雄厚的物质技术基础和强大的生产供给能力。“十五五”时期中国生产供给能力，既有强大有力的基础，也有支持其继续提质扩量的多方面有利条件。
人力人才资源供给仍然比较丰富。2024年中国劳动年龄人口（16—59岁）总量为8.58亿人，其中城镇就业总量为4.73亿人，据此推算城镇以外的劳动年龄人口近4亿人。其中包括在校大中专生（大体为16-22岁的劳动年龄人口，包括高中学生）8200多万人，农民工2.99亿人（其中外出务工1.79亿人）。2024年应届高校毕业生1179万人，中等职业教育毕业生410多万人，外出务工农民工增加212万人。[4]据此计算，2024年新增待就业人口1800多万人。2024年城镇新增就业1256万人，考虑新增待就业人口数据及上年未实现就业人口结转数据，待就业群体规模较大。在这个基础上展望“十五五”时期，首先，结合人口老龄化趋势分析，我国劳动年龄人口或将继续边际减少，每年约400万人左右；到2030年，预计劳动年龄人口总量将下降至8.34亿人左右,但这一劳动年龄人口规模依然庞大。根据国家统计局及教育部数据，当前我国高中、中专、大专、大学在校生超过8000万人，中等教育在校生超过9000万人，义务教育阶段在校生超过1.6亿人，据此，“十五五”时期人力人才资源供给，预计我国年度新增就业人口仍将保持在1800万人左右。这表明，“十五五”时期，支撑我国经济增长的人力人才资源仍然丰富。
资金供给仍然充裕。根据世界银行公开数据，“十四五”时期，我国国民总储蓄率保持在44%左右，远高于发达国家平均水平（日本28%左右，美国18%左右）。预计“十五五”时期仍会保持较高水平,主要依据为：其一，若收入继续保持“十四五”时期增速，则预防性储蓄倾向仍会较高，进而支持较高储蓄率；若收入增速提高，预防性储蓄倾向下降，考虑目前消费结构特点，预计消费倾向提高，但消费率不会明显提高，储蓄率不会明显降低。其二，伴随收入增长和新型城镇化持续推进，我国居民以住、行为主的消费结构调整将继续推进，实现相应需求，需要有必要的储蓄资金支持。其三，我国居民对看病、养老、子女教育等方面，进行储蓄的意向仍将比较普遍，会支持储蓄率提高。其四，若“十五五”时期经济回升明显，则将带来资本投资收益提高，进而带动理财型储蓄增加。其五，“十五五”时期我国将继续推进高水平对外开放，与国内经济回升向好配合，预计会吸引更多外资流入，为经济发展提供资金来源。综上，预计“十五五”时期我国仍将保持高储蓄率，为生产供给能力建设发展，提供充裕的资金支持。
技术要素保障条件进一步向好。改革开放以来，我国通过引进技术支持国内经济发展，但与很多发展中国家不同的是，我们更注重对引进技术的学习和研发,走出一条引进消化吸收和再创新的技术发展之路。当前，我国在应用技术领域已与国际技术体系接轨，形成自己的研发能力和研发体系，如高铁、盾构机等，已形成独特的技术优势。根据国家统计局数据，2024年中国研究与试验发展（R&D）经费投入达36130亿元，占名义国内生产总值比重达2.68%，超过欧盟国家平均水平（2.11%），接近经济合作与发展组织（OECD）国家平均水平（2.72%）。[5]我国依靠新型举国体制，大力加强重大科技项目攻关，成效正加快显现。“十四五”时期，我国基础研究进一步发展，大科学装置和重大科技基础设施建设成果斐然，基础研究经费支出持续较快增长，已产生一批重大原创成果。根据国家发展和改革委员会数据，2024年纳入新序列管理的国家工程研究中心206个，国家发展改革委认定的企业技术中心1798家。国家级科技企业孵化器1606家，国家备案众创空间2376家。全年授予发明专利权104.5万件，比上年增长13.5%。《专利合作条约》（PCT）申请受理量7.5万件。2024年有效发明专利568.9万件，比上年末增长14.0%，每万人口高价值发明专利拥有量达14件。[6]综上，预计“十五五”时期技术要素供给条件进一步向好，为创新驱动生产和供给能力提高提供更有力支持。
支持高质量发展的体制机制进一步完善，支持生产和供给能力建设的效率和效益明显提高。党的十八大以来，我国统筹推进深层次改革和高水平开放，推动经济高质量发展。加强改革顶层设计，面对新矛盾新挑战，冲破思想观念束缚，突破利益固化藩篱，破除各方面体制机制弊端.以经济体制改革为牵引，推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应，各领域基础性制度框架基本建立，中国特色社会主义制度更加成熟更加定型。坚持和落实“两个毫不动摇”，巩固和发展公有制经济，鼓励、支持、引导非公有制经济发展；纵深推进全国统一大市场建设，加快构建高水平社会主义市场经济体制。加快构建和健全支持全面创新、推动经济高质量发展的体制机制，为经济高质量发展提供有力保障。多方面改革开放举措的潜在成效，将在“十五五”时期得到进一步显现，生产和供给能力提质扩量的效率和效益将进一步提高。
发挥好政府投资的放大带动作用
结合上述分析，当前影响我国经济增长的一个重要问题是有效需求不足。为此，必须有效有力扩大内需，充分释放中国经济强大增长潜能。
近年来，我国在扩大内需方面进行了大量的实践，取得显著成效。但由于有效需求与发展阶段密切相关，消费需求、投资需求、净出口需求的相互关系以及外部环境变化，都会带来有效需求变化，因此，扩大内需是一项长期工作，不可能一劳永逸。同时，要注意企业和居民的顺周期行为特点。即市场越是供大于求、价格越是走低，企业就越是谨慎投资，居民就越是谨慎消费。对此我们要有清醒认识。
科学的宏观调控、有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。“十五五”规划建议提出，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，构建统一、开放、竞争、有序的市场体系，建设法治经济、信用经济，打造市场化法治化国际化一流营商环境，形成既‘放得活’又‘管得好’的经济秩序。”[7]就现阶段来说，需要通过宏观经济政策力度足够大的逆周期调节，扭转和矫正需求不足的局面。
与商品的竞争性、排他性比较，公共产品具有非竞争性、非排他性特征；其生产和供给追求的主要目标是公益性、普惠性、兜底性。因此，这个领域的建设投资，无论从国际比较还是我国实践看，都需要充分发挥政府主导作用。要特别注意，公共产品、公共服务领域的建设投资，追求的不是项目投资的经济回报，这就要求，该领域的投资需要以政府财政性资金为主，以财政收支中长期平衡条件为约束。
值得一提的是，改革开放以来，各级政府依靠经济高增长带动财税收入快速增长，依靠市场融资方式快速补齐基础设施、教育医疗等公共产品、公共服务短板，推动经济社会持续快速发展。同时存在大中小城市间布局不均衡，城乡间布局不均衡，基础设施、公共服务设施发展水平不高等问题。进入高质量发展阶段，公共产品和服务需要得到全面提质升级，即从“有没有”转向“好不好”。加快推进以城市群为主体形态的新型城镇化，补齐中小城市基础设施、公共服务短板，普遍提高公共产品和服务的可及性和保障水平，促进共同富裕等方面，也对公共产品和服务建设投资，提出更高标准、更高要求。
因此，需要特别重视政府在资源配置方面的作用。市场突出的是个别利益，是小我的自由竞争；而政府配置资源突出的是大我，是事关整体和长远利益的公共产品及服务。这些产品依靠市场调节力度不够，因为市场强调投资回报率，市场原则建设的项目，重点是投资资金的增值效果。而政府投资建设的基础设施和公共服务体系，主要目的是为全体人民提供更高质量的公共产品和公共服务，这些项目对其所提供的公益性的使用价值更加重视，而对项目的资金回报率，则放在次要位置。因此，如果市场形势不好，项目投资回报率不好时，只有依靠政府的基础设施和公共服务方面的投资，才能够更加有效地扩大需求，带动企业订单较快增长，带动企业生产和投资较快活跃，带动就业形势持续好转，带动居民收入增长不断加快。最终促进消费需求持续回暖。这就是通过政府投资的带动和放大效应，带动内需持续回升的过程。[8]
从有效扩大内需看，公共产品和服务的投资主要为政府主导，且不以追求经济收益为主要目的，可以有效有力发挥扩大内需、增加企业订单的作用。为此，加强政府公共产品投资，可成为宏观经济政策逆周期调节的关键抓手。
通过政府公共产品、公共服务投资有效扩大内需，实现供求总量平衡，则要求政府投资必须达到足够规模。从资金保障条件看，尽管当前地方政府债务压力较大，财力比较紧张，但这只是发展过程中的短期困难。需注意到，中国经济长期的高成长性。若通过政府投资力度扩大，带动企业生产投资显著活跃，就业形势持续好转，居民收入加快增长，消费需求持续回暖，就可能激活超大规模国内市场，促进我国生产供给能力充分释放。
为此，需在超长期特别国债和地方政府专项债发行方面预留足够大空间，做好扩大政府公共产品投资的相关准备。围绕“十五五”规划建议，增加重大项目储备。必要时，及时推出力度足够大的政府公共产品投资举措，带动企业投资、带动就业和居民消费，全方位增强扩大内需的效果，支持中国经济持续回升向好。
【本文作者为国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员】
注释略
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