摘 要:海南自由贸易港封关运作法规体系，具有高度的系统集成性与战略协同性、鲜明的精准靶向性与问题导向性、充分的立法变通性与制度创新性、严格的风险防控导向与安全底线思维等基本特征，在压力测试、效率提升和安全保障等方面，取得一定实践成效。未来应着重在海南自由贸易港法规制定权行使、立法协同、国际规则动态对接和法规体系整合与精细化四个方面发力，加快海南自由贸易港封关运作法规体系建设步伐，以制度开放推动海南自由贸易港建设向更高水平迈进。
关键词:海南自由贸易港 封关运作 立法变通权 海南自由贸易港法规 调法调规
【中图分类号】D920.1 【文献标识码】A
习近平总书记强调：“稳步推进制度型开放，有序扩大服务领域自主开放，优化自由贸易试验区布局范围，扎实推进海南自由贸易港建设。”[1]2025年12月18日，海南自由贸易港正式启动全岛封关运作，我国自由贸易港建设从“成型起势”阶段，迈入“实质性运营”的关键时期。
海南自由贸易港封关运作，关键在于建立“一线放开、二线管住”的特殊监管模式，形成海关监管特殊区域[2]，以达到贸易投资自由化便利化与风险防控的动态平衡。这种动态平衡的实现，不仅有赖于“大胆试、大胆闯、自主改”的创新意识，还需要有“改革于法有据”的规则支撑。站在新的历史节点，如何构造一套行之有效的法律规则体系，在确保海南自由贸易港封关运作平稳有序推进的基础上，最大程度激发创新活力，彰显高水平对外开放形态，是需要回答好的重大现实命题。
海南自由贸易港封关运作法规体系的基本特征
海南自由贸易港封关运作，绝非简单物理隔离或监管升级，而是一场多方位、全要素、立体化的深刻制度变革。其顺利实施，高度依赖于建设一个前瞻设计、系统完备、执行有力的法规体系。
《海南自由贸易港建设总体方案》提出“建立以海南自由贸易港法为基础，以地方性法规和商事纠纷解决机制为重要组成的自由贸易港法治体系”，为后续的海南自由贸易港封关运作法规体系建设绘制蓝图。2021年6月通过的《中华人民共和国海南自由贸易港法》为封关运作，提供法律授权与制度保障。其第十条规定，海南省人民代表大会及其常务委员会可以根据本法，结合海南自由贸易港建设的具体情况和实际需要，遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则，就贸易、投资及相关管理活动制定法规，在海南自由贸易港范围内实施。其标志着国家创设“海南自由贸易港法规”这一全新的地方立法形式，赋予海南在法定情形下，对上位法或者属于上位法规定范围内的事项，进行立法变通和制度创新的特殊权限。这一授权从根本上解决海南自由贸易港封关运作中“改革于法有据”的问题，为实施以“一线放开、二线管住”的特殊海关监管制度，奠定坚实的合法性基础，也为海南自由贸易港建设“大胆试、大胆闯、自主改”，提供坚实的法治后盾。[3]
2022年3月，《海南省贯彻实施〈中华人民共和国海南自由贸易港法〉配套法规专项规划（2021-2025）》出台，确定105件法规项目和封关前急需的立法项目。[4]截至2025年12月，海南已经出台50多部海南自由贸易港法规。与此同时，全国人大常委会、国务院先后同意在海南调整实施5部法律和13部行政法规的相关规定，使海南成为全国“调法调规”次数最多的省份，[5]为海南自由贸易港封关运作扫清制度障碍。针对海南自由贸易港法规与中央“调法调规”中的原则性规定，海南省政府及相关部门通过发布多项政府规章和规范性文件，明确法规具体的执行标准与程序。这些配套文件覆盖审批、监管、服务等多个环节，有效细化上位法的实施路径，增强制度的可操作性与执行力。这一高效的立法进程，充分体现海南自由贸易港封关运作从宏观规划到全面铺开的战略性转变。为应对封关运作的独特挑战，海南自由贸易港的法规体系在构建过程中，展现出区别于传统地方立法的鲜明特征。
高度的系统集成性与战略协同性。封关运作是一项极其复杂的系统工程，其法规体系体现出高度集成性。各项法规并非简单堆砌，而是以《中华人民共和国海南自由贸易港法》为遵循和关键支柱，形成以海南自由贸易港若干法规为主干，以地方政府规章和规范性文件为必要补充和细化的多层次法规体系架构。这一体系将国家战略意图通过立法转化为具体的制度安排，确保从宏观的“一线放开、二线管住”原则，到中观的货物监管、人员进出办法，再到微观的报关、检验检疫操作细则，均能协同一致、闭环运行。例如，体现贸易便利化的《海南自由贸易港口岸管理服务条例（试行）》等规则，与反走私监管的《海南自由贸易港反走私条例（试行）》《海南自由贸易港免税购物失信惩戒若干规定》等规则紧密链接，体现“放得开”与“管得住”之间的系统平衡，形成制度合力。
鲜明的精准靶向性与问题导向性。面对海南自由贸易港封关运作这一全新课题，海南自由贸易港法规制定工作呈现出“问题导向”和“精准靶向”特征。立法不追求“大而全”，采用“小切口”“小快灵”立法模式，聚焦于邮轮游艇、市场准入、运输经营等某个特定领域，如《海南自由贸易港游艇产业促进条例》《海南自由贸易港实施市场准入承诺即入制管理规定》《海南自由贸易港国际客船国际散装液体危险品船运输经营管理若干规定》进行精准规制，直接回应封关准备及压力测试中暴露出的具体堵点、难点问题。这种立法模式灵活性高、响应速度快，力求条款精简、内容具体、措施务实，能够快速填补制度空白，有效解决市场主体的“急难愁盼”，确保法规的针对性和实效性，为封关运作平稳过渡提供精准法治工具。
充分的立法变通性与制度创新性。《中华人民共和国海南自由贸易港法》授予的“变通权”是封关运作法规体系关键活力源泉。在已出台的50多部法规中，近一半法规对国家层面的法律、行政法规作出变通规定，这一高比例充分彰显其创新性。例如，《海南自由贸易港促进种业发展若干规定》创设“除需经特许检疫审批引进的外，从境外引进的农业植物繁殖材料，在隔离检疫期间，在满足监管要求的前提下，可以在指定的区域内同步开展品种特异性、一致性和稳定性测试，以及适当的杂交育种工作”监管措施，建立主要农作物品种审定自主试验制度；《海南自由贸易港自驾游进境游艇管理若干规定》免去进境游艇担保义务，允许临时停靠；《海南自由贸易港博鳌乐城国际医疗旅游先行区医疗药品器械管理规定》创新医疗卫生服务与“药械化”一体化监管。这些变通紧紧围绕封关运作关键需求，在风险可控前提下，对不适应最高水平开放形态的现行法律规定进行必要调整。这将有效破解自由贸易港深水区改革的体制机制障碍，实现地方立法层级的实质性跃升。这种“依法变通”大大释放制度创新的空间，是封关运作背景下实现高水平开放的重要驱动力。
严格的风险防控导向与安全底线思维。与高水平开放相伴而生的是高风险挑战。因此，封关运作法治保障体系从诞生之初就嵌入强烈的风险防控基因，体现出鲜明的“底线思维”。整个体系构建不仅关注“自由便利”，更强调“安全有序”。这突出表现在：一是将风险防控立法前置化，如《海南自由贸易港反走私条例（试行）》《海南自由贸易港“三无”船舶综合治理规定》及早出台。二是构建系统性风险防控网络，如在生态领域出台《海南自由贸易港生态环境分区管控规定》《海南自由贸易港防控外来物种入侵若干规定》《海南自由贸易港进境环境安全准入管理若干规定》《海南自由贸易港生态环境保护考核评价和责任追究规定》等系列规定。这种内生于制度的风险防控设计，确保封关运作在复杂国际环境下的韧性与稳定性。
海南自由贸易港封关运作法规体系的现实成效
经过前期的立法储备和压力测试，以封关为指向的海南自由贸易港法规体系，开始显现初步成效，具体体现在压力测试、效率提升和安全保障等维度。
压力测试有效承压，制度设计得到初步验证。在封关运作前的准备阶段，一系列旨在保障封关的法规制度已通过压力测试接受实践检验。以“一线”监管创新为例，《海南自由贸易港自驾游进境游艇管理若干规定》中的“经核准从海南自由贸易港进境的自驾游游艇，免予为游艇向海关提供担保”政策，通过立法形式实施后，经历实际运行的考验；不仅大幅提升贸易便利化水平，更关键的是，相关监管流程、部门协作机制在测试中被证明有效可行，为“一线”更大范围的“放开”积累宝贵经验。同样，《海南自由贸易港药品进口便利化若干规定》对药品进口监管制度的优化，使得通关效率和货值显著增长，验证了在保障安全前提下提升通关效率的法规设计的合理性。这些测试成功表明，现有的法治框架能够承受封关初期可能带来的运营压力，为海南自由贸易港启动全岛封关增强信心。
监管流程优化显效，市场主体获得感提升。法治保障成效，最终体现在市场主体感受和营商环境优化上。海南自由贸易港封关运作法规体系建设，特别是“小快灵”立法，直接针对企业运营痛点，产生明显“降本增效”作用。除了前述的游艇和药品案例，在投资便利化方面，《海南自由贸易港市场主体登记管理条例》《海南自由贸易港市场主体注销条例》简化企业设立和注销程序，降低制度性交易成本；《海南自由贸易港极简审批条例》聚焦企业投资全领域全流程，按照“一次告知、一次承诺、一次受理、一次审批、一张证照、联合核查”的要求，进一步推动审批流程最大限度精简优化。这些由法规变革带来的流程优化，直接转化为市场主体对海南自由贸易港建设的满意度，大大提升市场主体获得感。
风险防控屏障初显威力，安全底线得到巩固。在促进便利的同时，法治体系风险防控功能也开始发挥作用。《海南自由贸易港“二线口岸”通关信用管理若干规定》《海南自由贸易港反走私条例（试行）》《海南自由贸易港免税购物失信惩戒若干规定》等海南自由贸易港法规的出台，促进海关、海事、公安、海警等部门间的执法协同和信息共享机制的建立，提升封关环境下对走私等违法活动的联合打击能力。《海南自由贸易港生态环境分区管控规定》是全国首个生态环境分区管控地方性法规，确保产业发展不以牺牲环境为代价，严守生态安全底线。而《海南自由贸易港国际商事仲裁发展若干规定》《海南自由贸易港商事调解规定》等国内领先的纠纷解决机制，也为自由贸易港封关运作中纠纷解决提供先进的多样化选择。
海南自由贸易港封关运作法规体系的未来发展
启动全岛封关运作，是海南正式进入中国特色自由贸易港建设新征程的起点。未来自由贸易港建设的法治保障，需在动态中不断完善，以应对启动封关运作后的新挑战、引领新发展。
用足用好立法“变通权”，拓展立法覆盖广度与深度。海南自由贸易港封关运作平稳推进，需要有与海南自由贸易港建设进程相匹配的立法变通水平。海南自由贸易港法规是实现立法变通的唯一载体，其制定权虽然在省人大，但用足用好这一重要权力，需要省政府的统筹推进。
一方面，海南自由贸易港法规制定过程中，对于突破上位法的内容往往需要主要厅局与对口主管部委进行深入的前期沟通。可以说，用好海南自由贸易港法规制定权的重要前提，就是获得对口主管国家部门的支持。因而，省政府各主管厅局需要与时俱进，针对海南自由贸易港封关运作的实际情况，早谋划早布置，及时提出精准的立法需求，与主管部委及时汇报和沟通，与省人大充分协作与配合，推进海南自由贸易港法规的制定工作。另一方面，海南自由贸易港法规的起草、征求意见、可行性和必要性论证、风险评估、公平竞争审查等各方面工作，主要靠各厅局完成。各厅局能否坚持问题导向、准确把握海南自由贸易港封关运作的基本方向，对于海南自由贸易港法规能否真正对海南自由贸易港建设起到保障和促进作用具有重要影响。所以，海南自由贸易港立法“变通权”的运用，需要各厅局在“一本三基四梁八柱”战略框架内，紧扣封关运行关键问题，以精准思维和专业眼光，高标准高质量提出立法需求、草拟草案并充分论证。总之，用好《中华人民共和国海南自由贸易港法》已赋予的“变通权”，须在法定权限内大胆探索，积极争取全国人大对法律保留事项进行专项授权试点，在关键领域和关键事项上寻求实质性突破，拓展立法覆盖的广度与深度，实现央地立法的良性互动。
深化央地协同立法，突破关键政策瓶颈。海南自由贸易港封关运作后，涉及中央事权的关键政策，如离岸金融发展、数据跨境安全流动、税收制度创新等，其深化突破仍需更高层面的法律支持。海南自由贸易港“调法调规”周期较长、与国家各部门沟通效率有待提高；“调法调规”事项落地实施效果有待提升。未来，必须建立更加畅通高效的“调法调规”申报、响应和跟踪反馈机制。海南应主动谋划，精准提出需要调整的法律法规清单，确保自由贸易港封关运作的改革需求能够持续、精准地对接中央部委，争取全国人大、国务院及其部门的专项授权或试点政策。同时，需着力破解“调法调规”中的部门协调难题，建立跨部门协同立法机制，提高跨领域协作效率，形成立法合力。
增强国际规则动态对接能力，保持制度前瞻性。国际高标准经贸规则处于不断演进之中。海南自由贸易港封关运作法规体系，必须具备与国际高标准经贸规则动态对接的能力。因此，海南自由贸易港应建立国际规则跟踪与评估机制，持续对标《区域全面经济伙伴关系协定》《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《数字经济伙伴关系协定》等国际高标准经贸规则，在离岸贸易、保税维修、数据跨境、竞争中立等领域，进行前瞻性立法与实践探索。主动适应和引领国际规则，不断提升海南自由贸易港封关运作法规体系的兼容性和竞争力，以制度开放推动海南自由贸易港建设向更高水平迈进。
推动法规体系整合与精细化，强化规则实施与监督。随着海南自由贸易港法规数量增多，未来工作重点应从“增量”转向“提质”。亟需建立常态化的“法规体检”机制，定期对现有法规进行系统性评估和清理，消除法规之间可能存在的重复、冲突或空白，增强体系的内洽性和协调性。加快制定与法律规则配套的实施细则，提升法律规定的明确性和可预期性，减少执行中的自由裁量空间。启动封关运作后，法治保障的重心应更多转向保障法律的有效实施。加强执法能力建设，健全执法监督体系，完善行政执法责任制和问责机制，提升司法和仲裁等争议解决的国际化、专业化水平，为市场主体提供高效、公正的权利救济渠道，营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境。
【本文作者为海南大学法学院教授、博导；本文系国家社会科学基金重大项目《中国特色自由贸易港的建设路径及法治保障研究》（项目编号：18ZDA156）阶段性成果；海南大学法学院博士研究生刘冠麟，对本文亦有重要贡献】
注释略
责编：张宏莉／美编：石 玉