摘 要:深入促进区域协调发展，逐步缩小区域发展差距，是实现共同富裕的基础。新时代以来，我国开拓创新、深入探索区域帮扶协作，成效显著。“十五五”时期，我国要着眼于解决区域发展不平衡不充分突出这个矛盾，推动区域协调发展体制机制改革创新，着力实施区域对口帮扶协作、产业国内梯度转移、城镇化战略格局优化、财政转移支付体系完善等路径，使地区之间形成先富带后富促共富的崭新局面。
关键词:区域协调发展 共同富裕 帮扶协作
【中图分类号】F207 【文献标识码】A
习近平总书记指出：“全体人民共同富裕是中国式现代化的本质特征，区域协调发展是实现共同富裕的必然要求。”[1]深入推进高水平区域协调发展，逐步缩小区域发展差距，对于促进共同富裕具有重要的现实意义。
区域协调发展是实现共同富裕的必然要求
我国具有人口众多、地域辽阔、发展不平衡不充分等特点，这意味着推进共同富裕必须“坚持协调发展，促进城乡融合和区域联动”[2]，在发展中促进相对平衡，坚定不移地朝着共同富裕目标稳步前行。
实现共同富裕是中国共产党领导人民进行社会主义现代化建设的不懈追求，是一项长期且艰巨的任务。毛泽东同志在《论十大关系》中强调，要处理好“沿海工业和内地工业的关系”[3]。邓小平同志指出“一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕”[4]。改革开放以来我国推进区域协调发展的实践探索，积累了宝贵经验。基于区域发展的具体实际，我国于1999年提出实施西部大开发战略，2003年实施振兴东北地区等老工业基地战略，2006年开始实施促进中部地区崛起战略。党的十八大以来，我国稳步推进共同富裕，实施区域协调发展战略。促进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展，高标准高质量建设雄安新区，推动西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破，推动中部地区高质量发展，鼓励东部地区加快推进现代化等，一系列重大举措推动区域协调发展取得新成效。[5]
区域协调发展通过战略安排、体制机制和政策支持等途径，促进欠发达地区加快发展，进而缩小区域差距。实现共同富裕迫切需要逐步缩小区域差距、城乡差距和收入差距，而这三大差距又具有内在联系，区域差距缩小有利于城乡差距和收入差距同步缩小。尽管区域发展不平衡不充分，是现阶段实现共同富裕的主要挑战，但可以通过区域协调发展的制度安排，加大对欠发达地区的有效帮扶、支援或合作，帮助这些地区改善发展环境、提高社会发展水平、增强内生发展动力，进而逐步缩小与发达地区的差距。区域协调发展作为我国国家治理体系的重要组成部分，是中国特色社会主义制度优势的具体体现。中央负责省一级之间的协调，省级政府负责下一级行政区域之间的协调，不同层级协调主体形成纵向联动、下级服从上级、地方服从中央的关系。共同富裕作为中国式现代化的本质要求，能够促成各地区采取一致的行动，落实中央关于区域协调发展的决策部署，找到有效路径破解区域发展不平衡不充分问题。
我国国情特点和发展矛盾必然要求先富地区带动后富地区发展，最终实现共同富裕。我国是一个发展中大国，各地区经济社会发展水平差异较大，城乡收入差距明显，区域发展不平衡不充分现象长期存在。这种状况意味着，要通过先富带动后富，进而实现共同富裕。2021年5月，浙江开启高质量发展建设共同富裕示范区之路，为全国推动共同富裕提供省域范例。浙江山海协作、闽宁协作对口援藏等实践表明，省域内区域协作和省际之间对口协作、对口支援、对口合作，都是推动共同富裕的有效举措。进一步地看，我国综合国力跻身世界前列，经济体量长期稳居世界第二位，制造业比重连续多年居世界第一，经济长期向好的趋势没有改变。强大的综合国力，既能为深入实施区域协调发展促进共同富裕提供物质条件，又能为全体人民实现共同富裕提供充足的就业和收入机会。
区域协调发展视角下共同富裕的实现路径选择
党的十八大以来，中央和地方通过完善区域协调发展机制、推动区域联动发展、分类帮扶欠发达地区等举措，着力解决区域发展不平衡不充分问题，缩小区域城乡差距。同时要看到，当前我国仍存在区域发展不平衡不充分问题，推进共同富裕具有长期性和艰巨性，亟需从区域协调发展视角寻找有效路径。
深化区域对口帮扶协作。优化区域经济布局，促进区域协调发展。[6]经过长期的实践探索，在中央或地方区域协调发展机制下，对口支援、对口协作、对口合作等不同形式帮扶协作，成为发达地区带动欠发达地区发展的有效方式。比如，浙江山海协作开辟共富路。习近平同志在浙江省工作期间亲自谋划、亲自推动山海协作，安排沿海与山区开展结对帮扶，使山区的发展条件和环境得到明显改善，山区农村摆脱贫困致富。新时代以来，浙江省委在新的历史起点上实施山海协作升级版，除继续实施教育、医疗等领域帮扶之外，比较突出的一个亮点就是推进飞地建设，鼓励欠发达的山区海岛到沿海发达地区建设科创飞地、产业飞地。山区可以利用沿海区位、创新资源集聚、产业配套等优势将孵化产业项目，吸引到产业飞地或回到本地园区产业化，从而突破长期制约产业发展的瓶颈，逐渐形成内生发展动力。又如，对口援藏促西藏繁荣稳定。对口援藏是党的治藏方略的重要组成部分，也是区域协调发展推动实现共同富裕的生动实践。1994年7月，中央第三次西藏工作座谈会作出“分片负责、对口支援、定期轮换”的重要战略决策，组织干部、教师、医务人员和其他专业技术人员援助西藏。在中央的统一领导下，有关省市、中央企业以及中央有关部门对口支援西藏有关地区，持续推进干部援藏、产业援藏、教育人才“组团式”援藏、医疗人才“组团式”援藏等工作，取得较好的效果，西藏发展面貌发生了翻天覆地的变化，西藏经济社会发展取得历史性的重大进步，群众的获得感幸福感安全感明显增强。
下一步，需要继续深化区域对口帮扶协作，加大体制机制创新，建立共同规划、共同投入、共同发展、共担风险、利益共享的发展机制，充分发挥结对帮扶协作的各方积极性、创造性，形成共同奔赴的合力，避免发达地区积极性减弱和欠发达地区发展惰性增强或固化。而且，随着对口帮扶协作的深入推进和成效显现，欠发达地区的基础设施、市政设施等硬件环境得到大幅改善，此时迫切需要承接发达地区产业转移，培育发展内生动力，与发达地区共同推动援助式或济贫式的结对帮扶关系，转变为基于优化互补、利益共享的共富型关系。换言之，发达地区不再像以往那样只是持续援助性投入，而越来越注重资金、人才、技术等各类资源投入的回报，特别是产业帮扶项目或产业合作项目的投资收益，在帮助欠发达地区脱困致富、后发赶超中分享发展机会。
大力推进产业国内梯度转移。工业化仍然是欠发达地区摆脱困境、实现发展的突出短板，引导产业从东部向中西部梯度转移或者从中心城市向外围地区转移，能够有效促进欠发达地区工业化进程，使欠发达地区能够逐渐形成内生发展动力，解决当地居民就业增收问题。
在实践中，地方政府要积极深入探索发展飞地经济模式，建立产业转移协作的利益分享机制，确保产业飞出地与飞入地能够共享产业转移合作项目的收益。发达地区引导成熟产业向欠发达地区转移，有利于腾出更多的用地空间发展新兴产业和未来产业。对于欠发达地区而言，地方政府要有创新发展思维，善于把握以人工智能为代表的新兴技术广泛应用和产业化的机会，重新审视本地区优势资源，实施优势资源分类转化战略，将能源优势变为数据优势、算力优势，将矿产资源优势变为供应链优势，将生态资源优势变为文化旅游、净土产业优势，将历史文化优势变为文化产业、文化创意场景优势。平台型园区开发企业作为推动产业转移协作的市场主体，要充分发挥自身优势，积极拓展欠发达地区产业园区托管、共建等业务，推动优质产业生态的异地复制，帮助欠发达地区提升发展产业的能力。此外，各地也要贯彻落实《公平竞争审查条例》，深入完善公平竞争的市场环境，避免产业转移过程中发生恶性的招商引资现象。
着力优化城镇化战略格局。农村人口实现城镇化、市民化，是缩小城乡发展差距和推进共同富裕的必由之路。2012—2024年，我国常住人口城镇化率从53.1%上升至67%，城乡人均可支配收入比值则从2.88下降至2.34。[7]
“十五五”时期，推进全体人民共同富裕迈出坚实步伐，必须坚定不移地走以人为本的新型城镇化道路。一方面，协同推进城市群一体化和都市圈同城化，吸引人口向优势地区集中和合理集聚，实施由常住地登记户口提供基本公共服务制度，建立基本公共服务投入、建设用地指标配置等同常住人口挂钩的调节机制，确保要素资源优化配置，促进中心城市成熟产业向外转移、优质公共服务向外辐射和优质要素向外流动。另一方面，构建网络化、融合化、开放化的城镇体系，促进大中小城市和小城镇协调发展，分类引导以县城为重要载体的城镇化建设，发展各具特色、活力强劲的县域经济，提升县城城市品质，加大优质教育医疗资源供给，吸引农村剩余劳动力、返乡外出务工人员等群体在县城购房落户。此外，我国也要有序推进边境地区城镇化建设，支持有条件的边境城市与腹地枢纽城市共同发展泛口岸经济，借助口岸与通道优势培育发展加工贸易产业，形成以城促产、以产兴城、兴边富民的发展机制。
完善财政转移支付体系。财政转移支付是促进区域协调发展和共同富裕的重要政策工具，有助于推动基本公共服务均等化，保障社会公平正义。改革开放以来，我国财政转移支付体系随着财税体制改革深入推进而不断完善，对缩小地区之间财力差距起到促进作用，从而有利于遏制区域差距扩大。
针对当前形势变化，我国应着眼从效率效益出发继续完善财政转移支付体系。一方面，中央有关部门要重新梳理各自职能的政策工具箱，进一步规范政策支持项目合理分类，减少不同部门对同类项目的重复立项，压减支持产业发展类的一般性财政转移项目，酌情压减专项类的财政转移项目，将更多财政资金通过转移支付保障中西部欠发达地区改善民生、生态建设等领域投入需求。同时，将东西部协作对口帮扶资金、地方援藏资金、地方援疆资金等帮扶性资金，列入地方横向转移支付项目进行统计。
另一方面，中央审计部门要加大财政转移支付项目经费专项督查，联合纪检监察部门加大对各级政府挪用、挤占、私吞中央财政转移支付资金行为的惩处力度，督促地方各级政府按进度、规范使用中央和省级下拨的财政转移资金。中央有关部门要应用区块链、算法等新技术，建立财政转移支付信息平台，对中央安排的财政转移支付项目经费进行实时跟踪，对违规使用、闲置不用的情形及时提醒。
高水平区域协调发展促进共同富裕的保障措施
为缩小区域发展差距，进一步通过高水平区域协调发展促进共同富裕，中央和地方要继续加大政策供给，着力解决发达地区帮扶协作动力不足、欠发达地区发展惰性、利益共享机制缺失等问题。
深化区域产业转移协作利益共享机制改革。按照“分级备案、省级统筹、协议落实”原则，推动跨区域的产业转移合作项目利益共享，探索合作项目形成的税收属地征收、交足中央、余留分成、横向兑付的机制。跨省（市、区）产业转移合作项目报中央财政管理部门备案，由中央财政部门直接横向兑付；省（市、区）内产业转移合作项目报省级财政管理部门备案，直接由省级财政部门负责兑付。建立产业转移合作项目属地统计核算、内部考核分享机制，允许有关地区在合作协议有效期内分享产业转移合作项目经济指标，但仅限内部考核使用。
完善对口帮扶协作机制。有关省市、中央企业和中央有关部门要以帮扶项目为载体，创新产业帮扶、劳务帮扶、教育医疗帮扶、科技帮扶、消费帮扶等形式，建立帮扶成效第三方评估机制，原则上不达到基本目标不脱钩。建立帮扶对象动态调整机制，经过综合评估确定已具备内生发展动力的地区，可以脱钩出列。深化涉及对口帮扶或援助项目的固定资产投资管理体制改革，建立文化教育等投资于人的领域的固定资产投资管理体制改革试点，探索事前论证、事中监督与事后第三方评估相结合的项目投资管理评价机制。
积极运用新技术新机制促进帮扶协作方式创新。鼓励发达地区探索数智化帮扶形式，支持发达地区针对帮扶对象因地制宜发展数智农服、数智车间、数智旅游等数智化帮扶项目，通过数智赋能促进欠发达地区的优势资源、产品和服务的产销对接。探索企业参与产业帮扶的社会责任积分机制，引导企业参与策划、实施产业帮扶，其帮扶业绩计入企业社会责任积分，企业可凭借积分分档享受有关政策支持。鼓励设立帮扶协作公益基金会，筹集社会资金资助专业性的公益组织在欠发达地区从事支教、人才培训、改善生态等帮扶工作。
支持援藏、援疆省市和中央企业利用支援资金发展投资收益型项目。鼓励支援省市和中央企业把部分支援资金转为产业投资基金，因地制宜实施一批社会资本联动投资、利益共享的产业项目。当产业项目达到合理的收益预期时，支援省市和中央企业可以将项目股权转让给社会资本，然后将产业项目本金和收益作为滚动投资资金，接续投资新的产业项目。允许部分支援资金转为创新基金，在区外投资一些适合在西藏或新疆落地的初创企业项目，待这类项目孵化成功之后，吸引这些项目入藏或入疆落地转化。
适当增加共同富裕示范区建设试点。中央有关部门可根据各地区发展条件和差异性，支持更多的省份开展共同富裕示范区建设试点，在促进省域区域协调发展和城乡融合发展等领域实施更多创新性、有效性、可及性举措。研究出台有关省市推进共同富裕示范区建设的实施方案，引导各地区因地制宜吸收借鉴浙江高质量发展建设共同富裕示范区的有益经验，通过多措并举探索符合本地实际的共同富裕实现路径。中央有关部门要加大对共同富裕示范区建设试点工作的协调领导，鼓励试点省份大胆创新、比做争优、互学互鉴。
【本文作者为中国社会科学院工业经济研究所区域经济室主任、研究员；本文系中国社会科学院2024年度国情调研重大项目“区域协调发展推动实现共同富裕的重大实践研究”（项目编号：2024GQZD003）资助的成果】
注释略
责编：周小梨／美编：石 玉