摘 要:推进基本公共服务均等化，既需着力破解长期存在的区域、城乡、群体间服务供给不平衡问题，也要积极回应人民群众在对更高质量、更加多样的公共服务的向往与期待。“十五五”时期，应充分发挥财政转移支付、区域协调发展等制度效能，构建“纵横结合、质效并重”公共服务体系，为扎实推进共同富裕筑牢坚实基础。
关键词:共同富裕 基本公共服务均等化 区域合作
【中图分类号】C916 【文献标识码】A
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出：“稳步推进基本公共服务均等化”。[1]这既是促进社会公平的基础性工程，也是迈向共同富裕的关键支撑。在这一进程中，基本公共服务均等化，居于基础性、兜底性地位，是维护社会公平正义的重要制度安排，也是不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感的关键路径。
稳步推进基本公共服务均等化面临的新形势与新需求
“十四五”时期，我国每年城镇新增就业1200万人以上，全国跨省异地就医直接结算惠及5.6亿人次，学前教育毛入学率达到92%，[2]人均享有基本公共服务取得明显进展。同时要看到，当前公共服务供给“量”与“质”不均衡、人民群众“有得用”与“用得好”不协调等矛盾仍然存在。“十五五”时期，需要准确把握基本公共服务发展面临的新形势与新要求，充分发挥财政转移支付、区域协调发展等制度效能，加快构建更加全面、更加公平、更可持续的公共服务体系，为扎实推进共同富裕，筑牢坚实基础。
党的二十大报告提出：“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。”[3]《建议》进一步向“一老一小”侧重，向教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、文化体育等领域拓展。从推动区域基本公共服务缩小差距，扩大优质服务资源辐射覆盖范围，到推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，增加农村教育、医疗、养老、文化等服务供给，做好普惠性、基础性、兜底性民生建设，补齐基本公共服务短板，才能推动基本公共服务均等化水平明显提高，为扎实推进共同富裕提供有力支撑。[4]在这一背景下，基本公共服务均等化建设，既需着力破解长期存在的区域、城乡、群体间服务供给不平衡问题，也要积极回应人民群众对更高质量、更加多样公共服务的向往与期待。
区域与城乡发展分化，导致供给结构性差异依然明显。从空间分布看，东西部之间、省际之间的差异较为突出。东部地区基本公共服务均等化水平，总体高于中西部地区。这种差距的成因，涉及人口分布、经济发展水平、地方财政能力，以及公共服务资源配置效率等多重结构性因素。一些经济欠发达地区的基础设施等“硬件”条件虽已逐步改善，受限于财政支撑能力不足、专业人才短缺、运行机制不健全等“软件”短板，仍然存在服务可及性不够、质量不均衡等问题。更为重要的是，传统以补短板为主的推进方式，面临边际效应递减的挑战。如果仅依靠简单增加财政投入，而不深化制度创新、优化资源配置机制，不仅难以有效缩小差距，甚至可能因机制僵化而固化原有差异。为此，应超越单纯依靠增量投入的思路，转向注重“制度完善、资源优化、质量提升、管理创新”协同推进的系统性改革，这是稳步推进基本公共服务均等化应把握的关键着力点。
人口结构深刻变迁，催生公共服务需求多样化与升级。我国正经历着世界上规模最大、速度最快的人口老龄化进程，且经济欠发达地区的老龄化程度往往更高。这一趋势，与大规模人口流动、家庭结构趋于小型化、传统家庭养老功能逐步弱化等因素相互交织，共同构成基本公共服务需求格局的新变化，呈现从“保基本”向多样化、综合化、高品质化方向发展的鲜明特征。老龄社会对医疗卫生、养老服务、长期照护、康复服务、慢性病管理，以及社区居家养老等领域的服务需求显著增长。同时，城乡流动人口、留守老人、留守儿童等群体，对跨区域、可衔接、便携可及的公共服务，提出新要求。在此背景下，加快构建既能普惠覆盖全体人民基本需要，又能有效响应不同群体差异化诉求，且具备制度可持续性的公共服务体系，已成为当前扎实推进基本公共服务均等化，所面临的一项重大而紧迫的课题。
财政可持续性与资源配置效率面临双重压力。基本公共服务均等化的稳步推进，需以健全稳定、公平、高效的财政体制为重要支撑。当前，我国财政体系在保障基本公共服务均等化方面面临双重挑战。一是总量与结构性压力并存。随着公共服务范围的拓展和标准的提高，从义务教育、基本医疗，到养老、托育、公共文化等领域，财政支出需求持续增长。同时，在地方政府债务约束趋紧、经济增速阶段性调整的背景下，财政收支矛盾进一步显现。二是区域财政能力不均衡问题较突出。中西部地区、基层政府尤其是经济欠发达县域的财政自给能力相对薄弱，对转移支付依赖程度较高，在保障基本公共服务可持续供给方面仍面临压力。
实现公平与效率统一的资源配置机制亟待创新。基本公共服务均等化作为一项长期性、系统性工程，在向更高水平迈进的过程中，必须始终坚持公平与效率的辩证统一。当前，我国公共服务资源配置机制在实践中仍需进一步优化。一方面，有的地区在资源配置中偏重人均指标与平均化分配，未能充分考量各地在人口分布、自然条件、服务成本及实际需求等方面的客观差异，影响资源配置的精准性与使用效益。另一方面，有的地区存在职能交叉、信息共享不足、协同联动不够等问题，制约公共服务整体效能提升。对此，需加快构建更加科学、精细、动态的资源配置标准与调节机制。
稳步推进基本公共服务均等化的路径
稳步推进基本公共服务均等化，关键在于破解区域间资源禀赋与发展水平的非对称性这一深层约束。财政转移支付与区域合作机制，作为调节资源分配、破除行政壁垒的两大关键工具，其协同创新与深化完善，对于在动态社会中实现高水平均等化、夯实共同富裕基础，具有至关重要的意义。
财政转移支付：从规模保障到精准激励，夯实均等化的制度支柱
财政转移支付，是我国调节地区财力差距、提升欠发达地区公共服务供给能力的重要制度安排。自1994年分税制改革以来，转移支付规模不断扩大、结构持续优化，已成为推动基本公共服务均等化的主力渠道和制度根基。当前，需加快推动转移支付结构从相对粗放的补助模式，向更加注重精准施策、体现区域差异、提升资源配置效率的新型供给机制转型升级。在此过程中，应将支持重心向中西部地区、农村地区以及公共服务薄弱环节倾斜，持续加大中央财政转移支付用于基本公共服务领域的投入比重，并建立健全资金保障与成效挂钩的机制，从而从根本上增强经济欠发达地区和基层的公共服务供给能力与可持续发展水平。
创新“钱随人走”的动态分配机制。着力完善教育领域经费拨付制度，依据实际在校学生学籍数据及流动趋势进行精准调配，对接收随迁子女就学较多的地区，加大奖励支持力度，同时对因人口流动形成的乡村小规模学校，实行差异化扶持政策，切实保障基本办学质量。相关经验应稳步向医疗卫生、社会保障等领域推广延伸，系统构建起与人口流动格局相协调的公共服务资源配置体系。通过这一机制创新，既能有效缓解人口流入地区的公共服务压力，又能持续巩固人口流出地区的基本民生保障水平，最终促进实现人口有序流动与公共服务均衡发展的良性互动。
强化绩效导向，实现激励相容。通过强化绩效导向，推动转移支付功能从弥补短板的单一维度，向“补短板”与“促提升”并重的双重功能优化升级，进一步增强其与基本公共服务均等化目标的政策协同效应，切实提升公共资源配置效率和公共服务供给质量。
区域合作机制：从行政分割到协同共享，拓展均等化的创新路径
在稳步推进基本公共服务均等化的过程中，应在财政兜底之外，引入区域合作与区域协调机制，通过跨区域资源整合与制度协同，提高公共服务供给的整体效率与可及性。例如，在成渝双城经济圈框架下，两地积极探索财政协同，在毗邻地区合作共建公共卫生、职业教育等公共服务设施，通过共同出资或定向补助等方式分担成本。
通过区域合作，实现跨区资源整合与优势互补，提升公共服务规模效益与普惠性。在有的经济欠发达地区，公共服务供给能力相对薄弱。区域合作通过共建共享教育、医疗、公共文化等服务平台，使资源由“单一区域供给”转向“跨区域整合”，有效扩大优质资源覆盖面，提高资源使用效率，增强公共服务体系的稳定性与持续性。
通过省域统筹和省直管县等制度设计，为跨区域均衡公共服务提供实践基础。省级统筹，将教育、医疗、养老、社保等部分公共服务事权上收省级管理，使公共服务配置更具整体性和均衡性，有助于缓解县域财政薄弱、资源供给碎片化问题。尤其是在经济欠发达地区，省域统筹有效提高诸如县域教师补充能力、医疗资源配置效率与社会保障覆盖质量，推动服务标准统一化和高质量化。
突出跨省与跨区域合作机制在基本公共服务领域的作用。通过建立跨区域公共服务网络，推动优质公共服务资源跨区流动、共同规划基础设施布局、统一公共服务质量标准等措施，实现不同区域间资源共享与协同建设。此类合作推动公共服务从“行政边界限制”走向“区域整体协同”，使公共服务供给更加贴近人口流动、城市群发展与经济圈形成的新格局需求。2018年，我国长三角地区政协联动机制启动，聚焦一体化发展中的重点任务和民生问题，通过“区域合作机制”系统推进基本公共服务便利共享，上海、江苏、浙江、安徽共同构建标准化体系，在医疗、教育、社保等领域开展制度对接。例如，依托“长三角政务服务一网通办”平台，实现医疗卫生机构检验检查结果互认、跨省异地就医门诊费用直接结算等，通过跨区域合作机制有效缩小公共服务可及性的省（市）际差距。
专项转移支付与共同财政事权转移支付的协同，是区域合作机制有效运行的重要保障。对涉及跨区域、跨行政层级的公共服务事项，如区域医疗共同体建设、流动人口公共服务保障、跨区域生态补偿、环境治理与环保公共服务等，需要中央与地方依据事权划分共同承担支出责任。专项转移支付可精准投向重点领域，共同财政事权转移支付则实现不同区域的责任协同与效益共享。财政—区域合作的联动机制，使跨区域公共服务供给实现制度化、规范化与可持续化。
协同发力与未来展望：构建“纵横结合、质效并重”的高水平均等化体系
推动纵向转移支付与横向区域合作深度耦合，构建“补财力+补能力”的复合支持体系。可在保持基本财力保障的基础上，增加“激励型专项转移支付”比例，重点支持跨区医联体建设、教育协同发展、异地养老试点和基础设施共建，对成效突出地区实施奖励性补助，实现“补短板”与“促协同”的双重目标。完善横向财政平衡机制，推动区域间能力互补。在条件成熟的地区，探索跨区域财政平衡安排，鼓励东部地区通过技术援助、人才交流、优质教育与医疗资源共享、共建产业园区等方式，反哺中西部，实现“优势地区制度化贡献、欠发达地区体系化补强”，形成“纵向补财力、横向补能力”的联动格局。例如，广东省针对粤东西北地区的“省级财政专项资金+珠三角对口帮扶”协同机制，正是这一复合支持体系的生动体现。该机制的核心耦合点在于，省级财政的纵向转移支付作为引导和保障资金，与珠三角对口城市的横向合作资源深度绑定、互为条件。
从“投入保障”迈向“标准引领”，推动均等化实现高质量跃升。一是构建国家统一、动态更新的基本公共服务标准体系。明确各类公共服务的底线标准、质量标准与可及性指标，使“以标准促均等”成为制度逻辑。面对老龄化加剧、深入推进新型城镇化和需求升级，建立动态调整机制，使各地在共享“底线”的同时，可以根据人口结构与财政能力实行差异化实施。二是强化财政资金与服务标准、服务质量的联动机制。推动转移支付与服务标准挂钩，通过“标准－预算－评估”闭环管理，引导地方将资金优先用于改善群众最关注的质量与可及性问题，实现从“数量扩张”向“质量提升”的转变。三是完善全过程绩效管理体系。将财政绩效与政策目标、第三方评估、群众满意度联动，确保每一笔财政资金，都能转化为可感可及的公共服务成果。
构建“政府主导、多方参与、激励相容”的公共服务治理格局。一是强化政府制度供给与统筹协调能力。政府需从直接供给者逐步转向制度制定者、资源协调者与质量监管者的“关键枢纽”，通过完善顶层设计、标准体系与考核机制，提升治理的系统性与协同性。二是推动社会力量规范参与，提高供给的多样性与创新性。通过完善政府购买服务制度，支持社会组织、非营利机构、社会资本参与养老、托育、康复、社区照护等领域的供给，形成多方主体“补短板、强弱项、促创新”的良性互动格局。三是运用数字技术提升精准服务能力。借助大数据、人工智能等手段，加强对流动人口、老年人及困难群体的需求动态监测与精准识别，实现从“被动服务”向“主动服务”、从“人找服务”向“服务找人”的转变，提高服务精准性与可及性。
结语
我国人民群众对公共服务的需要已经从能上学、能看病、能养老等，转变为上好学、看好病、幸福养老等高质量服务。[5]共同富裕的实现呼唤更加公平、更高质量、更可持续的基本公共服务体系。通过深化以“精准性、激励性”为特征的财政转移支付改革，实现资金投向更加聚焦、资源配置更加合理。拓展以“共享性、协同性”为内核的区域合作机制，打通跨地区公共服务资源流动渠道，形成“纵向补财力、横向补能力”的制度合力，为稳步破除城乡、区域与群体间的公共服务壁垒提供重要支撑。这一过程，是稳步推进基本公共服务均等化的重要路径，也是完善共同富裕制度基础、增强人民获得感、幸福感、安全感，促进社会公平正义的必由之路。
【本文作者为北京交通大学经济管理学院教授、博导】
注释略
责编：李一丹／美编：石 玉