摘 要:发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略叠加效应，对于优化我国空间格局、促进区域协调发展具有关键作用。“四大战略”形成一个完整体系，涵盖区域、资源、产业、城市等区域发展各个方面，有效促进区域间分工协作、实现优势互补、缩小区域发展差距、促进区域协调发展。战略叠加效应可以最大限度发挥“四大战略”既有效用，理顺“四大战略”之间关系。发挥叠加效应面临政策协调、利益平衡等方面挑战，应从提升区域发展协调性、优化资源配置、促进创新开放及培育新经济增长极等方面形成合力，构建实现战略叠加效应的路径。
关键词:区域协调发展 “四大战略” 叠加效应
【中图分类号】F127 【文献标识码】A
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，“区域协调发展是中国式现代化的内在要求。”[1]党的二十大报告提出，“促进区域协调发展”“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略”[2]。“四大战略”的实施，可以有效促进区域间分工协作、实现优势互补、缩小区域发展差距、促进区域协调发展。
促进区域协调发展的“四大战略”
区域协调发展战略，以统筹推进西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起和东部率先发展为框架。区域协调发展战略的实施，推进相关区域的开发与开放，提高资源配置效率，促进产业合理布局，推动区域间经济合作，启动区域间产业转移和承接进程，加快区域经济一体化进程。区域协调发展战略，奠定了中国区域空间“四大板块”宏观格局。
区域重大战略，包括京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等。这五个重大区域发展战略，在国家经济社会发展的核心区域内总体规划，制定发展政策，布局重大项目，建构起国家经济社会发展的支点和骨架。区域重大战略的实施带来积极效应，打下中国经济社会发展空间基础。
主体功能区战略，是国土空间开发保护的重要战略，旨在根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为不同主体功能定位区域，明确发展方向和开发保护方式，促进各地区发挥比较优势、各展所长。[3]主体功能区战略综合考虑我国人口分布、经济布局、国土资源利用和城镇化格局，进行国土空间类型划分，因地制宜叠加识别特殊功能区，精准制定支持政策，更好发挥这些地区比较优势。划分不同主体功能区，可以避免过度开发和资源浪费，保护生态环境，提高资源利用效率。
新型城镇化战略，首要任务是促进农业转移人口有序实现市民化，在建设人民城市理念推动下，实现常住人口享有均等化基本公共服务；在破除城乡二元结构、促进城乡要素双向自由流动前提下，推进乡村全面振兴与城乡融合发展；在以城带乡前提下，将城市的资金、技术、人才引入农村，同时维护进城落户农民农村权益，推动绿色低碳发展，将生态文明理念融入新型城镇化。
“四大战略”涵盖促进区域协调发展各个方面，区域协调发展战略构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系，统筹区域交通基础设施建设。区域重大战略确定重点区域发展方向，推动多个区域之间融合发展。主体功能区战略将国土空间划分为不同功能定位区域，制定不同类型区域发展政策。新型城镇化战略确定城市发展重点和方向，推进城市群、都市圈构建。“四大战略”形成一个完整体系，涵盖区域、资源、产业、城市等区域发展各个方面。按照我国到2035年基本实现社会主义现代化的总体要求，落实好这“四大战略”，社会主义现代化目标的实现就有了空间发展保障。
发挥区域战略叠加效应的必要性
《建议》提出，“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应”[4]。叠加效应，是指多个事物相互作用时产生的总体效果，大于各个独立事物单一效果总和的效应。战略叠加效应，是指在一定区域内，多个发展战略同时实施，通过战略之间的协同形成综合战略效应。这种叠加不是政策的简单累积，而是通过战略间的集成、互补和增强，实现资源的高效配置与利用，促进区域经济全面发展。
战略叠加效应可以最大限度发挥“四大战略”既有效用，理顺“四大战略”之间关系。以长江经济带为例，其横贯我国东中西部，分别有西部大开发、中部地区崛起和东部率先发展战略。同时，“共抓大保护、不搞大开发”是长江经济带发展战略的核心理念。新型城镇化战略，在长江经济带中有长三角、长江中游和成渝城市群，赋予上海、武汉、成都、重庆等国家级和区域级中心城市，建设区域增长极的关键任务。“十五五”期间需通过这些战略的相互配合，形成战略叠加效应。
不考虑全局的单一发展，容易出现重复建设、恶性竞争等问题。区域发展战略目标的核心理念是系统思维，其将国家视为一个有机整体，各个区域是相互依存的子系统。区域间可以功能互补，不同区域根据其资源禀赋、区位优势和产业基础，承担不同核心功能；区域间可以协同共赢，通过基础设施互联互通、要素自由流动、产业分工协作，实现整体效益；区域可持续发展还可以兼顾经济效益、社会公平和生态环境保护，推动实现区域高质量发展。
发挥区域战略叠加效应亟须解决的问题
通过集成多层次战略目标、叠加各类区域政策、协同战略机制，发挥区域战略叠加效应，可以打破行政壁垒，形成优势互补的高质量区域发展格局。
集成多层次战略目标。同一个区域发展战略根本目标是一致的，具体目标需要进行目标集合。这就需要明确各个区域不同时期战略重点，明晰各个区域发展定位。集成后的区域发展战略目标，是一个多层次、多维度的目标体系：一是经济目标。构建现代化经济体系，推动产业国内有序转移，优化产业链全国布局，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局；提升全要素生产率，通过消除市场分割、促进要素自由流动，提高资本、人才、技术等资源配置效率；培育增长新动能，集成创新资源，共同打造科技创新策源地和战略性新兴产业集群。二是社会目标。推进基本公共服务均等化，缩小区域间、城乡间在教育、医疗、社保等方面差距，促进社会公平；实现共同富裕，通过先富带动后富，建立有效的区域帮扶和补偿机制；促进人口与劳动力合理流动，破除户籍等制度障碍，让人才能在最适合的地方发挥作用。三是空间与环境目标。优化国土空间格局，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，实现生产、生活、生态空间合理平衡；推动基础设施互联互通，推进交通网、数字网、能源网“三网融合”，降低区域间交易成本；在长江和黄河流域以及国家重点生态功能区，实施协同的生态环境治理和保护。
叠加各类区域政策。叠加区域政策的目的，是打造更具影响力和竞争力的经济功能区，通过区域协调发展战略、区域重大战略和主体功能区战略的政策叠加，提升政策效能，增强规范和引导作用。不同的区域战略往往涉及多个部门和不同层级，需要加强政策的协同性和一致性，确保它们在实施过程中相互配合，形成合力；需要识别政策工具箱，全面梳理所有可用政策，做到政策叠加。一是产业政策，例如聚焦集成电路、人工智能、生物医药等前沿产业，提供全链条专项扶持。二是人才政策，例如实行更加开放便利的人才招聘和使用政策，为高技能人才提供生活便利。三是金融政策，例如沿海地区可以开展跨境金融、离岸金融业务试点。四是土地政策，包括土地管理自主权、经营权等。
协同跨区域战略机制。区域协调战略形成包括西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先等“四大板块”的国家发展“整体拼图”，制定了区域协调发展的具体机制。区域重大战略和新型城镇化战略，在特定核心区域内、城市群与都市圈内实施，打破行政壁垒，实现一体化发展。例如，长三角一体化将上海、江苏、浙江、安徽的规划、市场、产业、生态等发展措施深度整合；粤港澳大湾区集成香港、澳门和珠三角地区，打造国际一流湾区和世界级城市群。当前，建立健全区域合作机制、援助机制、投入机制、考核机制等，促进区域发展与利益协调，特别需要尽快建立健全区域间资源共享和利益协调机制，促进区域创新的配合、引导与辐射机制运行。
发挥区域战略叠加效应的着力点
发挥区域战略叠加效应，可在提升区域发展协调性、优化资源配置、促进创新开放，及培育新经济增长极等方面形成合力，推动区域高质量发展。
提升区域发展协调性。在产业发展、公共服务、人才引进和生态保护等方面，发挥区域战略叠加效应，能够推动区域间发展协作。通过优化产业结构，促进区域间产业经济联系。推进基本公共服务均等化，提升各地区民生保障能力，缩小区域间发展差距。加强区域间人才协作，通过区域人才交流和合作，实现人才优势互补，营造良性人才竞争氛围。推动区域间生态环境保护合作，通过共同开展生态环境保护项目，提升区域生态环境质量。
实现资源优化配置。资源优化配置是指根据区域内的资源种类、地域特点和经济需求，通过科学方法将资源进行合理分配和利用的过程，需要优化配置的资源，包括土地资源、能源资源、人力资源和技术资源等。叠加效应推动资源优化配置发挥作用，一是提高资源利用效率，使土地、能源、人力资源都能发挥最大效益；二是保护资源环境，合理的资源配置可以减少对环境的破坏，保护生态平衡；三是促进经济可持续发展，实现人与自然和谐共生的高质量发展；四是提高生产效率，促进创新，改善生活品质，推动区域经济高质量发展。尤其是要研究数据资源配置问题，通过建立健全数据本地存储制度，推进数据基础设施建设；通过制定相应法律法规，规范数据流动与共享。
优化区域空间格局促创新开放。区域战略叠加效应将促进我国空间格局的优化，基于各区域经济发展水平和产业结构特点，形成专业化生产和经济协作模式。一方面，发挥叠加效应有助于深化对外开放，优化空间格局。区域重大战略和主体功能区战略对沿海地区高水平开放的效果突出，可以对标国际最高开放标准，提升对外经贸优势。另一方面，发挥叠加效应有助于推动技术创新。当前，我国着力提高创新发展能力，需要建立科学合理、灵活高效的科研成果产业化路径。确保北京、上海、粤港澳大湾区等科技创新动力源区域，在推进技术创新道路上的积极性，同时通过动力源区域创新成果的产业化发展，辐射广大中西部区域。
推动形成新经济增长极。党的十八大以来，区域战略叠加效应在推动区域新增长极培育方面取得显著成效。在区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略的共同作用下，我国已经确立以“19+2城市群”为支点的新型城镇化战略布局。[5]“十五五”时期，推动形成新增长极需要通过政策引导、科技创新、产业升级等手段，在城市群和都市圈中进行培育。
发挥区域战略叠加效应，面临一些挑战。例如，政策和利益协调难度大，规划衔接不畅通，要素流动仍存障碍，产业转移、生态补偿等涉及复杂利益分配的问题难以很快达成共识等。需要进一步研究区域战略叠加效应机制，优化政策设计和实施，确保各战略之间的协同和互补。
【本文作者为中国人民大学应用经济学院教授、博导】
注释略
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