摘 要:法律的权威，源自人民的内心拥护和真诚信仰。推进全面依法治国必须坚持全民守法，着力增强全民法治观念，让法治成为全民思维方式和行为习惯。这就要求坚持在法治轨道上推动各项合作，推动形成全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境；坚持把全民普法和全民守法作为依法治国的基础性工作，使全体人民成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
关键词:法治 全民思维方式 《中华人民共和国法治宣传教育法》
【中图分类号】D92 【文献标识码】A
习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出：“要研究法治宣传教育新机制新方法，建设社会主义法治文化，让法治成为全民思维方式和行为习惯。”[1]自1985年起，国家以五年为周期，有计划、有步骤地在全体公民中开展法治宣传教育，先后出台八个五年普法规划。[2]全社会法治观念明显增强，全民法治素养全面提升，法治环境持续改善。在这一基础上，我国于2025年颁布实施《中华人民共和国法治宣传教育法》。这既是发展成果的总结，又是制度机制的升华，为推动法治成为全民思维方式和行为习惯，提供了法律依据和保障。
法治思维的内涵要义
法治思维是法科生在法学院里的必修课，但这种以法律职业标准构建的法治思维，与作为“全民思维方式”的法治思维有很大不同，与国家工作人员和领导干部应当具备的法治思维也不尽相同。全民法治思维不需要法律职业所具有的高度专业性、技能性、逻辑性，也不需要领导干部所具有的职权法定、权责统一、执法为民的精神，而是适合普通民众社会生活和社会关系常态运行，反映民众朴素的正义观、道德律、规则意识和契约精神的一套思维方法。法治思维内涵丰富，但最为重要的包括以下几项。
规则意识。规则意识是法治思维的基石，包括以下基本要素：一是一体遵循。规则所针对的是不特定对象，是为所有符合法定条件的人设定的行为准则，自应得到一体遵循，任何人不能凌驾于规则之上。如有例外，则须法律规定，或者由司法机关依法作出终局解释。二是预判后果。尽管规则不是直接针对特定人制定的，但特定人在规则面前会对自己、他人的行为后果形成预期判断，特别是违法的后果、守法的益处，并以此为基础管理自己的行为。三是效力确定。规则意识可以排除个人的随心所欲和投机心理，使个人行为的结果更加确定。
契约精神。契约是市场经济和社会生活的基本行为方式，是立约双方之间的“法律”。契约精神要求双方尊重合意，信守承诺，平等、自愿地达成协议，并积极、善意地履行这种约定。规则意识带来的则是社会关系的稳定，契约精神带来的社会关系的活跃以及内心世界的安宁。为追逐更大利益不惜毁约的行为，是缺乏契约精神的典型表现。
权利义务平等。权利义务平等又称为“权利义务对等”，是现代文明社会的黄金法则。它既包含自然的权利意识，又包含相应的义务负担。没有无权利的义务，也没有无义务的权利；没有只索取、不付出的特权者，也没有只奉献、无所得的牺牲者；权利不是绝对、无限的，义务也不是廉价、无偿的。这就要求每个人内心深处有一个清晰的“账本”，每一个主体都在这种公平环境下通过履行自己的义务来保证他人权利的实现，通过他人履行义务的活动来保证自己权利的实现。
程序公正。程序公正看似不直接增加或减损人们的实体权利义务，但它所具有的“分配权利义务”或“分配实体正义”的功能，在现代法治背景下获得了独立的价值。程序是实体正义的“生产线”，是权利义务得以实现的轨道。在中国特色社会主义民主政治和全面依法治国背景下，作为程序权利内涵的知情权、参与权、表达权、起诉权、申诉权、监督权、救济权、获得独立审判权、获得公正审判权、证据裁判权等，已经得到广泛接受，程序公正的思维方式越来越普及，“程序无用论”“重实体轻程序”的观念逐渐被摒弃。
法治成为全民思维方式和行为习惯的显著表现
增强全民法治观念，推动法治成为全民思维方式，需要长期、持续的教化、熏陶并反复验证、提升才能实现。具体体现如下。
法治成为全民信仰。习近平总书记指出：“法律要发挥作用，需要全社会信仰法律。卢梭说，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”[3]当法律成为一种信仰对象时，对于信仰者来说对法律的遵从便无需外在证明，甚至对其产生强烈的感情依附性，形成强大的社会凝聚力，而不是停留在一般的“相信”“信任”层次。
自觉守法成为行为习惯。当法治成为全民思维方式时，守法成为对公民行为的基本要求。无论是宪法法律，还是交通规则，公民都轻易不会去违反、触犯。即使在自主开放的公共秩序、生活环境、市场规则中，无论有无监管，公民都能遵纪守法。在一定程度上，当代人将法治作为行为习惯与古代知识分子追求“慎独”境界具有相似性。
遇事找法成为自觉。当法治成为全民思维方式时，法律便不再只是书本上的条文，而是内化为每个人思考问题、作出决策的底层逻辑和本能反应。遇到矛盾纠纷时，当事人的第一反应是寻求诉讼、仲裁、调解等途径解决，而不是“找关系”“闹访”或私下暴力解决。人们在思考一些社会现象时，会自觉加入法治视角，将法律作为判断是非、解决问题的准绳。在这种背景下，遇事找法用法成为一种“无需提醒的自觉”。
全民守法成为文化共识。当法治成为全民思维方式时，法治便不再停留于法律文本与法律机构，而是通过价值内化成为全民认同的文化共识。当守法不再源于对惩罚的畏惧，而是源于对公平、正义等理念的信仰，法治便获得了持久的动力。它如同语言、习俗一样融入日常生活，成为评判日常行为、塑造群体共识的道德标尺。制度与文化是两种不同的事物，只有当制度转向文化时，法治才有了发展的自驱力。法律规则通过文化通道渗透到社区治理、商业交往、家庭教育等各个领域，转化为人们的思维定式与行为模式。这意味着，公民逐步形成权利、义务、责任相统一的认知，法治成为国民性格的重要组成部分。
基础支撑：良好的法治环境
在中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平总书记强调：“为推进改革发展稳定工作营造良好法治环境。”[4]完善中国特色社会主义法治体系，需要营造良好的法治环境。在法治成为全民思维方式过程中，法治环境是基础性的要素和条件。
法律规范完备。“完备的法律规范体系”是法治体系的基础。这里的“完备”既强调数量上的覆盖全面，又强调质量上的“良法”之治。古人云，“法者，治之端也”。习近平总书记强调：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”[5]法律规范必须按照“科学立法”的指导方针，回应人民对更高水平公平正义的期待，确保成文规则均为“良法”，并以“良法”促进“善治”。社会生活的复杂性与流变性，决定了法律不可能事无巨细、包罗万象。对于一些领域中的“法律空白”，一个良好的法治环境可以启动那些基本的法治原则，如公平正义、诚实信用、禁止滥权、公序良俗等，将其作为适用规则的“活水”。
法律拥有权威。法治是“规则之治”，而规则最重要的属性是它的权威性。在现代社会，法律权威并非来自严刑峻法的恐吓，而是源于其公正性与国家强制力共同塑造的敬畏。法律的权威性主要体现在“硬约束”上：无论是谁，只要触犯法律，就必然产生相应的后果，承担民事责任、行政责任或刑事责任。如果法律可以被轻易规避、扭曲，出现“权大于法”“情高于法”“言重于法”的情况，法律便成为一纸空文，法治也就无从谈起。当人们确信“找法有用”“守法有利”“违法必究”时，才会从心底认同规则，将法律内化为行为准则。只有当法律成为社会共同执守的“最大公约数”时，它才能真正树立起不容置疑的权威，成为定纷止争、稳定社会预期的关键力量。
依法行政铸基。在良好的法治环境里，立法、执法、司法均能体现其重要性，但法治政府建设是其中的重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。行政（执法）是法治环境中最活跃的动态要素之一，与人民群众的接触最为直接、频繁和广泛。从出生登记到教育就业，从市场监管到社会保障，公民的一生几乎都在与行政权力打交道。一个依法行政的政府，是高效、廉洁的，可以杜绝权力的任性与随意，让企业家能够安心经营，让公民能够清晰预见自身行为的法律后果。因此，依法行政的水平直接决定人民群众对法治环境的“第一观感”和“幸福度感受”。依法行政要求政府权力必须在法律的“笼子”里运行，做到“法无授权不可为，法定职责必须为”。这意味着，政府的每一项决策、每一次执法都必须有明确的法律依据，遵循法定的程序，并接受严格的监督。
公正司法托底。“司法是维护社会公平正义的最后一道防线。”[6]这句话深刻揭示了司法在法治环境中的“托底”功能。当法律争议无法调和、穷尽救济渠道仍感无奈时，民众依然坚信有一个公正的机构可以托付，从而获得最后的安全感。人民法院正是这个最后可以依托的机构。司法是社会秩序的稳定器，是人心安宁的压舱石。司法让弱者不再恐惧，让强者有所忌惮，让所有社会成员都对未来抱有稳定的预期。如果司法不敢主持公道、不能伸张正义，则意味着社会正义底线的崩塌，法治环境将出现漏洞。反之，如果公正司法得到充分保障，作为公平正义的最后一道防线就不会轻易被冲垮。为了形成良好的法治环境，国家有责任为公正司法提供充分的保障，需要培养、选任德才兼备、刚正不阿的司法队伍；维护司法人员履行职责时的独立性和权威性；形成公正、科学、高效的司法程序约束，遵循程序正义的基本要求；为司法机关正常履行职责提供人、财、物方面的保障。
公权接受监督。在良好法治环境中，最难做到的一点是公共权力接受来自各方面的监督。公共权力的扩张性和任意性是其与生俱来的特性，但现代民主和法治理念恰恰要求将所有公共权力置于严密监督之下，通过权力制约权力。正是这种严密监督机制，区分了一般意义上的“以法治国”与民主意义上的“依法治国”或“法治国家”两种治国方略。监督是一个系统工程，既包括国家机关体系内的内部监督，如人大监督、司法监督、上级监督，又包括广泛的外部监督，如舆论监督、社会监督、群众监督。一个健康的法治环境应当保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权，让权力在阳光下运行。公众敢于监督公权，是良好法治环境的标志。当然，公权接受监督并不是说把公权力当成“软柿子”，而是在法治原则下营造的一种良好的环境氛围，并以相应的程序和机制作为监督活动的依据。
保障机制有力。作为中国特色社会主义法治体系的五大组成部分之一，“有力的法治保障体系”是营造良好法治环境不可或缺的要素。通常说来，“保障”属于“兵马”必需的“粮草”，并非“一线战斗力”。但是，徒法不足以自行。法治环境的质量固然取决于“法治主角”的表现，但也离不开配置合理、运行有效的组织机构体系、人才培养体系、服务管理体系、经费支持体系等。保障体系虽然属于“幕后英雄”，却是法治思维的硬件支撑。如果缺少这一保障，法治思维无以附着，法律规范会成为一纸空文。长期以来，我国法治建设主要关注的是立法、执法、司法、守法，而强有力的法治保障体系可以为法治活动和法治精神的落地提供资源，为法律制度的运行提供营养，使良好的法治环境富有持久的生命力。
长效机制：深入开展法治宣传教育
《中华人民共和国法治宣传教育法》的颁布实施，标志着我国法治宣传教育工作由政策推动走向法治保障，为提升全民法治素养和社会治理法治化水平提供制度性支撑。推动法治成为全民思维方式，必须从针对性、实效性和系统性上下功夫，深入开展法治宣传教育，落实法律规定，不断强化全体公民法治意识和法治观念。
加强法治宣传教育组织领导。《中华人民共和国法治宣传教育法》规定了有力的保障与监督机制，为培养全民法治思维提供法律支撑。具体包括：一是组织领导制度，明确各级政府和部门的普法职责，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的法治宣传教育领导体制和工作机制；二是考核评估制度，将法治宣传教育工作纳入经济社会发展综合评价体系，进行定期考核；三是经费保障制度，要求各级政府将法治宣传教育经费列入本级预算；四是人才队伍保障制度，鼓励法律职业工作者和法学专家更多地参与普法。
丰富法治宣传教育的内容。培养法治思维的关键是超越单纯法律条文的灌输，并构建一种规律性、模式化的惯性思维方式。习近平总书记指出：“要在道德教育中突出法治内涵，注重培育人们的法律信仰、法治观念、规则意识，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，营造全社会都讲法治、守法治的文化环境。”[7]《中华人民共和国法治宣传教育法》要求宣传中国特色社会主义法律体系，强调弘扬社会主义法治精神、传承中华优秀传统法律文化。这意味着法治宣传教育的内容应至少包含三个层次。
一是普及宪法、民法典等与公民权利义务密切相关的“实用型”法律知识，使民众知晓行为边界与权利保障；二是阐释“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”十六字方针，阐明法治运行的基本原理，提升对法治的理解与认同；三是挖掘中华法系中的和谐、诚信、慎刑等元素，将抽象的法理融入具体的文化语境与生活场景中，使法治从“规则集合”升华为“价值信仰”和生活方式，从而真正做到内化于心、外化于形。
面向社会全体成员开展法治宣传教育。全民法治思维方式的塑造，必须覆盖全社会的每一个领域和行业。《中华人民共和国法治宣传教育法》确立了法治宣传教育的全民性，教育对象涵盖一切有接受教育能力的公民。具体措施指向横向和纵向两个层面。
在横向上，确保法治教育触及城乡各类群体，包括国家工作人员、青少年、企业经营者、城乡居民等，通过“法律七进”（进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进军营、进网络）等机制，构建无缝隙、无死角的普法网络。
在纵向上，强调法治教育的终身性，针对不同人生阶段的特点与法律需求提供相应的法治教育，从青少年的规则意识启蒙，到成年后的职业风险防范、家庭财产规划，再到老年人的权益保障，形成贯穿一生的法治学习链条。唯有如此，才能在全社会营造“人人学法、人人守法、人人用法”的浓厚氛围，将法治思维转化为公民的自觉行动。
提高法治宣传教育精准性。精准化、个性化普法是提升法治宣传教育效果的关键。《中华人民共和国法治宣传教育法》强调要针对不同群体的特点和需求，分类实施法治教育。这要求我们必须摒弃“一刀切”的模式，实现从“大水漫灌”到“精准滴灌”的转变。采用因群施教、因人施教的务实策略，将法治思维融入不同群体的认知与行为模式中。
对于领导干部，内容应侧重于法治理论、法律知识、职责统一、权力边界、决策程序、法律风险防控等方面的教育，方式上可以更多采用案例教学、旁听庭审、任前法律知识考试等；对于青少年，重点在于培育规则意识和公民意识，通过“法治副校长”、模拟法庭、法治动漫等生动形式，在青少年心中埋下法治的种子；对于企业经营管理人员，应聚焦市场经济法律法规、合规经营与风险防范，结合行业特点进行专题培训；对于广大城乡居民，需要侧重宣传与生产生活息息相关的婚姻家庭、财产继承、相邻关系、矛盾化解等法律知识，利用社区讲座、村规民约、法律顾问、以案释法等通俗易懂的方式开展教育。
落实“谁执法谁普法”的普法责任制。“谁执法谁普法”制度带来普法资源配置的重大变化，把“普法”从工作主管部门的“独角戏”转变为所有执法司法机构的“大合唱”。最生动的普法教材就是执法司法实践本身，最有切身体会的普法人员就是执法司法人员。行政执法人员在办理行政事项时具体解读相关法规依据，法官在作出裁判时进行充分的释法说理，这些都是最具说服力、最直观的法治教育，能够让人民群众在每一个执法司法案件中感受到公平正义。《中华人民共和国法治宣传教育法》进一步将这一责任制予以法律化，更有利于促进全民法治思维方式和行为习惯的养成。
落实党政主要负责人作为法治建设第一责任人制度。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，将领导干部与法治建设责任绑定在一起，从制度上为领导干部培养法治思维方式提供制度保证，为全民法治思维方式的培养提供示范。这一至关重要的制度，疏通了全民法治思维方式培养过程中的关键堵点，为落实《中华人民共和国法治宣传教育法》规定的各项措施奠定了坚实基础。
落实这一制度，具体对策有三：一是为党政主要负责人制定清晰的法治建设职责清单与年度任务，将依法决策、依法行政、普法宣传等作为“一把手”的主要职责，纳入政绩考核指标体系。二是对履职情况进行定期检查与专项督查，将考核结果作为干部选拔任用、激励约束的重要依据，对履职不力、造成严重后果的要严肃问责。三是党政主要负责人须带头依法办事、用法守法，定期主持研究解决法治建设重大难题。
法治思维在全民思维方式中，发挥着支撑性、基础性、规范性作用。推动法治成为全民思维方式不可能一蹴而就，而要经历一个逐步凝练、逐步沉淀、逐步深化、达成共识、最终到全面接受和应用的过程。在四十年普法宣传这一深厚积淀的基础上，《中华人民共和国法治宣传教育法》将发挥其强大的法治赋能与驱动作用。
【本文作者为同济大学法学院院长、教授、博导；本文系研究阐释党的十九届六中全会精神国家社科基金重点项目“推进政法领域全面深化改革研究”（项目编号：22AZD060）的阶段性成果】
注释略
责编：周小梨／美编：石 玉