摘 要:青少年在法治秩序中既是法益保护对象，也是具有表达意愿、识别风险与参与公共生活能力的权利义务主体。面对国家治理现代化要求及教育目标、方式与对象的深刻变化，青少年法治教育需在理念上完成从“法制”向“法治”的转型，在主体与内容上推进体系化建设，并在对象上实现分层分类、精准施教，打造层次递进、结构合理、有序衔接的法治教育体系。
关键词:青少年法治教育 权利义务意识 协同治理 数字赋能
【中图分类号】D920.1 【文献标识码】A
习近平总书记强调：“要加强对学生的法治教育，使学生养成遵纪守法的良好习惯。”[1]党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出“坚持全面依法治国，协同推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，强调“推进法治社会建设，营造全社会崇尚法治、恪守规则、尊重契约、维护公正的良好环境”。青少年法治教育，不仅指向未成年人权利义务意识、规则意识的培育，而且承载着夯实法治中国建设社会基础、推动国家治理现代化的时代任务。
近年来，围绕青少年法治教育的一系列法规政策密集出台，一体推进的法治育人格局初步形成。2025年11月1日，十四届全国人大常委会第十七次会议表决通过的《中华人民共和国法治宣传教育法》正式施行，首次以国家立法方式专章规定青少年法治教育问题，对全方位提升青少年法治素养作出制度安排。在制度体系逐渐健全的背景下，应牢牢把握新时代青少年法治教育的总体方向，深入分析实际工作中面临的挑战，并提出切实可行的办法措施，整合各方面力量，抓实青少年法治教育。
把握总体方向
面对国家治理现代化要求及教育目标、方式与对象的深刻变化，青少年法治教育需在理念上完成从“法制”向“法治”的转型，在主体与内容上推进体系化建设，并在对象上实现分层分类、精准施教，打造层次递进、结构合理、有序衔接的法治教育体系。[2]
更加注重培育法治观念和法治意识
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程”，标志着青少年法治教育由此前的“法制教育”阶段，进入“法治教育”阶段。法制与法治，反映出治理方式的不同。前者强调法律规范的内容，着眼于法律条文的制定、执行与监督，是秩序的外在表现形式，并重在对行为的约束；后者强调法律所承载的正当性、权威性与公正性等基本价值，侧重于公民对社会秩序的自觉遵守与价值认同。
青少年法治教育的内涵更新，正是这一理念转向在教育领域的体现。早期的法制教育主要停留在对法律条文的知识传授，其目标在于让青少年知法、守法，强调青少年对规则的了解和遵守。20世纪90年代以来，我国陆续出台《教育部关于加强教育法制建设的意见》《教育部、司法部、中央综治办、共青团中央关于加强青少年学生法制教育工作的若干意见》《中小学法制教育指导纲要》等规范性文件，普遍将学习法律、法规作为法制教育的重要内容，强调知识层面的掌握。而法治教育强调规则背后的价值，其重点不仅在于教导法律的内容，而且在于让青少年在权利与义务的双向理解中，形成法治观念和法治信仰。这一理念变化，同样可以从规范性文件相关表述的演变中得到印证。例如，教育部、司法部、全国普法办2016年联合印发的《青少年法治教育大纲》提出，要推动青少年法治教育“从传授法律知识到培育法治观念、法律意识的转变”。
法治的实质价值在于以法律为手段，实现约束国家权力与保障公民权利，其关键在于尊重个人权利、维护个体自由并实现社会正义，这是有关法治的基本共识。[3]青少年法治教育须回归法治的本体价值。从教育的主体来看，首先需确立青少年作为社会参与者的主体意识。青少年正处于人格塑造与社会化的关键阶段，社会参与意识与价值体系初步形成，确立其作为社会参与者与权利义务主体的身份认同，是推动其由被动遵守规则走向主动理解、运用与维护规则的前提。进一步来看，法治的理性秩序还要求权利义务意识的确立。现代法治通过权利的确认与救济，实现个体理性的共存。[4]因此，青少年法治教育应以权利义务意识为重点内容，引导学生在理解自身权利的同时认识义务界限，既能够依法维护自身合法权益，又能够在日常交往中尊重他人权利、遵守公共规则。这一理念也与《青少年法治教育大纲》中提到的“以权利义务教育为本位”“将权利义务教育贯穿始终，使青少年牢固树立有权利就有义务、有权力就有责任的观念”等要求相契合，体现新时代青少年法治教育，从条文灌输向价值引领与意识培养的转向。
更加注重系统性与协同性
长期以来，我国青少年法治教育存在部门职责分散、资源配置不平衡、机制衔接不畅等问题，各主体分别开展工作，但缺乏统一规划与协同机制，导致资源重复投入、政策执行碎片化与成效持续性不足。近年来，青少年法治教育相关的一些工作推进，已逐步关注并回应前述问题，体系化导向日益明晰。从《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划（2011－2015年）》（“六五”普法规划）提出学校、家庭、社会“三位一体”的教育格局，到《青少年法治教育大纲》进一步明确政府、学校、社会、家庭“四位一体”协同架构，再到实践层面逐步形成以国家机关法治教育为主导、学校法治教育为基础、社会法治教育为支撑、家庭法治教育为依托、自我法治教育为补充的“五位一体”体系雏形，[5]协同治理的架构已初步成型。
《中华人民共和国法治宣传教育法》的出台，以法律形式确立国家、学校、社会、家庭协同配合的体系框架。按照法律规定，体系化建设重点可从两方面展开。一是不同主体的一体化统筹。该法第四章构建了教育行政部门统筹规划、司法机关和社会组织提供资源支持、学校落实课程教学、家庭强化行为引导的责任体系。在此基础上，体系化建设的关键在于进一步明确各主体职责边界，建立协作顺畅、互相支持的综合运行机制。二是内容体系的层级化构建。纵向上，依据不同年龄段、学段的认知特征与成长规律，实现从规则意识、权利义务到宪法精神、公民责任的递进式教育；横向上，通过国家课程标准与资源共享机制，促进区域间的均衡发展，缩小城乡差距与资源落差。
更加注重差异化和精准化
在青少年法治教育体系不断完善的背景下，差异化与精准化正成为提升实效的关键方向。长期以来，我国将预防未成年人违法犯罪作为法治教育的重要目标，并通过“法治副校长”“法治进校园”以及建设各类法治教育基地等途径，逐步形成以一般预防、早期干预为主要内容的基础框架。然而，随着未成年人违法犯罪形态与风险特征日益多样，普及式教育已难以有效覆盖不同群体的复杂需要。近年来，新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》《中华人民共和国社区矫正法》，均将法治教育作为预防未成年人违法犯罪体系的重要内容之一，并要求在专门教育、案件办理和刑罚执行等环节，同步开展针对性法治教育。其中，《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》为面向特定未成年人群体的法治教育，提供了分层分类依据。一是对实施严重不良行为并接受专门教育的未成年人，专门学校应开展针对性的法治教育，分级分类进行教育和矫治；二是公检法机关应对涉罪未成年人，进行针对性的法治教育；三是未成年犯管教所、社区矫正机构，应对未成年犯、未成年社区矫正对象加强法治教育，感化挽救未成年人。
从理念上看，最有利于未成年人原则要求充分尊重个体差异，以适应未成年人身心健康发展规律和特点为前提，设计法治教育路径。传统普法以统一内容和模式为特征，在回应青少年内部高度异质性方面存在局限，尤其是对成长经历复杂、已有行为偏差的青少年而言。此类群体的教育目标，不仅在于强化法律对其的约束，更在于通过个体评估、分级干预与专门辅导，实现规则认知、行为规范与再社会化能力的重建。[6]由此，分层分类的法治教育，既是回应群体差异化特征的技术安排，也是贯彻恢复性司法理念、增强教育实效的应有路径。
认清短板弱项
青少年法治教育在制度推进和实践探索中取得积极进展，但在具体运行层面仍面临挑战。当前，权利义务意识培育仍不充分，体系化支撑机制有待巩固，数智时代法治教育调整适应不足，面向特定未成年人群体的精准化供给能力有待加强，致使制度目标与实际状况之间存在一定落差。
权利义务意识培育有待加强
青少年在法治秩序中既是法益保护对象，也是具有表达意愿、识别风险与参与公共生活能力的权利义务主体。从法制教育向法治教育的转型，意味着青少年法治教育应重在权利与义务的统一视角下，引导未成年人能够在二者的互动关系中理解法律的价值，在充分维护自身权利的同时，学会尊重他人权利。但当前法治教育仍以纪律宣传、违法后果警示为主要方式，侧重“什么不能做”“做错的法律后果”，易造成青少年对法律的理解停留在最低限度的遵守，并进一步导致两方面问题。
自我保护意识与权利主张能力不足。按照《中华人民共和国未成年人保护法》规定，国家保障未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，各部门法亦赋予未成年人相应的具体权利。但围绕相关权利的类型、实现方式及救济途径等问题的法治教育不够充分，致使部分未成年人因没有在权利受到侵害时及时向家庭、学校或司法机构求助，而错失预防与干预时机。
权利尊重与公共规范意识不足。在盗窃、校园欺凌、网络侮辱、隐私泄露等典型情形中，有的未成年人虽知晓行为违法，但仍因同伴压力、情绪宣泄或网络匿名等因素实施侵害，这在一定程度上反映出他们对他人权利、自身义务与公共秩序的漠视。有的未成年人对法律规则的理解呈现“底线式”思维，将刑事责任年龄、犯罪数额标准等视为规避责任的参考线。形式上的知法，并未形成对规则的内在认同，法律规范难以成为自律性的行为准则。
体系化建设有待加强
青少年法治教育是跨部门、跨领域、跨场域的综合性公共事务，需要形成统一规划、协同推进的整体格局。但规划碎片化、教育连续性与一体化不足、协同机制不健全等实践问题，制约其体系化目标的实现。
规划碎片化，职责边界不清。法治教育已从学校内部事务，上升为国家法治建设的重要组成部分，但在执行层面仍呈现出教育系统、司法机关、社会组织等分线推动的状况。某些地区仍存在学校开展课程、司法机关另行推进法治宣传、公安部门聚焦治安防控、社会组织仅关注某一领域的并行状态，部门之间目标不完全一致，易造成条块分割与重复投入。
课程内容缺乏连续性与一体化。一方面，目前法治教育尚未形成匹配不同年龄阶段、认知阶段的课程，难以构建从规则认知到权利义务意识、从行为约束到价值认同的层级递进结构。另一方面，区域、城乡、校际资源分布不均。城市重点学校普遍具备较成熟的法治课程体系、师资储备与社会支持体系，而部分农村地区学校在师资、经费与外部资源整合能力方面相对不足。从公安司法机关办理的涉及青少年的案件来看，农村地区强化法治教育的需求更为迫切。
跨部门协同机制不健全。近年来，多地探索检教协作、家校社联动等机制，但多数仍停留在普法活动层面的协同，缺乏联席决策、信息共享、课程共建与效果评价等一体化机制。司法机关、教育系统与社会力量之间尚未形成常态化合作模式，司法机关和社会力量的参与多为一次性、活动式支持，尚未形成制度化、持续性的教育供给体系。
数智适应性有待加强
互联网和数字媒体的普及，不仅深刻改变青少年的认知方式与社会交往，而且拓展法治教育的途径。网络为法治教育提供更加开放、多样、互动的传播途径，为资源共享和普惠供给创造条件；而其所具备的匿名性、虚拟性、互动性等特征，可能使法治教育面临新的挑战。当前，法治教育尚未充分回应前述变化，主要体现在两个层面。
一是法治教育的数字化转型不足。现实中，多数学校的法治教育仍依赖课堂讲授与集中宣讲，数字资源建设相对滞后。尽管新媒体平台不断涌现，但优质法治教育内容在网络空间中的供给仍然存在系统性不足。二是法治教育与网络行为特征匹配性不足。网络拓展青少年表达与交往的空间，却未同步强化相应的责任意识。有的青少年将网络视为私人空间，对侮辱、诽谤、隐私泄露、网络诈骗等行为的侵权乃至违法犯罪属性缺乏准确理解，将侮辱、恶搞、造谣、“开盒”等行为娱乐化。同时，青少年因缺乏风险防范、个人信息保护等意识，在网络交往中易暴露于高风险情境，更易成为侵害对象。
精准化供给能力有待加强
对于罪错未成年人这一特殊群体，法治教育成效直接影响其行为矫治、再犯预防与社会安全。近年来，罪错未成年人分层干预逐步制度化、规范化，专门学校、社会观护基地等教育矫治场所不断健全。[7]目前，面向罪错未成年人的法治教育主要呈现两方面问题。
与一般法治教育区分度不高，缺乏符合罪错未成年人特点的专门课程体系。专门学校、社会观护场所的法治教育内容与普通学校普法课程高度趋同，其背后逻辑在于仍将罪错行为简单归因于规则意识薄弱，忽视其背后存在的深层次原因。一些场所的法治教育聚焦于《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国刑法》等条文内容，注重未成年人机械记忆刑事责任年龄、犯罪构成与后果，反而可能产生有意识规避惩罚等负面影响。
面向不同罪错未成年人的个别化教育不足，难以体现不同未成年人的特殊需求。罪错未成年人分级干预，要求在罪错未成年人内部依据行为类型、风险等级等进行差异化教育安排。从制度设计看，社会调查、心理咨询等应为法治教育内容提供依据。但实践中，这些体现未成年人个人特点的材料，尚未转化为法治教育的具体指引，未能有力支持教育的差异化供给。
抓实重点工作
加强青少年法治教育，需要紧跟时代步伐，顺应发展要求，在针对性和实效性上下功夫。
强化规范引导
强化青少年的主体意识。青少年是法律意义上的权利义务主体和公共生活的参与者。在青少年价值观塑形的关键时期培养权利义务意识，不仅关系个体成长，而且影响法治秩序的代际传承与可持续发展。主体意识包含未成年人对自身权利地位，以及对与享有权利相对应的义务、责任、规则和公共利益的自觉认知。具体来看，学校可以通过班级事务平等协商、校园规章共议、校园事务参与等贯穿日常教育管理的安排，使未成年人认识到自身并非仅是教育对象和纪律管理的受体，引导其在日常生活中体验规则的形成、执行与监督过程，使其在具体的情境中，逐步形成自主意识与公民意识。
推动道德教育与法治教育的协同发力。2022年发布的《义务教育道德与法治课程标准》提出，在法治教育中发挥道德的支撑作用，在道德教育中强化法治的规范引导。道德教育与法治教育，应在目标、内容与路径上形成相互支撑的整体关系。道德教育，培养情感共鸣和社会责任感；[8]法治教育，提供规范依据与程序路径。教学实践中，应将道德培养作为权利义务教育的重要环节，使未成年人能够理解他人权利受到侵害时的心理体验，在情感层面建立对权利价值的认同。通过情境模拟、角色扮演、受害人视角讨论等方式，引导未成年人在真实冲突案例中反思欺凌、网络辱骂、泄露个人信息等行为的危害，理解权利与人格尊严的不可替代性。
强化体系建设
健全自上而下的规划体系。中央层面应结合全国法治宣传教育规划，明确青少年法治教育的分学段目标体系、课程框架与能力指标，确保教育的递进性，并在教育内容上形成国家基本标准；省域层面应制定区域实施方案，重点解决资源不均问题；基层教育行政部门落实本地执行路径，建立区域资源库与培训协作机制。通过纵向联动、统一标准，避免理解偏差与推进断层。
明确部门职责与协同链条。从各部门职责来看，教育行政部门承担统筹与评估职责，将法治教育纳入学校教育质量评价体系；学校落实课程教学与日常管理中的法治育人任务；司法机关及相关专业部门、机构提供课程研发、教学支持与实践资源；家庭负责日常习惯与风险防范教育。此外，在互联网深刻影响青少年成长的情况下，网信部门应当会同有关部门充分参与法治教育工作。在此基础上，通过联席机制、共同课程、实践基地等方式，推动家庭、公检法司等机关部门、群团组织和社会组织深度参与，形成常态化分工协作体系。
建立资源整合与分享机制。统一规划的关键在于，在资源整合的前提下缩小发达地区与偏远地区、城市与农村之间的差距。在资源供给侧，探索区域共享资源库、法治宣讲团、校际联盟与法治实践基地联动运行，提高资源配比效率，避免投入重复与功能重叠；推动法治副校长、法治辅导员、实践基地等资源向薄弱地区倾斜，通过网络建立区域课程与师资共享机制，支持偏远地区通过远程课程、巡讲制度与协作办学获取稳定资源。对民族聚居与偏远地区，应结合文化语境与社区结构开展差异化支持，以保障公平可及与教育质量的一致性。
强化数字赋能
在数智时代背景下，法治教育须顺应技术发展，实现内容体系与教育手段的双重更新。
将网络素养作为法治教育的重要内容。引导青少年认识网络行为的公共属性，理解网络空间同样受法律约束，培养依法用网、理性表达与负责任参与的意识，重点围绕个人信息保护、网络言论规范、网络性侵害防治等青少年网络活动中高频出现的风险场景开展针对性教育与风险防范引导。
推动法治教育的数字化转型。应依托信息化平台与智能技术，开发高质量、可持续的法治教育资源，推动内容呈现的数字化、交互化与沉浸化。教育、网信、司法等部门常态化协作，联合互联网企业与专业机构建设资源共享平台，实现课程、案例与数据的统筹供给。通过线上线下结合、产学研互动的方式，促进优质资源的开放流通与结构整合，提升法治教育的普惠性与实效性。
强化分类施教
在青少年法治教育体系总体架构不断完善的背景下，针对罪错未成年人的法治教育，需要在普法体系之外形成一套特殊且与未成年人司法制度相衔接的体系，可以从以下方面重点推进。
构建与风险等级相匹配的专门课程体系。根据《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》关于不良行为、严重不良行为与涉罪行为的分层规定，围绕行为类型、风险等级和身心发展阶段，设置差异化课程内容、教学目标与评价标准。
围绕行为偏差规律把握教育重点。罪错未成年人存在同理心欠缺、对规范的认识有偏差、价值观不正确等共性问题。[9]因此，法治教育应突出理解权利侵害性、强化权利义务双向认知、提升道德判断与自我控制能力等；依托心理评估、家庭状况调查、社会调查等手段，将心理偏差、成长过程和重大事件影响等因素纳入风险预判范围，并作为开展针对性法治教育的依据。
构建部门衔接与信息共享的支持链条。在学校、教育行政、民政、司法机关等部门之间，建立信息协同与支持联动机制，保证未成年人在校园、社区与司法等环节间，实现信息互通与处置连续。
【本文作者为北京师范大学法学院教授、博导，未成年人检察研究中心研究员；本文系北京市社会科学基金重点项目“未成年人违法犯罪体系性预防与矫治研究”（项目编号：24FXA004）成果；北京师范大学法学院博士研究生刘颖琪对本文亦有贡献】
注释略
责编：张宏莉／美编：石 玉