摘 要：从现实来看，全球网络空间秩序的形成过程，交织着世界各国不同的利益取向和力量博弈。当前，全球网络空间治理存在规则赤字、信任赤字、执行赤字和能力赤字等问题。全球治理倡议不仅回应长期存在的全球治理赤字，也为全球网络空间秩序构建提供明确的价值坐标和行动框架。推动全球网络空间治理体系改革，需着眼于全球网络空间秩序的整体关切，以主权平等和以人为本确立合法性基础与价值指向；以国际法治奠定规范框架，以多边主义构筑合作平台，力求实效推动改革落地生根。
关键词：全球治理倡议 网络空间治理 网络空间秩序 网络主权
【中图分类号】D812 【文献标识码】A
随着数字技术的加速迭代，网络空间已成为全球经济、政治、社会活动的重要场域，推进全球网络空间治理体系变革是大势所趋、人心所向。2025年9月1日，习近平主席在“上海合作组织+”会议上提出全球治理倡议，强调奉行主权平等，遵守国际法治，践行多边主义，倡导以人为本，注重行动导向。[1]2025年9月2日，我国发布《全球治理倡议概念文件》，提出依托联合国及相关多边机制，联合各方采取积极行动，在国际金融、人工智能、网络空间、气候变化等治理紧迫领域贡献智慧和力量。[2]这一重大倡议不仅回应长期存在的全球治理赤字，推动全球治理体系改革完善，也为全球网络空间秩序构建提供明确的价值坐标和行动框架，并与网络空间命运共同体理念高度契合。全球治理倡议具有理论引领与实践指向的重要价值，回答全球网络空间秩序的目标图景问题，并揭示其有效构建的实现路径。
全球网络空间的治理赤字
当前，全球网络空间治理中，存在规则赤字、信任赤字、执行赤字和能力赤字等问题。
共识相对匮乏，加剧规则赤字。从最初的通信互联，到大数据、区块链、人工智能等新兴技术的涌现，全球网络空间治理新议题层出不穷，现有规则体系往往局限于应对既有问题，缺乏对新兴技术及其带来问题的前瞻性回应。当前全球网络空间秩序，主要依赖于《联合国宪章》原则和若干自愿性准则等层面的约束，整体上缺乏体系化的国际规则。各个主权国家基于自身利益出台的治理政策迥异，构筑层层壁垒。在数据跨境流动议题上，美国通过的《云法案》与欧盟通过的《通用数据保护条例》，在法律适用与隐私保护上存在一定冲突，折射出不同国家和地区在价值取向和规则设计上的分歧。2025年2月，法国人工智能行动峰会上60多个国家签署声明，美国和英国却拒绝签署，凸显全球网络空间治理中，国家间难以形成统一共识的现实困境。全球网络空间的共识凝聚具有一定不确定性，规则的真空化和碎片化现象突出，全球网络空间治理缺乏坚实的制度支撑。2024年9月联合国通过的《全球数字契约》，深刻意识到当前共识缺失带来的规则赤字问题，第一条原则就是“所有国家和其他利益攸关方的包容性参与是本契约的基石”。
安全问题泛化，加剧信任赤字。当前，世界百年未有之大变局加速演进，单边制裁、域外管辖、技术封锁等行为削弱国际互信基础，破坏国际秩序。在全球网络空间中，网络攻击、数据泄露、信息操纵等事件时有发生，网络安全问题常被政治化、武器化，影响国际合作。与此同时，国家之间在数据跨境流动、人工智能监管等议题上的立场分歧，加剧互信不足。由于大国竞争加剧和意识形态差异，网络空间治理合作阵营化，不仅带来阵营内外的信任危机，也导致联合国等多边平台的效力式微，从而加剧全球网络空间的不信任感与结构性不平等。信任赤字不仅弱化多边对话与合作的基础，还使得现有治理框架难以形成具有普遍约束力的制度安排。
落实支撑乏力，加剧执行赤字。即便已有一定规则与合作框架，全球网络空间治理仍然面临执行赤字，现有的国际规则与倡议多停留在原则性宣示或政治承诺，缺乏具体的操作性和约束力。即使在部分领域达成共识，执行层面依然因为缺乏强制性和实质性的仲裁、争端解决机制，使得治理规则难以真正落地。不同国家对已有规则的理解与执行力度差异明显，也常因政治立场、经济利益或技术标准不一而选择性遵守。打击跨境网络犯罪表现出典型的执行赤字。2024年底联合国大会通过《打击网络犯罪公约》，但由于各国在电子证据获取、人权保障和国际合作范围等关键议题上存在分歧，执行层面依旧面临证据获取困难、司法管辖冲突、跨国案件合作延误等问题。全球网络空间治理之所以面临执行赤字，在于现有规则本身存在模糊性和约束力不足，国际层面的制度安排尚未健全，有的大国在实际操作中采取双重标准，使得治理困境进一步加剧。
数字鸿沟扩大，加剧能力赤字。弥合数字鸿沟，一直是全球网络空间治理的重要议题。许多发展中国家仍因经济承受能力有限、信息基础设施落后、民众数字技术能力不足等因素，难以平等参与数字化进程和全球网络空间治理。国际电信联盟数据显示，截至2024年底，全球仍有约26亿人未能接入互联网。[3]人工智能的发展大潮所带来的经济与社会效益，目前仍高度集中于全球北方国家，发达国家和资源受限国家之间的鸿沟将继续扩大，尤其是撒哈拉以南非洲、一些中亚南亚和拉美国家，其人工智能发展能力薄弱。发达国家在互联网关键资源和核心技术上占据垄断优势，而发展中国家缺乏议程设置和规则构建的能力，难以在全球网络空间治理中发出有力声音。[4]这种因发展不平衡导致的能力赤字，不仅损害治理的公平与包容，而且制约和平、安全、开放、合作的全球网络空间秩序形成。
全球网络空间治理体系改革的价值坐标
数字时代，全球网络空间治理的合法性、公平性受到前所未有的质疑与威胁，促进全球网络空间的有序发展，是当今世界面临的重要挑战，也是全球治理的重要组成部分。习近平主席提出“倡导发展优先，构建更加普惠繁荣的网络空间”“倡导安危与共，构建更加和平安全的网络空间”“倡导文明互鉴，构建更加平等包容的网络空间”，[5]为人类需要构建一个什么样的全球网络空间，指明方向和目标。
从现实来看，全球网络空间秩序的形成过程，交织着世界各国不同的利益取向和力量博弈。一方面，网络安全、数字鸿沟、网络犯罪等全球性问题不断涌现，另一方面，现有的网络空间治理体系、治理规则、治理能力，难以应对当前的全球性挑战。在网络空间与现实世界的相互嵌套日趋深刻、网络冲突与现实地缘冲突相结合的背景下，全球网络空间命运共同体的构建任重道远。
各种信息技术的应用不断拓展，全球局势瞬息万变，对网络空间内涵和外延的理解，也处于不断变化之中。但无论对网络空间的界定如何，可以肯定的是，网络空间的治理全球化是一个既定事实，其秩序构建不仅是技术和政策问题，更是完善全球治理体系的重要方面。全球治理倡议提出的主权平等首要前提和以人为本的价值导向，既呼应国家层面的重要关切，也契合个人在数字化进程中的普遍诉求，体现出国家与个人相辅相成的整体逻辑。
网络主权：全球网络空间秩序的合法性基础
全球治理倡议强调主权平等，不仅在总纲上明确全球治理的基本原则，也为全球网络空间治理指明正确方向。网络主权既是对网络霸权与数字殖民倾向的正面回应，也是对全球网络空间长期存在的自由观、主权观、个体观和发展观等立场的概括性统合。尽管网络空间具有跨境性、无边界性与技术复杂性，传统以国家为中心的治理模式面临张力，但这并不能否认网络主权是全球网络空间治理不可替代的基本前提。网络基础设施、终端、服务器及节点，通常置于国家主权管辖之内，网络主权本身就是国家主权在网络空间的延伸。
不同国家或地区基于自身政治、经济、社会和安全等因素，都有各自的利益考量，如果不尊重国家的网络主权即主权平等，网络空间秩序的稳定性将难以保障。尊重主权平等，方可为全球网络空间治理规则制定，提供普遍认可的正当性来源，并为国家间合作与竞争划定清晰边界，防止以单边制裁、域外管辖等方式重塑网络空间格局。因此，稳定而可持续的全球网络空间秩序，必须以尊重国家网络主权为根本前提。
以人为本：全球网络空间秩序的价值指向
如果说主权平等解决的是全球治理中的国家如何相处的问题，那么，以人为本则回答治理是为了谁的问题。全球治理倡议强调，治理的最终目的，在于为各国人民带来更大获得感、幸福感、安全感。全球网络空间治理唯有坚持以人为本，使数字化成果更公平地惠及全人类，方能真正体现全球治理倡议的价值追求。当前数字鸿沟仍在国别鸿沟、区域鸿沟、城乡鸿沟、性别鸿沟、代际鸿沟等多维度上存在和扩张，不仅削弱部分国家与群体的数字获得感与参与度，而且可能固化或加剧社会不平等。
首先，需以发展权为中心弥合数字鸿沟，通过信息基础设施互联、数字能力建设与数字服务普惠，落实“不让任何人掉队”的全球目标。其次，切实保障个体的数字权利。在数据要素成为关键资源、算法成为基础性治理工具的背景下，隐私泄露、算法偏见、虚假信息与操控传播等风险日益增大，需通过透明、可问责的数字治理机制，强化个人的知情权、选择权与救济权，使技术进步体现“技术向善”。再次，以人为本意味着网络空间应从安全与信任出发，发展为促进创新、平等与共同发展的全球舞台，而非大国博弈的阵地。
全球网络空间治理体系改革的推进路径
习近平主席向第五届世界互联网大会致贺信指出：“各国应该深化务实合作，以共进为动力、以共赢为目标，走出一条互信共治之路，让网络空间命运共同体更具生机活力。”[6]全球网络空间治理体系改革不是哪一个国家的事情，需要各个国家联合起来，以国际法治奠定规范框架，以多边主义构筑合作平台，以力求实效推动落地生根。
制度维度：以国际法治奠定规范框架
全球治理倡议强调坚持国际法治，全球性问题的解决应当遵守国际社会公认的法律规范与制度框架，全球网络空间秩序构建离不开国际法治的支撑。一方面，网络犯罪、知识产权侵权、网络攻击与网络恐怖主义等典型议题，具有强烈的跨境属性，任何国家都无法置身事外。另一方面，既有规则体系在数据跨境流动、关键信息基础设施保护、网络军事化冲突等方面不能完全适用，存在明显规范缺口，网络空间的集体行动也遭遇难题。坚持国际法治，意味着既要在《联合国宪章》宗旨和原则指引下，强化主权平等这一基本规范在网络空间的适用，也要在广泛共识的基础上，推动数据治理、人工智能治理等新兴议题的规则生成，防止全球网络空间治理沦为个别强国的规则工具。
在联合国信息安全政府专家组和开放式工作组的“双轨”进程中，尽管各国分歧依然存在，但国际法适用与行为准则的制度化讨论，已积累起重要共识。进一步以国际法治规范网络空间秩序，应坚持依托联合国、国际电信联盟、互联网治理论坛等机制，推动对话协商与争端解决，在安全、发展与权利之间寻求制度化平衡，从而为全球网络空间秩序的构建提供可遵循、可执行的治理路径。
机制维度：以多边主义构筑合作平台
全球治理倡议强调坚持走多边主义的国际正道，全球事务由大家一起商量，治理体系由大家一起建设，治理成果由大家一起分享。全球治理倡议与人类命运共同体理念一脉相承，全球网络空间正是其最具实践意义的应用场域之一，其公共性与互联性决定治理必须走多边主义之路。互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）提出的口号“同一个世界同一个互联网”，强调互联网是全球互联、不可割裂的整体，任何国家或主体都不能独享网络空间的公共性资源。
网络空间作为全球公域，不再被视为无主之地或霸权竞争的延伸，而是被纳入“共同体”的范畴，在国家间利益交织与命运相连中兼顾安全、公平与发展。尤其在当前逆全球化抬头、地缘政治变化与全球互信基础薄弱的背景下，全球网络空间治理更需要坚持共商共建共享，朝着广泛参与、合作共治的方向发展。
全球网络空间治理中多主体且不对称的结构、全球南北之间能力差异、国家与平台间责任错位、公共与私有利益冲突等现实问题，促使国际社会必须明确共治责任。坚持维护联合国在全球网络空间治理中的地位和权威，推动欧盟、东盟、上合组织、金砖国家等区域性机制在网络安全、数据保护、数字合作等领域的实践探索，让不同国家、企业与社会组织都能在规则制定与治理实践中发挥作用。通过全球网络空间治理的复合机制安排，提升包容性与代表性，在复杂议题上形成可移植、可复制的治理方案，降低规则碎片化与阵营化的风险。
行动维度：以力求实效推动落地生根
全球治理需价值共识和制度框架，更要具体可行的行动。全球治理倡议强调，评判治理“是否管用”要以解决实际问题为尺度。这种行动导向对于全球网络空间治理而言，意味着国际社会不能停留在网络空间治理的理念呼吁与政治表态，而应落实到务实合作和解决方案上。2025年11月28日，中央政治局就加强网络生态治理进行第二十三次集体学习，习近平总书记指出，“网络生态治理是世界各国面临的共同课题”[7]。我国以实际行动部署落实全球治理倡议，持续营造风清气正的网络空间。
行动维度上的力求实效，要求聚焦关键突出领域，根据紧迫性与赤字程度，优先在网络攻击防范、数据安全、人工智能治理等领域推进可操作合作[8]，同时要着眼数字鸿沟弥合、互联网关键资源维护等长期性议题。例如，通过加强国际合作，推动发展中国家的网络基础设施建设与技术升级，使其能够更好地参与全球数字经济，避免边缘化风险。
实效导向不仅体现在治理议题的优先排序上，也体现在治理方式的灵活创新上。2025年8月26日联合国大会通过决议，决定设立“人工智能独立国际科学小组”和“人工智能治理全球对话”机制，这是全球在利用人工智能惠益与应对其风险方面，迈出实际行动的重要一步。
实效导向还要求提供更多全球公共产品，将技术援助、资金支持和人才培养作为推动全球公平发展的重点方向，通过设立专项基金、开展南南合作、加强国际组织的协调职能，增强发展中国家在网络空间中的自主发展能力，切实推动全球网络空间秩序构建从理念共识向行动落实的转化。
【本文作者为四川大学公共管理学院教授、博导；本文系国家社会科学基金重大项目“全球网络空间的秩序、冲突与治理研究”（项目编号：24&ZD291）的阶段性成果】
注释略
责编：程静静／美编：石 玉