摘 要：加快推动现代化城市群和都市圈布局“组团式、网络化”，是优化现代化城市体系、提升城市群治理能力的迫切要求。“十五五”时期，需要从构建大通道、优化大圈群、提升大节点、拓展大市场、营造大生态五个维度着手，制定城市群差异化发展战略，畅通实体与虚拟要素流通渠道，引导大中小城市协调发展，赋能城市群经济发展，打造区域发展共同体，形成布局合理、功能互补、高效联动的城市群和都市圈发展新格局。
关键词：城市群 组团式 网络化 协调发展
【中图分类号】F061.2 【文献标识码】A
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼全国“一盘棋”，以深化区域协调发展切实推动高质量发展，我国区域协调发展战略取得显著成效。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出：“优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”“加强重点城市群协调联动发展，促进区域创新链产业链高效协作。”[1]
推动城市群发展已成为我国区域协调发展的重要抓手，加快城市群一体化和都市圈同城化是适应城镇化发展趋势、深入推进新型城镇化的必然要求，是促进大中小城市和小城镇协调发展的关键依托，也是增强经济发展动能、推动高质量发展的重要途径。2025年7月，中央城市工作会议部署城市工作7个方面的重点任务，其中第一项工作任务就是着力优化现代化城市体系。着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈。更好地实现这一重点任务，需要从多方面着力，其中构建大通道、优化大圈群、提升大节点、拓展大市场、营造大生态是可行的路径。
构建大通道，织密互联互通的交通网络
《建议》提出：“完善现代化综合交通运输体系，加强跨区域统筹布局、跨方式一体衔接，强化薄弱地区覆盖和通达保障。”[2]综合交通网络作为城市运行的“血脉”，其多模式一体化发展已成为驱动城市内涵式发展、实现高质量跃升的核心引擎。当前，我国国家综合立体交通网主骨架空间布局已基本完成，城市轨道交通运营里程居世界首位。随着城市发展呈现鲜明“多元化”与“协同化”特征，对空间资源高效复合利用提出更高要求，迫切需要实现综合立体交通网络跃迁。
完善陆上大通道建设
“十四五”时期，通过补短板、重衔接、优网络、提效能，已经构建起以铁路为主干，以公路为基础，水运、民航比较优势充分发挥的国家综合立体交通网络。未来将以 “强骨干、补短板、促联通”为主线，推动不同区域形成差异化通道发展格局。东部发达城市群加快推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路与城市轨道交通在设施布局上深度融合，实现“运行一张表、出行一张票”的公交化运营，依据客流量与客流结构调整轨道交通班次，满足跨城商务及通勤需求。例如，温福高铁2030年建成通车后，杭州至广州将首次形成全程350公里时速的高铁通道，大大缩短长三角与珠三角的通勤时间，沿线城市在城市旅游、港口发展、人才流入等方面，将迎来新一轮发展机遇。
中西部城市群和都市圈，则应构建衔接大中小城市及小城镇的多层次快速交通网络，拓展普速铁路覆盖面积，完善客运网络，同时加快铁路物流基地和专用线等短板项目建设，畅通大宗货运“公转铁”通道，增强铁路集疏运效能。例如，包兰铁路银川至中卫段扩能改造工程，通过提升“西煤东运”通道的运输能力，强化西北与华北城市群网络衔接。此外，需打通公路网络中的待贯通路段，推动干线公路与城市道路无缝衔接，扩大客运“一站式”、货运“一单制”服务覆盖范围，丰富定制化、专业化的运输服务产品。
提升河海运输组织效率
在港口协作方面，支持区域性港口群深化市场合作，通过明确分工、联合运营，形成优势互补、良性互动的发展格局，提升区域港口群的组合优势与整体竞争力。
在航道升级方面，遵循“深下游、畅中游、延上游、通支流”的总体思路，推进长江水系“联通、联网、联运”工程，重点整治干线航道、疏通支线航道，将全流域打造为黄金水道。同时，充分发挥长江、西江黄金水道及京杭运河的通道作用，服务长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化等区域重大战略；加快南北水运大通道和西部陆海大通道建设，推动江淮、平陆等新建运河服务流域经济发展，并在长三角、珠三角水网地区完善江（河）海联运体系，提升码头功能与联运效率，大力发展“水水中转”业务。统筹陆海空间布局，提升水陆运输衔接与整合能力。
秉持“向海图强”理念，以重点港口、经济示范区、沿海中心城市及海洋基础较好的城市为核心，打造国际航运中心、现代海洋服务业中心与综合性国际贸易大平台，助力海洋城市群与蓝色经济圈发展，提升海洋向内陆的辐射能力。
构建现代化空港体系
以强化国际枢纽功能与优化航线网络，推进现代化空港系统建设。打造世界级机场群，提升国际枢纽能级，完善主要机场间的航权分配机制，建立时刻资源动态协调制度，提供行李直挂与跨航司便捷中转服务，提升国际航空枢纽与中小机场的通达性，形成以洲际干线为骨架、区域性支线为补充的航线网络架构。优化空域资源配置，提升空域承载能力与整体运行效率。
构建立体化多式联运体系。以便捷出行为导向，强化航空枢纽与高速铁路网、城市轨道交通网间的信息共享、标准对接和流程衔接。拓展航空货运枢纽功能，打造通达全球主要经济区的全货机航线网络，配套建设专业化货运设施集群与冷链物流运输节点，保障国际货物运输的时效性与可靠性。
强化信息型、融合型与新型基础设施建设
以信息型、融合型和新型基础设施互联互通，为实体要素与虚拟要素的畅通流动提供渠道。
一是系统布设智能感知设备和覆盖全域的高速通信网络，促进新一代信息技术与现实场景深度结合。通过对关键节点实施智慧化改造和动态调控，提高海陆空运输效率，加快人流与物流的流动速度。二是聚焦智能交通、智慧能源、智慧城市和智慧医疗四大领域融合设施建设，全面推进传统设施的智能化跃升。三是打造综合交通运输“数据大脑”，打破不同交通管理部门、不同运输方式之间的信息壁垒，消除数据孤岛，为信息流高速汇聚、智能分析和深度挖掘提供支撑，进而形成以信息流带动人流、物流、资金流高效配置的良性循环。四是打造新型基础设施，提高创新效率。以数字政府建设为引领，将数据优势转化为服务优势，优化行政流程和服务供给模式，借助信息流引导，确保治理资源能够精准匹配人流、物流动态需求。科学规划重大科技基础设施、技术研发平台和中试基地的空间布局，提高创新基础设施利用效率，为技术成果在区域内的流动、转化与扩散奠定基础。
优化大圈群，分组团分类施策
着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，需要优化城市空间结构，遵循“强城、建圈、组群”城市发展基本规律。促使不同类型城市发挥各自承载功能，不同人群找到适宜的工作生活空间，对此，需从多方面持续发力。
科学优化圈群边界
以国家战略布局和现实发展需求，作为优化圈群边界的根本依据。适度扩大城市群覆盖范围、城市数量和经济规模，是提升我国城市群整体能级、优化区域发展格局的必然要求。当前，不同类别的城市群在发展水平上存在差异。部分优化提升类城市群，已具备较强的综合实力和国际竞争力，而大多培育发展类城市群，还需要进一步夯实发展基础。有序扩大城市群规模，有助于整合分散的资源要素，打破行政分割，形成资源高效配置的整体优势；同时能够促进供需平衡，放大规模效应，为各层级城市群的进阶式发展奠定坚实基础。[3]
以城市间经济联系的深度和空间可达性，作为优化圈群边界的必要条件。经济联系具体表现为，产业链条的跨区域深度分工融合，城市间形成相互依存、优势互补的经济生态，以及存在一定规模的知识溢出、创新合作与人才流动，技术交易与成果转化顺畅高效。而空间可达性提升，则意味着城市间通勤时间缩短、往来方式更加多样，当两城市的经济腹地在地理空间上显著重叠时，往往表明其空间通达性已达到较高水平，节点间也随之形成相互渗透和辐射的发展圈层，具备城市群边界拓展的合理动因。[4]反之，忽视城市间内在联系而强行整合，将形成拼盘式城市群，难以实现持续健康发展。
以综合承载能力，作为优化圈群边界的硬性约束。都市圈、城市群的空间范围，具有随发展阶段动态调整的弹性特征。随着核心城市规模持续扩大、经济辐射能力不断增强，其实际影响边界自然向外延伸。然而，这种扩张必须受到自然地理条件、生态环境承载能力，以及基础设施建设水平等刚性约束的限制，应坚持动态调整、渐进推进、适度合理的原则，确保新增范围与核心区域形成功能互补、有机统一的整体。过度追求规模扩张而忽视综合承载能力，将会导致城市群功能虚化、结构失衡，阻碍城市群组团化进程。
精准提升圈群效能
优化提升类城市群，需在扩大经济规模的同时强化全球竞争力。一是加快协同发展向纵深推进，将毗邻的潜力区域纳入协同发展体系，有序扩大中心城市的辐射范围。增强全球资源配置能力，吸引跨国公司区域性总部与顶级研发机构集聚。二是打造开放示范高地，率先探索统一的市场准入标准、知识产权互认制度及数据跨境流动规则，增强国际规则制定话语权，发挥多重国家发展战略的叠加优势，建设具有全球影响力的现代产业体系和科技创新策源地。三是持续优化超大规模城市治理机制，系统推进政务服务跨省通办、要素市场化配置等创新实践，为全国城市群发展提供可参考的模板。
发展壮大类城市群，应注重完善城市群规划体系与强化区域辐射能力。一是有序扩大人口和经济规模，逐步完善“中心城市—次级节点—中小城镇”三级体系。二是培育专业化产业集群，立足沿海区位优势发展海洋经济与临港产业，依托内陆资源禀赋壮大装备产业与现代农业，推动传统产业绿色化改造与新兴产业集群化布局。三是通过产业梯度转移与基础设施延伸，缩小圈群内城市发展差距，同时增强对革命老区、资源型地区的辐射效能，发挥重要增长极的带动作用。
培育发展类城市群，需要统筹生态安全与特色发展。构建集约高效的空间格局，重点培育中心城市，合理拓展城镇开发边界；突出沿边地区跨境合作、资源枯竭区绿色转型、生态敏感区特色产业培育三类发展模式，优化区域产业布局。创新生态价值实现路径，在重点生态功能区推行修复治理与特色产业融合模式，培育清洁能源等绿色产业体系，实现环境保护与民生改善协同推进。扩大中央财政转移支付规模，重点支持边境口岸城市、老工业基地的基础设施改造与公共服务水平提升。建立与优化提升类城市群的结对协作机制，借鉴管理经验、引入技术资源，增强对欠发达地区、生态退化地区可持续发展的支持力度。
提升大节点，推动大中小城市嵌入协调发展网络
健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局，需要深入推进主体功能区战略，解决城市群、都市圈内超大城市功能过度集中，以及中小城市发展动能不足的结构性问题，强化中心城市辐射带动作用，促进中小城市特色化发展，实施差异化发展策略。
强化中心城市辐射带动
强化中心城市在区域高质量发展中的带动作用。一方面，深化数字技术与实体经济融合，依托中心城市的数字产业优势，强化研发设计、生产制造等环节的数字化贯通，实现产业链数据的实时交互与智能匹配。培育个性化定制、共享制造等新型生产范式，构建“链长”企业带头、配套企业协同的数字化生产体系，促进中心城市的技术溢出与标准输出，辐射带动周边区域，推动产业集群整体数字化转型进程。同时，健全数字技能协同培育机制，由中心城市主导实施多层次数字技术培训计划，系统提升周边城市生产人员的数字素养，降低企业的数字技术采纳与应用门槛。另一方面，培育以竞争优势塑造、高精尖专业化为导向的“专精特新”城市，弥合“研发—制造”环节过度分离造成的产业链断层，以此优化城市群产业结构、提升产业链现代化水平。[5]
强化中心城市在关键领域自主创新、区域分工协同与运行安全可控中的支撑作用。中心城市作为城市群创新网络的关键枢纽，应构建以企业为主体、市场为导向、产学研用深度结合的创新体系，突破制约产业升级的“卡脖子”技术。在区域分工协同中，各中心城市应立足自身资源禀赋与产业基础，明确功能定位，与周边城市形成优势互补、错位发展的格局，避免同质化竞争，提升城市群整体生产效益。此外，需加强产业链韧性建设，建立关键环节的备份系统与应急响应机制，确保在面对外部冲击时能够快速恢复运转。
促进中小城市特色化发展
发挥中等规模城市在城市群发展中的衔接功能。明确中等城市与中心城市的功能互补路径，以及本地产业承接的重点领域，依托中心城市的规模效应，强化自身专业化生产能力，重点建设高标准、专业化的产业承载平台，包括特色产业园区、科技成果转化基地、飞地经济园区等。实现与中心城市产业链的精准对接，降低企业跨区域布局的制度性与经营性成本，承接中心城市疏解的制造环节，并形成规模化生产能力，推动技术成果在本地转化落地。同时，可将本地涌现的新需求、新工艺反馈至中心城市，为创新迭代提供实践依据。
深度挖掘小城市在城市群网络中的差异化发展潜力。小城市受限于规模体量，应以“小而美”“专而精”的产业生态取代同质化竞争，在细分领域形成不可替代的核心竞争力。立足本地独特的资源禀赋，充分挖掘和活化利用历史文化资源，通过创意转化和品牌塑造，培育具有鲜明地域标识的文化和艺术产业；依托良好的自然生态本底，大力发展绿色经济、循环经济、生态农业，打造城市群内知名绿色品牌和康养休闲目的地；聚焦某一细分制造领域或生产环节，建设具有全国乃至全球影响力的“单项冠军”集群或特色产业小镇，进而与大中城市形成鲜明的错位互补关系，深度融入、平等参与并充分受益于区域协同发展大格局。
拓展大市场，以需求侧赋能区域增长
在当前发展要求下，大中小城市之间、同一城市群内部的城市之间，应当是合作大于竞争的关系。而城市群或都市圈的合作竞争关系，关键在于中心城市发挥带头作用，重点形成统一市场规则体系、发展城市群内部消费网络，实现城市群内与周边中小城市共同策划、共同建设、共同分享收益。
统一市场规则体系
以产权保护与市场准入制度，促进要素合理流动。在产权保护领域，需建立跨区域产权认定标准，通过数字化手段实现产权登记信息的全域共享，解决异地产权流转中的权属争议问题。在市场准入环节，应强化制度统一性，深化全国统一的市场准入负面清单管理，严禁地方通过隐性条款、审批流程变异等方式增设准入限制，推动企业登记注册数据跨省实时共享，实现经营资质在城市群全域范围内的互认通用，消除“准入不准营”的制度性障碍。[6]建立跨行政边界的要素市场化配置机制，包括统一的要素确权登记体系、区域性要素交易平台，破除阻碍资本、技术、人才、数据自由流动与高效循环的制度壁垒。
以公平竞争审查制度，促进要素高效流动。在平台经济、金融服务等重点领域，构建事前指引标准化、事中监测智能化、事后执法规范化的监管模式。其中，事前指引需细化审查清单，对平台“二选一”、金融机构“歧视性授信”等行为划定红线，同时建立审查流程公开机制，落实“清单之外无禁区”，针对新业态特点，动态更新审查标准，避免因规则滞后导致竞争失序。事中监测可依托大数据平台测算竞争指数，对平台的垄断行为自动预警，实现从“被动受理”到“主动发现”的转变。事后执法需统一裁量标准，建立跨部门联合惩戒机制。对查实的违法主体，除对其依法实施市场禁入、信用降级等处罚外，还应限制其参与政府采购等公共资源交易。同时完善纠错救济渠道，适当给予市场主体纠错空间。
以信用评价体系保障要素有序流动。在要素交易登记、项目审批备案、资质认定核查等关键环节，嵌入信用承诺制度。实施以信用风险等级为依据的差异化监管机制，依据市场主体的信用评价，对信用良好的经营主体予以免检、少检，对失信主体提高重点监管的频次和力度。建立信用信息便捷化查询系统与联合奖惩响应机制，强化“一处违法失信、全域经营受限”的惩戒效果，营造公平透明且可预期的市场竞争环境。
拓展消费赋能网络
以城市群和都市圈作为消费激励政策的实施载体。一是设立跨城消费专项激励政策。重点对特色旅游、候鸟康养等具有显著城市关联特征的消费支出，设计并实施专项激励措施。例如，发放专项消费券，对符合条件的文旅消费给予奖励；推出异地康养补贴计划，由城市组团共同出资，引导和强化消费流动，深化城市群内部市场融合。二是设计面向新型消费领域的精准补贴机制。针对健康养老、智能家居、低空经济等增长潜力显著的新型消费业态，推行“定向消费场景识别”与“目标受益人群匹配”相结合的补贴策略。例如，划定文化创意街区、低空飞行体验区、智慧康养基地的空间范围，识别不同消费群体，依据消费金额、消费频次等指标实施阶梯式补贴，激发特定领域的消费需求。
以城市群作为消费网络空间的规划客体。构建城市群内部“国际消费中心—区域商业中心—社区生活圈”三级消费网络，拓展消费空间。国际消费中心通过建设具有全球影响力的消费地标，引进国际品牌资源，借鉴前沿消费模式，形成集购物、文化、娱乐于一体的消费高地。区域商业中心可整合本地特色产业资源与外部优质供给，打造具有区域辨识度的消费场景。例如，在制造业基础雄厚的城市，打造融合产品展示、产地参观、模型定制的体验式消费中心。社区生活圈直接对接居民日常消费需求，保障基本消费便利性，完善社区商业配套，提升居民消费满意度。此外，全面畅通跨城商品退换货渠道，推行线上线下一体化退货制度，建立异地退换货服务中心与资金先行垫付机制。
营造大生态，构建城市群发展共同体
《建议》提出：“深化跨行政区合作，健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制，拓展流域经济等模式。”[7]构建城市群发展共同体，要求进一步完善区域协同治理机制，强化制度保障体系，实现公共服务共建共享。对此，需进一步深化政务服务跨区域合作，破除影响要素自由流动的体制机制障碍，完善社会保障转移接续等机制。
完善区域协同治理机制。一是完善区域协同治理的组织，在领导小组、执委会、理事会等机构基础上，加强企业联盟等社会化参与主体，按照企业出题、企业判卷等方式，改变以往协调治理中企业参与较弱的局面。二是构建风险共担与利益共享的共同体机制。在生态治理领域，破解“环保成本本地化、生态效益区域化”问题，落实“谁受益、谁补偿”。对于大气污染等跨域流动性强的环境问题，制定统一排放标准，并建立覆盖全域的联合监测预警网络。对城际铁路、能源管网等重大跨域项目，通过清晰的股权配置规则与收益分成机制，实现成本共担与利益共享的动态平衡，保障建设成果惠及所有参与主体。
强化制度保障体系。通过基本公共服务制度一体化，为资源要素跨域流动减负。在人才要素领域，全面推行“城市群人才卡”制度，实现“人才等级”在全域范围内的无障碍互认；保证跨城就业人员社会保险缴费年限自动累积，重点解决随迁子女在义务教育阶段就近入学问题，彻底化解人才流动的“后顾之忧”。在资本要素领域，着力建设区域性股权交易市场互联互通机制，鼓励科技型中小企业在城市群内符合资质的任一市场平台挂牌融资；在数据要素领域，实现医疗电子病历互认、交通违章信息异地处理，同步建立严格的数据安全分级分类审查与监管机制，保障数据安全。
通过强化刚性监督制度，确保城际合作从协议走向实效。建立科学、量化、导向清晰的城市群协同发展考核评价体系，将跨区域重大合作项目推进时效、要素跨城流动便利度、生态环境改善成效等核心指标纳入地方政府年度绩效考核范畴，以“履责获益、失责受惩”杜绝形式化协作。
【本文作者为南开大学中国城市与区域经济研究中心主任、教授、博导】
注释略
责编：李 懿／美编：石 玉