摘 要：从党的十八届四中全会部署“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，到《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》初次提请全国人大常委会审议，这项具有鲜明中国特色的司法制度，已走过十余年探索历程。检察公益诉讼，通过技术与法治、办案与治理、区域与流域的有机融合，实现治理效能转化；构建检察权与行政权、检察公益保护与社会公益保护、检察权与审判权的协同共治格局，为公共利益保护提供坚实法治保障。
关键词：检察公益诉讼 检察机关 行政公益诉讼
【中图分类号】D926.34 【文献标识码】A
检察公益诉讼，是新时代法治建设的重要命题。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“强化检察监督，加强公益诉讼。”[1]
习近平总书记强调：“加强检察机关法律监督工作。完善公益诉讼制度。”[2]从党的十八届四中全会部署“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，到《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》初次提请全国人大常委会审议，这项具有鲜明中国特色的司法制度，已走过十余年探索历程。十余年来，检察机关共立案办理公益诉讼超百万件，检察机关通过公益诉讼，保护国家和社会公共利益的履职格局初步形成。检察公益诉讼已在生态环境与资源保护、食品药品安全、国有土地使用权出让等法定领域，筑起公共利益保护的法治屏障。站在新的历史起点，我们应深入认识检察公益诉讼在国家治理现代化中的战略定位，明晰其制度使命，拓展其实践路径。
治理赋能：检察公益诉讼是国家治理现代化的重要制度创新
从制度设计看，检察公益诉讼专门立法是推进全面依法治国，推动国家治理体系和治理能力现代化，也是实现中国式现代化的要求。创设检察公益诉讼制度，是党和国家以法治思维破解“公地悲剧”，以制度创新回应时代之问的战略抉择。
从治理逻辑看，检察公益诉讼构建“预防－监督－修复”的全周期治理链条。例如，最高检直接立案办理的南四湖流域生态环境公益诉讼案，通过四级检察机关一体化办案，督促拆除非法养殖点1.8万亩，推动关闭“散乱污”企业1500余家[3]，使曾经的“牛奶湖”重现清澈。这种“办理一案、治理一片”的监督模式，超越行政监管的地域和层级局限性，实现从“事后惩处”向“源头治理”转变。在数字治理领域，检察机关通过大数据法律监督模型发现线索，大大增强检察机关通过公益诉讼履行法律监督职能、保障国家和社会公共利益的能力，彰显科技赋能公益保护的乘数效应。
从权力配置看，检察公益诉讼形成监督与被监督关系的现代法治范式创新。检察机关通过提出检察意见或建议、提起诉讼等方式，推动行政机关依法履职，绝大多数公益损害问题在诉前可得到解决。这种“诉前程序为主、诉讼程序为辅”的办案模式，既避免司法权对行政权的过度干预，又可通过“检察意见”的刚性约束，构建起“监督－整改－反馈”的治理闭环。
立法统领：制度使命落实急需法治系统性升级
检察公益诉讼制度的十年实践，始终伴随着立法探索的铿锵步伐。《中华人民共和国宪法》第一百三十四条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”[4]。“法律监督机关”是宪法对检察机关的职能定位，属于组织法意义上的职能设定。检察机关履行“国家的法律监督机关”职能，需要行使检察权。《中华人民共和国宪法》第一百三十六条进一步规定，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”[5]。这意味着，行使检察权不能仅以“法律监督”职能为基础，还需有法律专门规定检察权行使的行为法依据。
为赋予检察机关进行公益诉讼的行为法依据，从2017年修订《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》，到2021年《人民检察院公益诉讼办案规则》出台，再到如今26部单行法写入公益诉讼条款[6]，动态的立法调整始终与实践发展同步前行。在这一背景下，制定检察公益诉讼的统领性法律，将其作为检察公益诉讼基本法，正当其时。2025年全国人大常委会立法工作计划将《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》列入初次审议项目，标志着这项制度迎来专门立法的里程碑时刻。
当前立法的迫切性，源于三重现实需求。其一，解决制度供给不足问题。现有分散立法模式，导致调查取证权、检察建议效力等关键问题缺乏统一规范。例如，公益诉讼调查核实权强制性措施不足，成为制约办案质效的瓶颈。其二，回应司法实践创新。例如，检察机关探索的“增殖放流”“劳务代偿”等环境治理替代性修复方式，需要从立法层面予以确认和规范。其三，适应领域拓展需要。随着案件范围从生态环境等传统领域向网络治理、个人信息保护等新领域延伸，亟需立法提供制度遵循。
《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》征求各方面意见，立法过程本身即是凝聚共识的民主实践。最高检积极配合立法机关工作，将推动习近平法治思想在公益保护领域的原创性成果法制化，体现立法与司法良性互动的中国特色。
基本法定位：检察公益诉讼的制度基石
根据其独特的法律属性和制度功能，《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》应定位为公益保护领域的基本法和检察监督的特别法。该法不是简单的诉讼程序法，更不是民事诉讼、行政诉讼的特别程序法，而是“宪法实施法”“国家治理法”和“公益保障法”三位一体的有机统一。这一定位具有三重法理依据。
《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》是检察监督的特别法。《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》本质上是检察机关通过行使检察权，履行法律监督职能的行为法，因此是区别于民事诉讼、行政诉讼的独立诉讼形态。其“客观诉讼”属性，要求跳出私益救济的思维定式，构建以法律监督为核心的程序规则。作为特别法，其既需与三大诉讼法衔接协调，又要针对公益保护特点创设特殊规则，如确立“诉前程序前置”原则、规定检察机关的调查取证权等。
《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》是公益诉讼的基本法。在制度功能上，该法承担着体系整合使命。现行公益诉讼规范散见于多部法律中，亟待通过专门立法实现纲举目张。立法不仅要统一办案程序，更要明确检察机关在公益保护中的主导地位，构建“检察机关提起为主、社会组织参与为辅”的公益诉讼格局。
《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》是宪法实施法。在宪法实施层面，该法是落实检察机关法律监督这一宪法职能定位的重要载体。公益诉讼正是这一宪法原则在公共利益保护领域的具体体现。立法将进一步强化检察机关“公共利益代表”职能定位，使法律监督从传统的“诉讼型监督”向“治理型监督”拓展和深化。
实践路径：治理效能转化的实现机制
检察公益诉讼赋能国家治理，需要构建科学高效的实践路径。从最高检发布的典型案例和各地创新实践看，这条路径可概括为“三个融合”。
技术与法治深度融合。检察机关积极运用卫星遥感、大数据等现代科技，构建“空天地”一体化技术支持体系。例如，在长江船舶污染治理中，通过船舶自动识别系统（AIS）轨迹大数据分析，精准锁定违法排污线索，实现“智慧监督”。这种技术赋能使监督从“被动响应”转向“主动发现”，提升监督精度和效率。
办案与治理有机融合。检察机关坚持“一案三查”，即查违法事实、查监管责任、查制度漏洞。例如，在办理某医院过度医疗民事公益诉讼案中，检察机关不仅追究涉事医院法律责任，更推动全省医疗行业专项整治。这种“个案办理－类案监督－系统治理”的办案模式，实现司法办案与社会治理的良性互动。
区域与流域协同融合。针对生态环境跨区域治理难题，最高检建立流域检察协作机制。例如，在办理万峰湖流域生态环境案中，协调滇黔桂三省检察机关联动办案，打破行政区划限制。这种协同治理模式为破解“九龙治水”困境提供法治方案，其经验得到巴西等国家借鉴。
共治善治：公益治理格局的中国智慧
检察公益诉讼制度的深层价值，在于构建多方共治的公共利益保护体系，以共治促善治。这种多方共治格局，需着重处理好三组关系。
处理好检察权与行政权的关系。检察公益诉讼的主体，是检察行政公益诉讼。检察机关作为公共利益代表，通过行使检察权，履行对行政机关的监督职能，保护公共利益。行政机关作为权力机关的执行机关，也代表公共利益。如何处理好检察权与行政权的关系，是检察行政公益诉讼中的重要理论与实践问题。处理好这一关系，需要坚持公益保护的合理顺位。行政权履职是第一顺位，检察权监督是第二顺位。只有当行政机关应当作为却不作为或者乱作为，导致公益受损害时，检察监督才作为底线保障和补足性治理机制发挥作用。
处理好检察公益保护与社会公益保护的关系。在民事公益诉讼体系中，应当充分激活和支持社会组织发挥公益保护的作用。检察民事公益诉讼，既需检察机关在必要时积极作为，发挥“兜底保护”作用，也要激活社会参与；既要“大胆往前走”，也要有“边界意识”。检察机关既需依法履职保障公益，更应通过支持起诉等方式，优先发挥社会组织在公益保护中的职能，激活全社会关心公益、维护公益的意识。
处理好检察权与审判权之间的关系。检察公益诉讼的特定阶段，不可避免会涉及检察权与审判权之间的关系。一方面，应从检察机关作为公益代表和监督机关的双重角色出发，赋予检察机关在公益诉讼中应有的调查权等职权和手段；另一方面，需充分尊重法院作为审判机关，依法独立行使审判权的角色。未来，在《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》实施中，应结合实践，不断完善检察权与审判权协同发力、良性互动的机制。
【本文作者为北京大学法学院教授、博导】
注释略
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