【摘要】养老顾问服务是落实积极应对人口老龄化国家战略的重要实践创新，对于破解养老服务供给与需求之间的匹配难题、建立精准服务主动响应机制，具有重要意义。养老顾问通过提供政策咨询、资源链接和个性化方案定制等服务，有力助推养老服务精准化。当前，养老顾问服务在发展过程中仍面临一些挑战，如主体协同壁垒、职业化短板，以及需求识别困难等问题，制约养老顾问服务的精度。需建立养老顾问服务分层分类供给体系，加强养老顾问团队建设，完善老年人需求识别机制，并以技术赋能与资金保障驱动服务提质升级。
【关键词】养老顾问 养老服务 供需匹配
【中图分类号】C913 【文献标识码】A
近年来，银发经济蓬勃发展，催生以提供供需方居家服务及养老产品规划为服务目标的“养老经纪人”等新职业。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出：“积极应对人口老龄化，健全养老事业和产业协同发展政策机制。优化基本养老服务供给，完善城乡养老服务网络，加强公共设施适老化和无障碍改造。”①2024年10月，民政部等24部门联合印发《关于进一步促进养老服务消费、提升老年人生活品质的若干措施》，提出要促进养老服务供需适配，推广“养老顾问”模式，为老年人提供政策咨询、委托代办、资源链接等服务，参与制定个性化照护服务计划与方案。②2023年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，指出要“提高基本养老服务供给能力”“建立精准服务主动响应机制”。
深化养老服务改革发展，是落实积极应对人口老龄化国家战略的迫切要求。尤其是在我国进入中度老龄化社会之后，如何化解养老服务供给多样化、复杂化、碎片化与养老需求个性化、专业化、组合化之间的现实矛盾，进而实现养老服务的精准供需匹配，已成为养老服务体系建设过程中亟待解决的重要议题。养老顾问理念及其实践，正是对这一风险与挑战的积极回应。
养老顾问驱动养老服务精准化升级
养老顾问，又称为银发顾问、养老中间人或养老经纪人，是为满足老年群体的需求，在养老政策解读、资源推荐，以及养老方案制定等方面开展服务的相关制度、人员和具体措施的总称。养老顾问是助力养老服务供需精准匹配的重要理念、制度和实践创新。从实践来看，养老顾问包括公共养老服务事业下的公益性人员和市场化的养老经纪人等不同类型。例如，上海市将“养老顾问”定义为由政府组织实施，利用各类社会服务设施、机构和人员等资源，为市民特别是老年人寻找养老服务提供指导和支撑的一项便民服务工作；江苏省则定义其为提供养老政策和信息咨询、养老服务资源链接的人员。市场化的养老顾问类似于“房产中介”“金融顾问”等商业中介，通过为客户量身打造养老服务，促进供需对接，以实现盈利为主要目标。不论是何种意义的养老顾问，均具有政策咨询、资源链接、个性化养老方案定制、精准对接需求与资源的功能。“养老服务精准化”，强调以老年人需求为导向，通过科学方法优化资源配置，实现供需精准匹配。可以说，养老顾问是促进养老服务精准化的重要途径。
市场化养老顾问的起源与形态演进。我国早期的养老顾问主要以“养老经纪人”“养老中间人”的形式出现，为消费者提供付费养老规划服务。例如，泰康保险公司推出养老规划师、养老财富规划师等职业，为老年人规划入住养老社区、老年理财提供咨询服务。随着自媒体行业的发展，抖音等短视频平台上也出现“探店”形式的养老经纪人，向有养老需求的受众介绍各个养老院的环境、餐食、服务、价格等情况，并接受顾客的咨询。
政府主导下养老顾问制度的实践与成效。2018年5月，上海首创全国首个社区试点，在全国率先实施养老顾问制度。经过七年实践，这一创新制度已在北京、重庆、南京等多个城市落地生根，逐步形成具有示范效应的服务体系。③上海市养老顾问网络建设成效最为突出：养老顾问点从初期的104个快速增长至2022年底的6895个，其中街镇顾问点为358个、居村顾问点为6287个，另有专业机构顾问点250个。④该创新制度在多地形成示范效应。截至2024年12月，郑州市设置461个银发顾问点，560名银发顾问员，已基本实现街道养老服务中心、面积400㎡以上的社区日间照料中心“银发顾问点”全覆盖。⑤可以说，养老顾问制度通过标准化站点建设与特色化服务相结合，已初步形成多层次、广覆盖的养老服务体系。
养老顾问服务的差异化协同发展。在养老顾问服务体系中，政府部门与市场机构呈现出差异化组织形态。政府部门依托“区级中心—镇街分中心—居村站点”三级管理网络，构建基础服务框架，同步在养老机构设立补充站点，形成立体覆盖；养老顾问的人员架构采用复合型配置，以区、街道、社区及养老机构现有人员构成的兼职队伍为主体；服务内容体现“基础+扩展”的多样化特点，在政策解读、资源对接、养老方案制定三项核心服务基础上，延伸出适老化改造指导、家庭护理培训等特色服务。市场化养老顾问则展现出更高的灵活性，其组织形式涵盖养老服务机构与中介机构内设岗位、自媒体自由执业等多种形态，人员多由医疗、护理、养老领域有从业经验及专业知识的人士构成，其服务聚焦个性化定制，主要是高端养老方案设计、银发产品精准推介等市场化需求响应，与政府部门形成服务互补。总体而言，政府部门养老顾问通过多级联动体系与专兼结合队伍，构建分层服务网络，以“基础服务+特色服务”推动政策资源精准对接；市场化养老顾问则以更灵活的组织形式，提供高端定制服务与银发产品，二者初步形成普惠服务与高端服务结合的互补格局。
养老顾问助推养老服务精准化的内在机理
解读养老政策，畅通政策“最后一公里”。其一，养老顾问通过政策解读与代办服务，提升政策适配效能。在信息传递层面，以上海市为例，社区驻点咨询、政策宣讲团巡讲、智能终端推送，以及上门投放个性化清单等举措，构建起多渠道信息网络，有效解决老年群体对政策的认知障碍。在服务实施层面，通过长期护理保险线上代办、福利申请代理等实务操作，将政策转化为具体的、有针对性的方案。这种服务模式既解决政策文本理解的难题，又通过代行办事流程减少操作障碍，最终实现从同质化政策资源向个性化政策供给的有效转化。其二，养老顾问为老年人提供个性化的政策咨询路径。与一般的政策宣讲不同，养老顾问的咨询服务通过培训专门的顾问人员，以一对一直接沟通的方式向老年人传递政策信息。通过线上、线下多渠道常驻顾问咨询的形式，为老年人提供耐心、细致的一对一讲解服务，有效避免信息泛化与需求细化的冲突。
链接养老资源，提供多层次养老服务。一方面，养老顾问通过系统性资源整合，提高供需对接效率。养老顾问团队在信息资源整合的基础上，对适老化改造、医疗护理、器械服务等分散资源进行分类整合，形成一体化服务清单，显著降低老年人信息搜寻成本。同时，筛选养老服务供给方，通过定期巡查和满意度回访，实施第三方监督，形成“准入—服务—反馈”全流程管理闭环，确保服务质量。另一方面，养老顾问通过链接社区资源，构建社区养老服务网络。通过绘制社区养老服务地图，将助餐点、日间照料中心、嵌入式养老院等设施进行空间化呈现，结合线上线下渠道，帮助老年人清晰认知周边资源分布，精准匹配其可及性需求，同时激活社区志愿力量。例如，在南京“时间银行”实践中，养老顾问组织低龄活力老年人服务高龄群体，构建起“以老助老”互助循环，既扩充服务供给，又增强社区凝聚力，形成可持续的养老服务生态。⑥
提供定制服务，彰显服务个性化、精细化。首先，养老顾问以一对一模式突破普惠养老政策粗放式供给的局限，通过线上线下咨询场景，精准识别老年人的个体特征，形成“一人一策”的定制化服务方案，有效聚焦失能护理、精神慰藉等差异化需求。其次，社区养老顾问依托持续沟通，构建长期信任，动态监测老年人身体机能衰退、家庭结构变化等因素，实时调整服务方案。例如，有的养老顾问通过长期联络与专业指导，成功扭转老年群体对养老机构的认知偏差，使老年人从排斥养老机构转变为主动试住。再次，养老顾问团队凭借全面的知识结构，实现精准决策。养老顾问要具备相对综合的知识结构，能够精准对接老年人的多样需求，整个养老顾问团队需形成“组团式”服务模式，对疑难问题开展“集体会诊”，发挥核心成员的传帮带教作用，实现不同知识背景的养老顾问互补，进一步提升服务能级。
养老顾问助推养老服务精准化的现实挑战
多方主体协同机制设计不畅。其一，市场机制下的养老顾问存在利益驱动隐患。市场自发形成的养老顾问，其收入与供方佣金直接挂钩。在监管缺失的情况下，容易推荐高佣金的服务供应商，而非真正匹配老年人的实际需求，这会侵蚀精准化服务的公共价值内核。且营利性机构的兼职顾问面临“双重代理人”身份困境，他们既要履行公共资源配置的职能，又要追求商业盈利目标，这容易导致服务导向存在结构性矛盾。其二，兼职养老顾问面临多重职责分散问题。在非营利性养老机构，以及街道和社区等公益性岗位中，兼职养老顾问虽不以商业利益为直接追求目标，但受多重角色定位和有限激励机制的制约，往往需要兼顾行政事务、公共服务、设施运营等多项职责，这使得他们投入到专业服务上的精力被分散，难以聚焦需求导向的精准化匹配。
存在主体协同壁垒，阻碍资源优化。在公私协作层面，政府部门养老顾问提供的普惠性服务与市场化养老顾问的营利性服务，在服务内容、服务标准上存在系统性差异。由于缺乏有效的沟通协作机制，双方难以利用各自的优势资源进行互补，从而阻碍服务的精准化发展。在跨部门协作层面，养老服务涉及民政、卫健、人社等多个主管部门，行政协调问题可能会阻碍养老顾问整合医疗、社保等核心要素，容易出现数据孤岛问题；还可能会因监管权责交叉，引发协同真空，导致“服务断链”与“监管盲区”现象同时存在。在跨区域协作层面，由于缺乏资源协调机制，老年人在跨区域获取养老顾问服务时面临一些困难。
人才培养与职业发展体系尚不完善。专业化程度较低，培养体系尚不健全。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》指出：“老龄事业和养老服务还存在发展不平衡不充分等问题，主要体现在农村养老服务水平不高、居家社区养老和优质普惠服务供给不足、专业人才特别是护理人员短缺、科技创新和产品支撑有待加强、事业产业协同发展尚需提升等方面。”⑦一些养老顾问，尤其是兼职人员，通常缺乏专业背景知识，仅通过短期政策宣讲和培训上岗，系统性教学较为不足。此外，目前我国养老服务类相关专业仍以中职、高职为主，部分高校虽在社会工作、护理学等专业下设置老年服务课程，但偏重理论学习，缺乏实践环节，难以培养具备实际操作能力的专业人才。
职业发展路径不明，缺乏有效激励机制。一方面，职业晋升路径尚不明确。目前，养老顾问行业尚未形成职业资格认证体系，工作内容宽泛且行业标准尚不统一，难以与养老服务管理岗位进行有效衔接。兼职养老顾问的工作与其自身的工作性质和收入结构并不挂钩，尤其是在村居养老顾问点，人员因调动、轮岗等原因频繁更换，流动性较强，难以将养老顾问纳入个人长期职业规划。另一方面，绩效考核与激励机制尚不完善。虽然有的地区开展了金牌养老顾问评选活动，但其主要是通过自主推选、笔试、场景模拟等环节，由区至市层层产生。名额较少，竞争压力较大，激励措施较为单一，难以充分调动养老顾问的工作积极性。
养老需求识别与资源链接困难。居民参与有限，养老服务需求识别较为困难。养老顾问制度建设以行政推动为主，公众参与度较为不足。例如，个别地区政策的制定和实施未通过听证会、座谈会等形式，吸纳老年人及其家属的意见，居民处于被动接受地位，参与感和认同感较为不足。同时，存在需求的主观性、复杂性与老年人表达能力、表达机制欠缺的矛盾。养老顾问点的线下服务流程，以老年人主动咨询为前提，而部分老年人不愿意透露真实需求，且缺乏准确描述诉求的能力，加之养老顾问制度的主动识别和动态跟踪机制尚不健全，这些因素增加需求识别的难度。
目标群体政策认知存在一定偏差。一些老年人对养老顾问政策了解不足，对养老顾问制度的性质、功能和政策边界缺乏清晰认知。例如，有的老年人会将社区公益性养老顾问与商业化的养老机构销售人员混淆，担心前者推荐的服务存在利益导向，因而对其持怀疑态度。此外，一些老年人对养老顾问的期望过高，部分老年人将养老顾问视为“万能钥匙”，期望其能提供各类服务、解决所有养老问题，甚至要求享受自身并不具备资质的多种政策补贴，忽视政策约束和顾问的实际职责。这种过高期望会增加养老顾问的工作难度，也容易导致老年人在面对政策限制时产生不满情绪。
环境因素制约。存在财政环境约束。政府部门养老顾问多依托既有设施与人员运作，缺乏专项投入用于设施、技术及团队升级。此外，养老顾问资金支持体系较为单一。部分地区财政提供基础岗位补贴，但尚未形成彩票公益金、税收优惠等多样化筹资机制。在经费约束下，服务停留在粗放保障层面，难以支撑精准化所需的需求细分与动态适配。
存在技术环境约束。养老顾问工作高度依赖入驻站点的技术基础条件，但基层站点数字化建设较为滞后。例如，一些镇街、居村养老顾问点缺乏专用服务热线、线上平台等基础工具，导致老年人无法便捷获取线上咨询、远程代办等基础支持。这种技术资源缺口，直接制约需求响应的及时性、主动性与服务覆盖的完整性。此外，尽管智能健康监测、智能需求识别等技术，可以提升服务精度，但制度层面既未设立专项资金支持技术导入，又未明确技术嵌入服务流程的操作标准，导致技术应用未能及时推进，难以实现个性化服务匹配的突破。
养老顾问助推养老服务精准化的发展路径
建立养老顾问服务分层分类供给体系，实现主体间优势互补。完善制度顶层设计，构建政府与市场协同的分层服务网络。⑧其一，应依托街道以及社区基层组织，聚焦失能、独居、低收入等群体的基础需求保障，以及全体老年人的普惠性基本养老服务保障。在基本养老服务之外，市场应扮演“优质增量”供给者的角色，在个性化方案设计、高端康养产品等领域充分发挥效率优势。其二，政府可通过购买服务方式，引入专业养老顾问及社会组织，承接基层顾问点运营，实现基本养老服务供给职能的专业化。这既能缓解基层兼职养老顾问精力分散问题，又能借助经济主体的专业能力提升服务精准度，进而形成多方主体融合参与养老顾问供给的协同治理格局。
健全资源协同机制，打通分类供给通道。建立主体间沟通协调机制。可参考北京市养老服务联合体建设经验，将区域内养老顾问力量纳入联席会，定期召开联席会议，与社会、市场力量沟通利益诉求。建立区域协同机制，破除服务壁垒。可以设立市区两级资源调度中心，同步建立服务跨区转移对接机制，系统性解决老年人因地域限制产生的服务获取难题。建立主体间数据共享平台。可参考浙江“浙里养”智慧养老服务平台建设，采集整合各部门以及养老机构之间的数据，打造养老服务数据库，实现信息共享、供需对接和综合监管。⑨
加强养老顾问团队建设。以职业化为导向，打造专业化顾问团队。完善人才培养与培训体系，充分发挥中职、高职院校的主渠道作用，丰富养老服务管理专业的课程设计，通过校企合作定向培养专业人才。针对在职人员，可以开展分层分类培训：基础培训系统介绍国家政策、辖区资源；综合培训聚焦老年人心理疏导、业务办理等；能力提升培训帮助养老顾问掌握需求评估方法和个性化方案制定技巧；等等。同时，建立养老顾问职业资格认证体系，由人社部制定统一的职业标准和考核办法，可以参照养老护理员的职业技能标准，设立初、中、高三个职业等级。申报条件应综合考虑学历、经验、知识和技能等因素。
加强养老顾问职业发展体系建设。探索有效的薪资与绩效机制，可以参照养老护理员和社工薪酬模式，设计涵盖服务数量、问题解决率、老年人满意度等核心指标的考核体系，并纳入政策解读准确性和资源链接效果等多维度考核内容。对表现优秀者，可以授予荣誉称号，并给予奖金或绩效补贴。建立晋升与职业发展激励机制，将绩效考核结果与职业晋升挂钩。例如，在特定领域表现突出的养老顾问，提供跨部门或跨区域工作机会。对兼职养老顾问，应提供适当补贴，并将其服务质量和满意度作为评优评先和职位晋升的重要依据。
建立健全老年人需求识别机制。建档立卡与信息化管理。建立信息档案，可以利用信息化技术建立老年人信息数据库，详细记录老年人基本信息、健康状况、经济条件、家庭情况和服务需求，并分层分类管理电子档案。进行精准分析与需求排序。例如，高龄老人和卧床老年人通常需要专业照护、医疗保健、精神慰藉和紧急救助；低龄老人和自理老年人的需求则集中在文化娱乐和体育健身等。可以通过大数据分析和用户标签，对需求的紧迫程度进行排序，以便更有针对性地满足不同老年人的差异化需求。
建立主动识别工作机制。需定期走访与组织社区活动。养老顾问应主动深入社区，定期走访高龄、卧床等行动不便的老年人，了解其生活状况和需求，及时发现潜在问题，并提供个性化建议。同时，定期举办健康讲座、心理辅导等活动，与老年人进行互动，并开展服务分享与需求调研。此外，建立有效的反馈机制，定期收集服务的反馈意见，评估服务效果，并根据老年人对现有服务的满意度以及对未来服务的期望优化服务内容。
加强养老顾问支持环境建设。完善财政支持制度，加大对养老顾问设施、团队的补贴力度，支持养老顾问办公设施的信息化、智能化发展。同时，加大对政府部门与市场化养老顾问从业人员的补贴力度，促进养老顾问队伍的稳定化、专职化，引导经济主体进入养老顾问体系，提供高水平、多样化的咨询服务。此外，综合利用多种财政手段支持养老顾问发展。可以通过彩票福利公益金、鼓励社会资本参与、提供税收减免等多种手段，形成多样化的养老顾问资金支持体系。
构建养老顾问信息支持体系。可以借鉴智慧城市建设经验，依托“端—网—云”技术构建养老顾问云平台。“端”通过智能终端采集老年人需求、健康状况、服务反馈等信息；“网”构建分布式数据平台，整合民政、卫健、医保等资源，实现养老服务分类、共享与协同；“云”运用大数据与人工智能技术分析健康数据、生活习惯等，生成个性化方案。同时，可以通过流程简化与智能引导，实现“指尖办事”，推动养老服务从“窗口办”向“掌上办”转型。
（武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生刘肖、周致远，对本文亦有贡献）
【注：本文系教育部人文社会科学重点研究基地自设项目“我国长期护理保险政策的家庭溢出效应研究”（项目编号：24JDZS01）和教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“养老保障制度促进共同富裕的路径机制与改革策略研究”（项目编号：22JJD630014）阶段性成果】
【注释】
①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，《人民日报》，2025年10月29日。
②《关于进一步促进养老服务消费 提升老年人生活品质的若干措施》，中国政府网，2024年10月31日。
③上海市养老服务行业协会编：《养老顾问职业化塑造》，北京：中国社会出版社，2021年。
④《2022年上海市养老服务综合统计监测报告》，上海市民政局官网，2023年6月8日。
⑤《郑州市城市社区“银发顾问点”及“银发顾问员”信息公告》，郑州市民政局官网， 2024年12月2日。
⑥《江苏南京探索完善“时间银行”模式 鼓励老有所为 倡导互助养老》，《人民日报》，2023年4月6日。
⑦《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，中国政府网，2022年2月22日。
⑧杨红燕：《人口老龄化趋势下的养老服务体系建设研究》，北京：人民出版社，2022年。
⑨《浙江打造“浙里养”智慧养老服务平台》，新华网，2019年7月26日。
责编/孙渴 美编/王梦雅
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