【摘要】2025年，是我国全民普法四十周年。“一五”普法至“三五”普法，聚焦法律普及与知识传播，完成全民法律启蒙；“四五”普法至“六五”普法转向价值塑造与制度创新，构建起分众化普法体系；“七五”普法、“八五”普法依托数字技术实现治理升级，推动法治传播进入精准化阶段。这一转型背后，是治理理念、技术应用和制度效能的转变。新时代普法工作要以习近平法治思想为指引，统筹法治宣传教育与推动实现国家治理体系和治理能力现代化等关系，实现从知识传播向法治信仰培育的范式升级。
【关键词】普法工作 精准治理 习近平法治思想
【中图分类号】D920.0 【文献标识码】A
2025年是我国全民普法四十周年。自“一五”普法启动以来，我国普法工作经历了从“法律扫盲”到“观念培育”，再到“精准治理”的转型升级。习近平总书记指出：“普法工作要紧跟时代，在针对性和实效性上下功夫，落实‘谁执法谁普法’普法责任制，特别是要加强青少年法治教育，不断提升全体公民法治意识和法治素养，使法治成为社会共识和基本准则。”①这一重要论断为深入开展普法工作指明了方向，提供了遵循。当前普法工作面临双重挑战：一方面，数字技术虽催生元宇宙普法、AI法律顾问等创新探索，但一些农村地区仍以传统宣传渠道为主，数字化普及不足；另一方面，平台经济纠纷、数据权益争议等新型矛盾频发，暴露普法内容与现代化需求的结构性脱节。这要求普法工作学习借鉴有效工作经验，紧扣法律认知建构、共识凝聚以及行为塑造的递进逻辑，在数字化浪潮中实现精准化转型。
四十年普法历程：从规模普及到精准治理
◈ 法律启蒙与知识扩散
“一五”普法（1986年—1990年）：法律启蒙的开启。1985年11月，全国人大常委会通过的《关于在公民中基本普及法律常识的决议》指出：“从一九八六年起，争取用五年左右时间，有计划、有步骤地在一切有接受教育能力的公民中，普遍进行一次普及法律常识的教育，并且逐步做到制度化、经常化。”从1986年开始，我国正式启动“一五”普法。1986年6月，邓小平同志指出：“法制观念与人们的文化素质有关。”“所以，加强法制重要的是要进行教育，根本问题是教育人。法制教育要从娃娃开始，小学、中学都要进行这个教育，社会上也要进行这个教育。”②在当时，这一重要论断为普法工作指明了方向。“一五”普法注重舆论宣传，进行层层动员，不断提高干部、群众学法用法的自觉性。到1990年底，全国7.5亿普法对象中，有6.4亿人参加了普法学习，占普法对象总数的85%，初步填补了公民“法律常识方面的空白”，增强了法律意识。但从全国看，该阶段仍有约20%的地区和单位的普法工作不同程度地“走了过场”，出现“以考代学”现象，部分地区甚至存在普法“死角”，反映出初期普法工作的不均衡性。
“二五”普法（1991年—1995年）、“三五”普法（1996年—2000年）：专业法拓展与分众化探索。“二五”普法坚持学用结合、普治并举原则，并注重发挥专业法主管部门的普法积极性。党的十四大报告指出：“要把民主法制实践和民主法制教育结合起来，不断增强广大干部群众的民主意识和法制观念。”这一重要论断为普法工作转型提供了方向指引。该阶段提出法制宣传教育，要以宪法为核心、以专业法为重点。普法内容上，要求各行各业的干部熟悉本行业、本单位负责执行的以及同自己工作密切相关的法律知识，并首次将县团级以上干部、执法人员、青少年列为重点普法对象。
在普法方式上，“二五”普法采用法律知识竞赛、法制文艺汇演等互动形式，增强群众参与度。“二五”普法期间，全国8.1亿普法对象中有7亿人接受了法律常识教育。全国共有96个行业（系统）制定了专业法学习规划，使行业管理逐步走上法制化轨道。全国30个省、自治区、直辖市和45％的市（地级）、近50％的县（市、区）和行政村开展了依法治理工作，印证了法制教育与社会治理融合的成效。然而，普法工作仍存在发展不平衡问题，特别是少数偏远农村、经济状况不好的企业，和少数“三资”企业，仍是普法的薄弱环节。在流动人口中，还有一些人处于普法的“盲区”。
“三五”普法进一步强化宪法意识，突出对市场经济法律知识的普及，并实行分类指导策略。该阶段首次将法律学习纳入干部考核体系，建立学法档案、普法合格证等制度，推动普法从知识普及向行为规范转变。但流动人口普法难题依然突出，城乡、民族地区普法不均衡现象明显③，显示出普法工作仍需加强精准化治理。总体来看，“二五”普法、“三五”普法实现了从基础法律启蒙向专业法拓展的转变，并初步探索分众化普法模式，为后续普法工作奠定了基础。
◈ 价值形塑与制度创新
“四五”普法（2001年—2005年）：从规模普及到提高法律素质的关键转型。“四五”普法提出“由提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变”“实现由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理的转变”的目标，标志着普法工作从普及型知识传播向提高全民法律素质的范式升级。
这一转变在理论上体现为，法律意识仅强调对法律的认知与态度，而法律素质则涵盖系统知识、实践能力及法治信仰三个维度，推动公民从知法向用法跃升。在实践层面，“四五”普法构建了分类指导体系，针对党员干部、司法人员，和行政执法人员、青少年、企业经营管理者、村镇社区干部，及流动人口等制定差异化方案，并提出“条块结合、齐抓共管”，通过法制宣传教育工作责任制明确部门职责，初步形成协同联动的普法格局。该阶段推动普法目标从“学法、知法、守法”向“用法、护法”深化，并提出“普治并举、整体推进”的实践要求。这不仅有助于提升公民的法律实践能力，更为后续“五五”普法、“六五”普法的精准治理探索积累宝贵经验。
“五五”普法（2006年—2010年）：“法律六进”开启精准普法新阶段。“五五”普法是我国普法工作从规模普及迈向精准治理的关键转折点。党的十七大报告指出：“深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围。”在这一阶段，创新推行的“法律六进”（法制宣传教育进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位）机制，标志着普法范式向精准化、场景化转型。
在空间布局上，“法律六进”通过细分六类普法场景，使法律供给与不同群体的需求精准匹配。特别是“要把农村法制宣传教育纳入政府对农村公共服务的重要内容”，为农村地区的普法工作提供了坚实的硬件支撑，让法律知识能够更便捷地传播到基层，有效提升基层普法的可及性。在制度创新上，构建普法激励与监督并重机制，形成考核与激励双向驱动格局，提出“要把法制宣传教育纳入国民经济和社会发展规范，纳入各地区各部门各行业的目标管理责任制”“鼓励和引导各类社会组织、广大公民开展和支持法制宣传教育活动”，通过广泛动员社会力量参与普法，实现政府主导与社会协同的良性互动。
“六五”普法（2011年—2015年）：法治文化与责任驱动的精准转型。“六五”普法规划首次提出“提高全民法律意识”“促进社会主义法治文化建设”“推动形成自觉学法守法用法的社会环境”三大目标，并确立“谁执法谁普法”的工作原则。由此实现普法工作在社会主义法治文化建设，与“谁执法谁普法”普法责任制两方面的突破性进展。“六五”普法期间，重点转向积极开展社会主义法治文化建设：建设法治文化阵地，为民众营造浓厚的法治氛围；开展特色活动，吸引民众参与其中；创作文化产品，以更生动的形式传播法治理念。这些举措显著提升普法的感染力，让普法更加精准高效。在制度创新层面，“谁执法谁普法”普法责任制，构建起部门协同、社会参与的大普法格局，显著提升普法的实效性和覆盖面。
社会主义法治文化建设，与“谁执法谁普法”普法责任制形成的双轮驱动机制，标志着我国普法工作正式确立精准治理的新范式。二者通过文化培育与制度建构的深度融合，既以社会主义法治文化形塑社会心理、树立全民法治信仰，又以“谁执法谁普法”普法责任制破解部门协同壁垒、压实治理责任，从理念认同与行动规范两个维度筑牢普法工作根基，为法治领域精准治理方式的落地实施，提供可复制、可推广的底层架构。
从“四五”普法的分类指导、“五五”普法的网格化实践，到“六五”普法的责任驱动，这三个阶段的连续创新，共同完成了我国普法工作从广泛覆盖到精准治理的跨越。
◈ 普法机制健全与技术赋能增效
习近平总书记指出：“推进全民守法，必须着力增强全民法治观念。要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，采取有力措施加强法制宣传教育。”④这一重要论断为后续的普法工作指明了方向。
我国“七五”普法（2016年—2020年）与“八五”普法（2021年—2025年），紧紧围绕普法机制健全，与技术赋能增效两大重要方向持续深耕细作，借由制度设计的持续深化，与实践手段的不断创新，有力推动全民普法从基础覆盖稳步迈向精准实效。
普法机制健全：从基础框架到系统集成。“七五”普法规划首次以系统性思维搭建起普法机制的核心架构，确立普法工作的基础性地位。“七五”普法主要目标是，“普法宣传教育机制进一步健全”。在工作措施方面，实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，要求建立普法责任清单制度。清晰界定国家机关在执法司法过程中所肩负的普法义务，如法官、检察官的“以案释法”举措。同时落实“谁主管谁普法”普法责任制，要求各行业、各单位在管理、服务过程中做好普法工作。将普法纳入综合绩效考核、综治考核和文明创建考核内容，有力推动普法工作走深走实。此外，加强普法讲师团、志愿者队伍建设，将普法经费正式纳入财政预算等关键举措，为普法机制的顺畅运行提供必要的基础支撑。“八五”普法深化机制创新，推进全民普法工作体系更加健全。在责任机制上，强化“谁执法谁普法”普法责任制，推行“谁管理谁普法”“谁服务谁普法”，加大对管理服务对象的普法力度，建立普法责任单位年度履职报告评议制度，切实压实各方责任。普法过程强调融入立法、执法、司法和法律服务各环节。在保障机制方面，自2025年11月1日起施行的《中华人民共和国法治宣传教育法》，把全民普法40年来，特别是党的十八大以来的成熟经验做法，和制度创新成果以法律形式确立下来，更好推动和保障新时代全民普法工作高质量发展。
技术赋能增效：从工具应用到精准驱动。“七五”普法与“八五”普法均聚焦提升实效性与针对性，重视以技术打破传统普法局限。回顾我国普法历程，普法在坚持传统面授的基础上，结合传播技术发展不断调整方式。“四五”普法至“六五”普法，探索利用互联网、手机等开展法治宣传教育，“七五”普法提出“互联网+法治宣传”行动，推动新媒体普法益民服务。“八五”普法在此基础上，聚焦提升针对性和实效性，构建智慧普法体系，以精准赋能为重点，运用新技术分析不同人群法治需求，实现从广泛覆盖到深度触达的转变。同时，“八五”普法推动传播方式向互动式、服务式、场景式转变，建设智慧普法依法治理云平台，与“中国庭审公开网”“中国裁判文书网”等实现信息共享，通过庭审直播、典型案例在线解读等场景化形式，增强公众的参与感。打造“报、网、端、微、屏”于一体的全媒体法治传播体系，大力鼓励公众创作个性化普法产品，积极支持短视频、法治动漫等轻量化内容生产，显著提升普法内容的可及性与接受度。
四十年普法工作的转型机制与阶段演进：理念、制度与技术驱动
规模普法阶段的秩序重构。改革开放初期，中国从计划经济体制向社会主义市场经济体制、从农业社会向工业社会转型，社会治理经历结构性变迁，治安状况面临挑战。同时，城乡人口迁移常态化与单位制消解，传统基于地缘、业缘的社会单元结构转型，基层治理面临“陌生人社会”治理模式的结构性升级。在此背景下，普法实践基于社会秩序重构的迫切需求，亟须通过“底线规则”的高频灌输快速建立社会行为预期。
1986年12月，时任司法部部长邹瑜在第二次全国法制宣传教育工作会议上强调，普法首要任务是让群众明确“什么行为是法律禁止的”，解决“不能做什么”的认知问题。这一阶段形成了以“十法一条例”为核心的内容框架，重点宣传“不得杀人”“禁止盗窃”等禁止性条款。这种“义务本位”的普法策略具有明显的实用主义特征：一方面，义务性规范因其明确性、可操作性，在立法体系尚不完善、司法公信力仍在培育的背景下，更易被公众理解；另一方面，通过“先义务后权利”的递进式路径，为法制建设奠定社会心理基础。然而，这种策略性选择也带来一定局限。过度侧重义务性规范，导致权利意识培育滞后。这为2001年后普法转向法律素质培育埋下伏笔。
观念培育阶段的法治认同建构。普法系统通过“适配—覆盖”功能回应社会转型需求：“四五”普法转向分类指导，构建匹配多方社会主体的法治认知框架；“法律六进”机制实现空间网格化覆盖，填补治理盲区。
符号化空间治理通过宪法宣誓场所、法治文化广场等空间符号的审美设计，与国家宪法日等仪式活动，将法律权威具象化为日常存在，重构主体认知；分众化普法借由农民工法治夜校等场景化教育，将《中华人民共和国劳动合同法》等法律规范内化为职业伦理，驱动特定群体自主调适行为；“谁执法谁普法”普法责任制，通过责任清单的转译功能，耦合部门利益与普法义务，形成制度—协同赋能的治理网络。
构建法治观念内化的完整路径：观察学习机制依托如“法律明白人”等示范工程，将法律知识转化为可复制的行为模式；参与式实践通过互动体验强化情感共鸣，促使法治观念从认知认同转向行为自觉；动态调适机制则通过精准识别社会需求、优化资源配置，形成应对矛盾纠纷的弹性治理框架。这三个机制协同作用，推动法治建设实现从制度约束到文化浸润的质变。
在此过程中，社会主义法治文化资源通过三种范式持续积累：制度性资源，如普法责任清单等强化刚性保障；关系性资源，如基层法律网络等强化社会信任；认知性资源，如法治文艺产品等培育内生认同。这些资源形态不仅夯实了法治社会根基，更通过价值共识的数据化编码、治理经验的算法化沉淀，为普法工程向“数字模拟”转型提供底层支撑。融法律共识于编码数据，汇治理实践为训练样本，构建算法驱动的新治理体系。
精准治理阶段的数字化革新。在技术维度，数据智能重构法治传播的底层逻辑。我国通过数据画像—算法推荐—场景适配技术链，实现需求感知、资源匹配与内容精准推送，提升普法针对性。典型案例是浙江桐乡2023年推出的“数字普法人”系统，该系统通过智能感知需求、自动匹配资源、精准推送内容，实现了个性化普法服务。
在制度维度，政企协同创新治理规则体系。各地构建政府主导—平台协作—公众参与的协同治理机制。例如，海口市美兰区2025年设立的“骑手之家法治驿站”，整合政府、平台企业和社会组织资源，为新业态从业者提供定制化法律服务。这种制度创新既保障新就业群体权益，又促进平台经济规范发展。
在价值维度，技术理性与人文关怀辩证统一。数字化普法在提升效率的同时，始终以法治观念内化为目标。比如，2024年，电影《第二十条》通过艺术化呈现正当防卫案例，引发全社会对“法不能向不法让步”的深刻讨论。又如，央视《普法栏目剧》以《唢呐从军记》《好“孕”来了》等作品，将婚姻家庭、劳动权益等法律问题融入剧情，实现“追剧普法”的沉浸式体验。技术应用亦体现人文温度。2019年浙江省法院建设的区块链智能合约司法应用，将电商平台纠纷率从5%降至0.01%以下，既提升效率，又保护当事人隐私。这一实践表明，技术赋能最终服务于法治观念的深层内化。
在习近平法治思想指引下，推动普法工作走深走实
“普法工作要紧跟时代”，明确了普法工作的双重使命：既是法治建设的奠基工程，又是推动实现国家治理体系和治理能力现代化的关键枢纽。
普法与推动实现国家治理体系和治理能力现代化的重要关系。全民普法是全面依法治国长期的基础性工作。通过立法阐释、司法说理和守法实践，构建法律—生活的理性对话，形成认知与实践的闭环反馈。在制度协同上，普法与激励约束机制共生。信用惩戒、醉驾入刑等制度设计，将法律认知转化为稳定预期，避免规范虚化，形成“认知塑造+制度强化”的双重治理闭环。在文化涵养方面，普法激活“民惟邦本”等中华优秀传统法律文化基因，推动法治精神融入道德体系，成为文明演进的内生动力。通过技术赋能，普法从单向传播转向精准滴灌。依托大数据画像和嵌入式服务，如“法治驿站”，构建政府—社会—公众协同共治生态，使普法成为多方治理的基础设施。
习近平总书记指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。”⑤“抓前端、治未病”的重要论断，揭示普法作为“慢变量”的治理效能。通过法治实践、制度支撑、文化涵养和技术创新的协同迭代，进而实现从制度建构到秩序生成的转型。
全民守法的普遍性要求与普法精准化的辩证统一。普法工作需要在“全覆盖”的普遍正义与“差异化”的特殊需求之间寻求动态平衡，构建需求识别—资源匹配—效果反馈的闭环机制。当前普法面临分众化挑战，破解这一矛盾，需运用大数据精准识别需求，通过智能推送实现精准供给，同时保留基础普法的兜底功能。实践中需要避免两种偏差：过度精准化削弱公共性以及形式化普遍性导致资源浪费。
在针对性和实效性上下功夫，前者要求分层识别需求，后者注重弹性响应供给。未来可通过贯彻落实《中华人民共和国法治宣传教育法》中的基础性要求，允许地方结合治理痛点定制服务，在精准不损普遍、普遍包容差异中，推动全民守法实现向价值认同的跃升。
制度刚性与技术弹性的法治传播协同创新。制度刚性与技术弹性的协同创新，本质上是法治传播领域结构化秩序，与流动性变革的辩证统一，其重点在于调和传统制度稳定性与数字技术颠覆性之间的张力。传统普法制度，如“法律六进”“谁执法谁普法”普法责任制，依托科层化组织网络构建起法治传播的刚性框架，保障意识形态安全与法治话语统一；而区块链存证、生成式AI等技术工具，则重塑法律知识的生产、验证与传播逻辑。二者并非对立关系，而是要形成制度为体、技术为用的有机整体。
这一协同创新需防范两种极端：过分重视技术的作用，可能会消解制度权威，如算法推荐导致的“信息茧房”效应；片面强调制度的作用，则可能抑制技术效能，如拒绝智能工具造成的普法效能低下。破解之道在于建立制度—技术的良性互动机制，在数据主权层面，以《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》划定技术应用边界；在实践层面，构建技术适配度评估模型，优化算法推荐的价值取向。
在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，为二者协同指明方向：技术弹性需要以制度刚性为价值基准，制度创新需借助技术弹性突破时空限制。这种协同将催生“法律人机共生”新生态，如各地试点的“数字检察官”分身等举措，既保持人工普法的权威性，又通过AI扩大传播覆盖面，实现“制度规范力”与“技术穿透力”的叠加效应。“抓前端、治未病”，为协同创新提供方法论指引：既要运用技术弹性突破传统约束，又要坚守制度刚性维护法治权威。这种破立并举的实践，推动普法从“知识传播”升级为“文明传播”，在培育法治信仰中夯实治国理政根基。
【注：本文系国家社科基金项目“中国特色法治宣传教育体系研究”（项目编号：23BFX005）的阶段性成果】
【注释】
①《习近平著作选读》（第二卷），北京：人民出版社，2023年，第384页。
②《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第163页。
③朱景文主编：《中国法律发展报告——数据库和指标体系》，北京：中国人民大学出版社，2007年，第586页。
④《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年，第91页。
⑤《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十八次会议强调 完整准确全面贯彻新发展理念 发挥改革在构建新发展格局中关键作用》，《人民日报》，2021年2月20日。
责编/谢帅 美编/王梦雅
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