【摘要】推进金融改革与制度型开放、推动资本市场提质增效，是关乎国家战略全局的系统性工程。“十五五”时期，金融与资本市场发展，既要以市场化改革释放内生动力，又要以制度型开放提升国际竞争力，还要以“科技—产业—金融”良性循环，营造有利于新质生产力发展的生态。通过推进金融改革，促进金融与实体经济深度融合，为中国高质量发展提供坚实支撑。
【关键词】金融改革 制度型开放 资本市场 新质生产力
【中图分类号】F832 【文献标识码】A
金融与资本市场作为现代经济的核心枢纽，肩负着服务实体经济、优化资源配置、促进经济转型升级等关键使命。推进金融改革与制度型开放、推动资本市场提质增效，是关乎国家战略全局的系统性工程。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“‘十五五’规划建议”），提出未来五年乃至更长时期“加快建设金融强国”的战略目标。①为此，需通过推进金融改革，促进金融与实体经济深度融合，为中国高质量发展提供坚实支撑。
“十五五”时期优化金融体系的关键领域
“十五五”时期是我国建设金融强国、推动新质生产力加速发展的关键阶段。“十五五”规划建议强调，“提高资本市场制度包容性、适应性”“积极发展股权、债券等直接融资”“优化金融机构体系”“建设安全高效的金融基础设施”等，将金融改革与构建高标准市场体系、完善要素市场化配置机制统筹推进。围绕构建现代化金融体系要求，需要在中央银行制度、金融机构体系、金融基础设施建设以及金融“五篇大文章”等关键领域，形成闭环改革布局。
完善中央银行制度，构建科学稳健的宏观调控体系。“十五五”时期，中央银行制度改革的核心是提升货币政策的科学性、透明性与前瞻性，构建适应经济高质量发展要求的现代央行制度框架。面对全球货币环境变化、国内经济结构深度调整等挑战，需稳步推进“价格型调控为主、数量型工具为辅”的货币政策框架，通过完善利率走廊机制、强化LPR的市场化定价功能等，提高货币政策调控精度和可预期性。政策可预期性是创新型经济最为关键的制度环境之一。“十五五”规划建议提出：“完善中央银行制度，构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系，畅通货币政策传导机制。”②这需要强化中央银行在制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务等方面的权威性和独立性；将更多金融机构、市场、产品和金融基础设施纳入宏观审慎管理框架，防范和化解系统性金融风险；畅通货币政策传导机制，确保政策有效发挥。未来五年需进一步健全“货币政策+宏观审慎”双支柱框架，强化跨周期和逆周期调节，稳定市场主体预期。同时，数字人民币建设，将发挥更加重要的支撑作用，通过构建安全可控的底层架构、推动跨境试点与支付场景拓展、深化与商业银行体系的协同，提升支付清算效率与金融包容性。
优化金融机构体系，形成多层次高效率机构生态。“十五五”时期，金融机构改革的重点是引导各类机构回归本源、完善治理，形成错位发展与专业分工的现代金融机构体系。“十五五”规划建议提出：“优化金融机构体系，推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展。”③一方面，要推动大型银行更加聚焦国家战略和重点领域，提升服务科技创新、先进制造业、绿色低碳转型与现代基础设施建设的能力；支持中小银行深耕区域经济与小微企业，以数字化风控、供应链金融和差异化监管机制，缓解信息不对称与风险识别难题，提升可持续普惠的能力。另一方面，围绕培育一流投资银行和投资机构要求，推动金融资产投资公司、私募股权基金、创业投资机构等，在服务科技创新与经济结构转型中发挥更加突出的市场化作用。股权类机构天然具备风险共担、长周期资本与治理参与的优势，是科技金融、绿色金融和战略性新兴产业融资的关键枢纽。金融机构的“风险容忍度”对创新具有显著正向影响。“十五五”时期，需要从考核机制、治理规则、资本约束等方面优化金融机构内部激励体系，推动从短期业绩导向转向长期价值导向，扩大耐心资本在金融体系中的占比。同时，进一步健全保险资金、养老金、社保基金等长期资金的权益类资产配置机制，提升金融体系整体抗周期能力与服务科技创新深度。
加强金融基础设施建设，夯实安全与效率制度底座。金融基础设施是现代金融体系的“操作系统”，其安全性、完整性与高效性直接关系国家金融安全、市场稳定和资源配置效率。“十五五”规划建议提出：“建设安全高效的金融基础设施。”“十五五”时期，我国需全面推进交易、清算、托管、登记、风控等关键基础设施的自主可控升级，通过推进核心技术国产化替代、完善多地灾备体系、强化关键系统容灾能力，提升基础设施的韧性与连续性，为资本市场高质量运行提供保障。同时，还要加快金融数据基础设施建设，推动建立统一的数据标准、确权机制与流通规则，规范跨机构、跨市场的数据共享，提高监管的穿透性与科技化水平。随着人工智能、大数据、区块链等技术在金融领域的广泛应用，监管科技将深度融入基础设施体系，可通过智能监测、实时预警、异常交易识别等功能，增强监管的精准性。此外，绿色金融、碳市场、ESG披露体系等新型基础设施建设需加快完善，建立绿色项目识别、绿色资产认证与碳排放数据核算制度，为绿色低碳转型提供支撑。金融基础设施建设的全面升级，将构成金融体系可持续、安全高效运行的关键底座。
推动金融“五篇大文章”协同发展，构建功能型金融体系。科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融，是推动经济结构转型升级和提升要素配置效率的重要抓手。“十五五”规划建议提出：“大力发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融。”金融“五篇大文章”，各有侧重又相互交融，需统筹推进、协同发力，共同构成现代金融支持实体经济的支柱框架。科技金融方面，进一步完善投贷联动、知识产权质押融资、成果转化金融支持机制，建设贯通“基础研究—技术突破—产业化—规模化”的全周期金融服务体系，使科技、产业与金融形成正向循环。绿色金融方面，深化绿色债券、绿色信贷等金融产品创新，加快构建统一的绿色分类标准与强制披露制度，提高绿色资产识别与风险定价能力，推动金融资源向绿色低碳产业集聚。普惠金融方面，以数据要素驱动商业模式创新，通过“数字画像+数据增信+智能风控”，缓解小微企业融资难题，完善差异化监管，提升普惠金融可持续性。养老金融方面，扩大第三支柱养老金覆盖面，丰富长期养老目标基金等产品，完善递延纳税与长期持有激励，壮大资本市场长期资金来源。数字金融方面，统筹发展与安全，推动算法透明、风控可控，防范数据滥用与技术垄断风险。
“十五五”时期资本市场改革的重点方向
新质生产力作为科技创新驱动的生产力跃迁，一定程度具有高风险、长周期、大投入特征，传统信贷体系难以适配，需要依靠资本市场“风险共担、收益共享”的市场化机制。④“十五五”时期，资本市场改革以完善要素市场化配置体制机制为关键，围绕功能完善的资本市场建设，“提高资本市场制度包容性、适应性，健全投资和融资相协调的资本市场功能”，发挥资本市场在资源配置中的枢纽作用，推动资本、技术、数据等要素向科技创新领域集聚，重点从深化注册制改革、多层次资本市场建设、产品体系创新、耐心资本培育等方面入手。
深化注册制改革，提高直接融资比重。当前，我国融资结构较为单一，截至2025年6月，直接融资占比为31.1%，⑤仍有较大提升空间。银行业资产占金融机构总资产比重超90%，银行贷款占企业融资比例较高，且间接融资体系与科技企业“轻资产、高风险”特性错配。长期来看，间接融资主导的结构不利于科技创新，直接融资则是创新发展的高效金融工具。以注册制为代表的市场化发行制度改革，能有效缓解企业融资约束，促进创新企业发展，是提高直接融资比重、优化融资结构的关键。
深化注册制改革，是“十五五”时期资本市场市场化改革的“牛鼻子”工程，关键在于推进注册制全面落地并完善配套机制。首先，优化信息披露标准。真实、准确、完整、及时、公平的信息披露，是保障市场公平与效率的关键。但过多追踪会给管理层带来短期业绩压力，降低企业的长期创新投入。为此，需要建立分行业指引，要求科技型企业披露核心技术来源、研发投入资本化、技术替代风险等关键信息，引入第三方专业机构独立评估技术先进性，同时适度优化披露频率与内容，避免过度透明导致市场聚焦短期业绩。其次，压实中介机构“看门人”责任，强化保荐机构、会计师事务所、律师事务所等中介机构的执业责任，健全全过程追溯机制，对信息披露造假、欺诈发行等违法行为严厉追责。再次，完善退市制度，健全常态化退市机制，简化流程，借鉴纳斯达克“市值退市”“流动性退市”等标准，建立多元化退市指标体系，对财务造假、空壳运作等企业坚决出清，实现“进退有序”良性循环。
完善多层次资本市场建设，构建创新资本形成机制。当前，我国资本市场仍存在一定结构性短板。政府引导基金市场化募资能力较薄弱，私募股权二级市场（S基金）等退出渠道发育较迟缓，部分地区政府引导基金中市场化募集资金占比不足20%。区域性股权市场与新三板、北交所之间的转板对接机制尚不成熟，转板效率有待提升；科创板包容性仍需拓展，部分前沿领域企业因研发周期长、盈利不确定性高，难以满足现行上市标准，制约创新资本的循环效率与规模扩张。资本市场发展水平与创新产出显著正相关，尤其体现在高科技且高度依赖外部融资的企业中，股权融资通过风险与收益共享机制，形成“市场—资本—创新”的自我强化回路。
完善多层次资本市场建设，是实现资本市场制度包容性、适应性与构建创新资本形成机制的重要保障。“十五五”期间，需进一步强化主板“大盘蓝筹”定位，提升科创板、创业板的产业引领作用，扩大北交所服务覆盖面并完善转板机制，规范发展区域性股权市场和私募股权市场，形成“基础层（区域性市场）—培育层（北交所）—成长层（创业板）—成熟层（主板/科创板）”的企业成长路径。同时，优化科创板发行上市条件，探索建立基于技术价值与成长潜力的多元化评价体系，加快区域性股权市场制度创新，强化与新三板、北交所的联动。此外，大力发展S基金和并购重组市场，畅通早期创新资本退出通道，打通“私募股权—公开市场—并购重组”资本循环链条，形成“科技—产业—金融”良性循环的重要平台。
推进产品体系创新，适配多元投融资需求。当前，市场金融资产配置工具相对单一，产品设计未充分结合产业场景，导致“金融—产业”需求错配，股权、债券等产品难以完全匹配投资者多样化的风险收益偏好，亟需丰富差异化、定制化供给。我国衍生品市场发展相对滞后，融券、股指期货等工具体系不完善，影响长期资本配置。
“十五五”规划建议提出：“积极发展股权、债券等直接融资，稳步发展期货、衍生品和资产证券化。”这明确了金融产品创新方向。股权类产品方面，扩大股票发行规模，鼓励企业通过首发上市、再融资、并购重组等充实资本金，探索发展优先股、可转换债券等工具；债券类产品方面，推动绿色债券、科创债券、高收益债券、供应链金融债券等创新，支持企业低碳转型与产业链协同；资产证券化通过结构化设计，将缺乏流动性但具有稳定现金流的资产转化为证券，提高资产流动性和配置效率；稳步发展衍生品市场，增加股指期货、期权等金融衍生品供给，为投资者提供更加丰富的风险管理工具。需注意的是，产品创新需与风险管理同步推进，资产证券化需强化底层资产穿透式监管，衍生品需建立“投资者适当性管理”与“风险对冲上限”机制，确保服务实体经济而非放大投机。
培育耐心资本，构建中长期资金入市的制度生态。当前，我国资本市场仍存在“重融资、轻投资”的结构性矛盾。中长期资金入市，仍面临“有意愿、无通道、缺激励”三重瓶颈，保险资金投资股票和权益类基金规模占比为12%，⑥低于国际成熟市场40%以上的水平，养老基金、社保基金等“长钱”在A股配置比例较低，对高成长性科技企业参与度不足。培育耐心资本，是稳定市场预期、改善投资者结构、支持创新发展的关键。
破解当前资本市场短期化问题，需要从制度设计入手，关键是“健全投资和融资相协调的资本市场功能”，实现投融资动态平衡。一级市场需发挥国资引领作用，设立政府引导基金，对早期科技项目实行“风险共担、收益让渡”机制，降低社会资本参与门槛；对天使投资、风险投资实行“亏损抵扣年限延长至10年”“股权转让所得免税”等优惠，拓宽私募股权退出渠道。二级市场可建立长期资金入市政策“白名单”制度，明确投资范围、比例限制及支持措施，避免政策频繁调整对资金配置策略的干扰；优化税收激励机制，延长长期资金投资收益免税期限，对个人养老金账户投资实行递延纳税且税率随期限梯度递减；设立“长期资金风险补偿基金”，为短期大额亏损提供阶段性流动性支持。此外，强化上市公司长期价值导向，完善ESG信息披露制度与股东权益保护机制，引导企业注重分红回报与可持续发展，增强长期持股吸引力。
协同推进金融制度型开放与市场化改革
制度型开放是金融与资本市场高水平对外开放的核心特征，强调与国际高标准经贸规则接轨，在要素流动型开放基础上，更加注重规则、规制、管理、标准等制度层面的开放。金融制度型开放与市场化改革，协同推进、相辅相成：市场化改革为制度型开放奠定基础，成熟的市场机制与完善的制度规则，能更好对接国际规则；制度型开放为市场化改革注入动力，通过对标国际最佳实践、引入竞争机制，倒逼国内资本市场深化改革。
推进资本市场高水平制度型开放。“十五五”时期，金融开放将从“要素型开放”转向以规则、规制、标准、管理为基础的“制度型开放”，通过高标准制度对接推动国内市场化改革与金融治理体系现代化。资本市场开放的重点在于提升制度透明度、提高治理质量与优化投资者结构，使外资能够与国内机构形成互补的长期资本力量。资本市场高水平开放，能通过改善融资渠道、降低融资成本、提升风险分担能力、提高公司治理质量，显著促进创新能力提升。“十五五”时期，需在稳定前提下，稳步扩大证券、基金、期货、保险等领域外资持股比例，优化负面清单管理，提升境外机构入市便利性；扩展QFII/RQFII投资范围，丰富境外投资者可参与产品类别。同时，提高信息披露质量、强化中介机构执业责任、健全跨境监管协作机制，以法治化监管、市场化机制与国际化规则为基础，确保开放在安全可控框架内推进。
深化互联互通机制。互联互通机制需从“渠道型开放”迈向“制度型开放”，不仅要实现资本流动便利，而且要推动产品、制度、监管全面对接。基于沪深港通、债券通、ETF互通等机制经验，“十五五”时期，需稳步扩大互联互通产品范围，将更多ETF、商品类和利率类衍生品、碳资产等纳入试点，探索“绿色金融产品互通”与“碳市场互通”，构建更具深度与广度的跨境资产配置体系。同时，完善监管协同机制，加强境内外监管信息共享、统一异常交易识别标准、强化跨境资本流动穿透式监测，提升监管一致性，降低系统性风险，维护投资者权益。
稳步推进人民币国际化与自主可控跨境支付体系建设。人民币国际化是制度型开放的重要组成部分，也是提升国家金融主权与金融安全的战略举措。“十五五”规划建议提出：“推进人民币国际化，提升资本项目开放水平，建设自主可控的人民币跨境支付体系。”“十五五”时期，需构建多层次人民币国际使用体系，提升人民币在贸易结算、跨境投资、金融交易与储备货币等场景的使用比例，扩大人民币计价金融工具供给；加快CIPS国际化布局，提升系统处理能力、网络覆盖范围与监管合规体系，建设独立安全的全球支付清算网络；推进数字人民币跨境支付应用，实现高效、低成本、安全的跨境支付体验。
推动多边治理体系改革。“十五五”规划建议提出：“推进全球经济金融治理改革，推动构建和维护公平公正、开放包容、合作共赢的国际经济秩序”。⑦这一要求立足全球经济治理体系深刻调整的时代背景，体现中国作为负责任大国的担当。“公平公正”指向治理规则的重塑，旨在打破当前全球经济金融治理中少数国家主导的格局，推动发展中国家获得更多代表性和发言权；“开放包容”强调治理体系的包容性，反对集团政治和“小院高墙”，倡导不同发展阶段、不同制度背景的国家平等参与；“合作共赢”则突出治理目标的导向性，主张通过加强宏观经济政策协调、共同应对全球性挑战，实现各国利益交融、成果共享。“十五五”时期，我国需从多维度推进全球经济金融治理改革，构建均衡、有效、可持续的全球治理架构。
以风险防控与监管体系完善促进金融市场高质量发展
有效的金融监管和风险防控，是资本市场发挥其积极作用的前提。在推进市场化改革和对外开放的同时，需要同步加强和改进监管，完善风险防控体系，确保金融与资本市场在安全稳健的前提下实现高质量发展。
坚持“系统性、全覆盖、重点性、穿透性”原则，提升金融监管的稳定性、透明度和可预期性。金融风险具有突发性、传染性和系统性特征。“十五五”规划建议强调“全面加强金融监管”，“构建风险防范化解体系”，“提高防范化解重点领域风险能力”，“严防系统性风险”，就是要求坚持底线思维，从源头上筑牢金融安全网，强化穿透式监管，提升跨市场、跨行业风险识别与处置能力。金融监管需要稳定的宏观政策环境。政策不确定时，企业家倾向于做短期投资，不敢长期创新；而稳定、可预期、法治化的制度环境，能释放企业家精神，促进创业创新。因此，需保持政策连续性、稳定性、一致性，健全金融法治，优化监管框架，增强政策透明度。
“十五五”规划建议提出：“全面加强金融监管，强化央地监管协同，丰富风险处置资源和手段，构建风险防范化解体系，保障金融稳健运行。”⑧这强调了金融监管的全面性、协同性和系统性。“全面加强金融监管”要求覆盖所有金融机构、业务和市场，消除监管空白和盲区，尤其加强对影子银行、跨境资本流动等领域的监管；“强化央地监管协同”旨在解决监管重叠或真空问题，形成监管合力；“丰富风险处置资源和手段”要求建立常态化风险监测、预警、处置机制，储备流动性支持工具与资本补充渠道；“构建风险防范化解体系”是更高层面的要求，需要从制度、机制、工具、人才等多个维度系统性地建设，以实现对金融风险的早识别、早预警、早发现、早处置。此外，“提高防范化解重点领域风险能力，统筹推进房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险有序化解，严防系统性风险”，这一表述指出了当前及“十五五”时期我国金融风险防控的重点领域，需统筹化解房地产、地方政府债务、中小金融机构等重点领域风险，坚持“稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹”方针，严防系统性风险。
坚持“建制度、不干预、零容忍”原则，做好资本市场监管。在金融风险防控与监管体系完善的总要求下，资本市场监管需坚持“建制度、不干预、零容忍”原则，在“十五五”时期进一步健全法律法规体系，强化行政执法与刑事司法衔接，形成监管合力。对内幕交易、操纵市场、财务造假等违法行为，加大民事赔偿、行政处罚和刑事惩处力度，营造“不敢违、不能违、不想违”的市场生态。
随着科技在金融领域的广泛应用，技术风险与金融风险交织叠加，传统监管模式面临挑战。需加强大数据、人工智能、区块链等科技手段在市场监测、风险预警、异常交易识别等方面的应用，构建智能监管、穿透式监管体系，提升监管精准性与及时性。同时，资本市场监管需平衡透明度与灵活性，引导资本关注企业内在价值与可持续发展能力。需构建分层次监管体系，针对不同规模与风险特征的经营主体，设定差异化信息披露和合规要求，缓解中小企业短期业绩压力，推动市场参与各方形成稳定预期，助力构建规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场体系。
【注释】
①②③⑦⑧《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，新华社，2025年10月28日。
④田轩：《资本市场支持科技创新的制度建设与机制设计》，《人民论坛·学术前沿》，2025年第8期。
⑤《央行报告：信贷结构持续优化 金融“五篇大文章”领域贷款增量占比约七成》，新华网，2025年8月19日。
⑥《保险资金投资股票、权益类基金的资金规模超过4.4万亿元》，光明网，2025年1月23日。
责编/于洪清 美编/李祥峰
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
