【摘要】外资企业是我国提升产业链供应链国际竞争力的重要力量，对外投资是我国主动参与全球资源配置的重要途径，二者都是我国开放型经济的重要组成部分和国际经贸合作的重要领域。在国际形势复杂多变的时代背景下，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势更加彰显。我们应进一步塑造利用外资新优势，稳定和扩大利用外资规模，鼓励外资企业在我国产业链供应链升级和发展新质生产力中发挥更大作用；有序拓展海外投资空间，加快构建自主可控、安全可靠的产业链供应链体系，为畅通国际国内双循环、提升国际分工地位作出更大贡献。
【关键词】双向投资 利用外资 对外投资 【中图分类号】F125 【文献标识码】A
利用外资和对外投资，是我国开放型经济的重要组成部分和国际经贸合作的重要领域，在提升我国产业链供应链地位、促进新质生产力发展，以及推进中国式现代化方面，发挥着重要作用。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“十五五”规划建议），提出“拓展双向投资合作空间”①，对于我国汇聚全球资源、促进经济贸易高质量发展、构建国内国际双循环相互促进的新发展格局具有重要意义。随着我国面临的外部环境更加复杂，拓展双向投资面临的困难有所增加，必须准确把握“十五五”时期我国双向投资面临的新形势新要求，以更大力度开放推动双向投资合作迈上新台阶。
双向投资实现新发展
党的十八大以来，我国主动参与和积极推动经济全球化进程，着力搭建开放平台，自主开放市场，不断优化外商投资营商环境，为世界提供中国机遇，为外资企业在华发展提供广阔空间。同时，持续健全对外投资管理与服务体系，依托共建“一带一路”倡议拓展对外投资合作空间，目前我国已经成为对外投资净输出国和双向投资大国。
※对外开放为利用外资提供持续动能
重大开放平台为外商投资提供更多机遇。自贸试验区和自贸港，是我国自主开放的重要平台。自2013年在上海设立第一个自贸试验区至今，我国已设立22个自贸试验区。作为改革开放“试验田”，自贸试验区率先实施外资准入负面清单制度、建立国际贸易“单一窗口”、批准设立自由贸易账户等。2025年12月18日，海南将正式启动“全岛封关运作”，成为中国最大自贸港。经过十多年试点，自贸试验区形成一批引领性、开创性制度创新成果，对接高标准国际经贸规则取得明显成效，成为外商投资企业的重要集聚发展区。据商务部统计，2024年22个自贸试验区实际使用外资282.5亿美元，占全国的24.3%，对吸引外资产生显著带动作用。②中国国际进口博览会（以下简称“进博会”）是扩大自主开放、主动向世界开放市场的又一标志性平台。进博会为扩大世界对中国出口搭建平台，相关各方积极推动展商变投资商，进博会逐步成为外商了解中国市场机遇、投资中国市场的重要渠道。
全面深化改革开放，为外商投资创造良好环境。在持续扩大市场准入方面，我国缩减外资准入负面清单，目前制造业外商投资准入限制实现清零，服务业准入限制条目持续压减。有序扩大金融、电信、教育、医疗等领域开放，允许外资控股或设立外商独资企业，鼓励外资投资先进制造业和参与新型基础设施建设。在提升投资便利化水平方面，我国推进“单一窗口”“一网通办”等数字化服务，简化外资企业设立、变更等流程；优化跨境资金流动管理，允许外资企业更便利地开展利润汇回、资本金结汇等业务。在加强外商权益保护方面，我国严格落实《中华人民共和国外商投资法》及其实施条例，保障外资企业国民待遇；强化知识产权保护，设立知识产权法庭、保护中心，加大对侵权行为的打击力度；完善外资企业投诉机制，及时回应企业诉求。完善沟通服务机制，通过外资企业圆桌会议、行业协会对接等途径建立常态化沟通机制，及时发布投资指南、政策解读，帮助外资企业了解中国市场环境。
我国利用外资规模稳定、质量提升、贡献突出。过去十多年，尽管受到逆全球化、封锁打压、脱钩断链的负面影响，我国仍然保持利用外资大国地位。2024年全年新设立外商投资企业5.9万家，同比增长9.9%，③“十四五”以来累计吸收外资超过7000亿美元预期目标。数据显示，中国始终是跨国投资高地，“到中国去”正成为越来越多外企的共识，“投资中国”金字招牌持续擦亮。引资结构不断优化，服务业连续多年利用外资占比超过70%，特别是高技术制造业实际使用外商直接投资金额占比逐步提升，许多跨国公司在华设立地区总部和全球研发中心。商务部数据显示，2024年，高技术制造业实际使用外资占中国实际使用外资的11.7%。医疗仪器设备及仪器仪表制造业、计算机及办公设备制造业实际使用外资分别增长98.7%、21.9%。④从规模扩张到结构升级，外商投资从传统制造业向新能源、智能制造、医药健康、现代服务等领域延伸。2024年，外商投资企业进出口商品总值约1.8万亿美元，占我国对外贸易总额的29.2%；外商投资规模以上工业企业营业收入、利润总额，占全国比重约1/5，外资对经济社会发展贡献突出。
※对外投资超过利用外资，中国成为双向投资大国
持续健全对外投资管理与服务体系。党的十八大以来，我国适应对外投资快速增长趋势，建立健全对外直接投资管理与服务保障体系。制定《企业境外投资管理办法》，实现“备案为主、核准为辅”的高效管理，推出境外投资备案（核准）无纸化管理，提升审批效率。增强对外投资信息和服务保障，不断完善“走出去”公共服务平台，为企业提供政策咨询、业务办理、信息共享、合作促进、风险防控等一站式服务。定期发布《对外投资合作国别（地区）指南》《对外投资国别产业指引》《国别贸易投资环境报告》，为企业提供信息与指导，提升规避风险能力。加强境外中资企业商（协）会建设，强化信息共享、协调互助等平台功能，服务企业合规发展，维护合法权益。持续推进签署双边投资保护、基础设施建设合作等政府间协议，积极商签绿色发展、数字经济和蓝色经济等新兴领域双边合作文件，为企业搭建务实平台培育新的增长点。在全球设立70多个对外投资合作工作组，落实双边合作共识和重大合作成果。我国日益完善的对外投资管理与服务体系为对外投资提供有力保障。
共建“一带一路”倡议打开对外投资合作新空间。共建“一带一路”倡议，是我国改革开放后提出的第一个全球性、大规模、全方位国际经济合作倡议，是对外开放的新探索、新实践，标志着我国对外开放从被动融入到主动塑造转变。十多年来，这一倡议取得丰硕成果，成为当今世界颇受欢迎的公共产品，不仅搭建了大规模国际合作平台，也为我国对外投资合作提供广阔空间。2013—2024年，我国与共建“一带一路”国家货物贸易累计达26万亿美元，2024年达3.1万亿美元，占我国外贸比重首次突破50%，双向投资累计5000多亿美元，承包工程完成营业额超1.6万亿美元。中老铁路、西部陆海新通道等一大批标志性品牌工程或项目为共同发展带来新机遇。截至2025年6月，中欧班列累计开行突破11万列，通达欧洲26个国家220多个城市。鲁班工坊、杂交水稻等“小而美”的民生工程，持续惠及发展中国家，产生广泛的经济社会效应。
中国已成为双向投资大国和资本净输出国。截至2024年底，对外直接投资存量达3.14万亿美元，我国对共建“一带一路”国家投资存量3700.8亿美元，存量占比11.8%。⑤境外经贸合作区提质升级。截至2024年底，纳入商务部统计的境外经贸合作区分布在40多个国家，累计投资超830亿美元。一批合作区建设效果好、辐射效应大、示范作用强，吸引大批企业入区投资兴业，成为我产供链国际合作的重要平台，有力促进了东道国经济发展。数字经济等新兴领域投资合作不断拓展。与“一带一路”共建国家新签36份数字经济、绿色发展、蓝色经济投资合作备忘录。
全面准确把握影响我国双向投资的各方面因素
大国关系牵动国际形势，国际形势演变深刻影响国内发展。当前，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。这一形势变化，将对我国双向投资产生深刻复杂影响，必须全面准确把握影响我国双向投资的各方面因素。
国际形势变幻交织，我国双向投资增长面临挑战。世界百年未有之大变局加速演进，大国博弈更加复杂激烈，单边主义、保护主义抬头，世界经济增长动能不足，全球产供链加快重塑，给我国双向投资增长带来挑战。据《2025年世界投资报告》，2024年，全球外国直接投资流入量下降11%至1.51万亿美元。受国际政治经济形势多重因素影响，各国无论政府还是企业，都更关注产业链供应链安全和韧性。一定程度上，全球产业链供应链更趋区域化、本土化、集团化。从政府层面看，个别西方国家提出“回岸、近岸、友岸”，试图通过三岸分流，加快“去中国化”。同时，周边一些有制造业发展潜力的国家，也想利用地缘政治因素对产业链布局的影响，扩大吸引投资。从企业层面看，一些跨国企业出于规避经贸限制、降低成本、分散风险等考虑，在全球布局时实施“中国+1”“中国+N”战略。在此背景下，我国扩大利用外资压力有所增加。客观上讲，中国在全球供应链中的地位仍然十分重要、难以替代，“下一个‘中国’，还是中国”，成为共识。跨国公司加大在中国以外的生产布局，但全球供应链对于中国的依赖程度仍在上升，其他国家替代难度很大。
我国优势不断彰显，这既是外商投资中国的机遇，也是中国对外直接投资的强大支撑。我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势更加彰显，这些优势汇聚成中国市场的机遇。从国内经济产业发展支撑看，我国拥有进一步拓展双向投资的基础和实力。
中国特色社会主义市场经济的体制优势，使得中国能够集中力量办大事，可以确保中国对外开放大门越开越大，坚定不移推动高水平制度型开放，这必将为外商投资提供更大机遇。中国经济具有超大规模市场优势。中国是一个具有14亿多人口规模、国内生产总值将达140万亿元左右的庞大经济体。2024年，我国人均国内生产总值达到1.34万美元，稳居全球第二大消费市场、第二大进口市场，国内循环带动的市场需求巨大，中国市场的快速扩大对外商投资构成强大吸引力。中国经济具有产业体系配套完整的供给优势。2024年，我国制造业增加值达33.6万亿元，占全球比重已经接近30%，总体规模连续15年居世界首位。⑥中国完备的产业体系，提升我国制造业效率，降低全产业链成本，也为很多新技术新应用提供实验场景。我国在新能源、新材料、新一代信息技术等新兴产业方面，达到领先水平。中国强大的产业实力，是“走出去”对外投资、参与国际竞争的强大支撑。不仅如此，我国还具有大量高素质劳动者和企业家的人才优势。中国人口“数量红利”仍然庞大，“人才红利”正在形成。2024年，全国普通、职业本专科共有毕业生1059.38万人，毕业研究生108.36万人。⑦全国接受高等教育的人口已超过2.4亿。中国“企业家红利”越来越明显，一个强大的企业队伍已经形成。日益壮大的人才队伍，为我国拓展双向投资提供坚实人才支撑。
当前背景下双向投资新要求
外资企业是我国产业链供应链的重要组成，要进一步塑造利用外资新优势，稳定和扩大利用外资规模，鼓励外资企业在我国产业链供应链升级和发展新质生产力中发挥更大作用。
外商投资企业已经成为我国产业链供应链的重要组成部分，在连接全球资源、填补产业短板、提升链条韧性等方面发挥着重要作用。优质外资的“溢出效应”不仅能直接增加资本投入，更能通过先进生产工艺、质量管理体系及全球渠道，带动本地企业提升技术与管理水平，促进产业协同升级。通过稳定和扩大利用外资规模，吸引更多外资企业带来资金、技术、管理经验及全球市场资源，强化我国产业链供应链的基础能力。
鼓励外资企业发挥更大作用，一方面，应推动产业链供应链向高端化、智能化、绿色化升级，助力攻克关键核心技术，完善产业配套体系，提升整体竞争力，引导外资从加工制造向研发、设计、品牌运营转型，推动产业从“制造”向“创造”升级；另一方面，发展新质生产力，支持外资企业参与数字经济、生物医药、新能源等新兴产业布局，引入新技术、发展新模式、布局新赛道，推动新质生产力实现质的飞跃。
对外投资是我国主动参与全球资源配置的重要途径，应有序拓展海外投资空间，加快构建自主可控、安全可靠的产业链供应链体系，为畅通国际循环、提升国际分工地位作出更大贡献。
目前，我国已经成为海外投资大国，基本建成遍布全球的生产网络、物流运输体系、境外经贸合作区园区平台，这是我国进一步提升全球资源利用能力的重要基础。通过海外并购、绿地投资等方式，整合全球能源、技术、人才、市场等国内稀缺资源，有效弥补国内资源要素短板，优化和提高资源全球配置效率，是我国主动参与全球资源配置的重要途径。为此，要有序拓展海外投资空间，聚焦高端制造、新能源、数字经济等重点领域优化全球布局，加快构建主可控、安全可靠的产业链供应链体系，掌握关键核心环节、提升供应链韧性与主导权。
与利用外资不同，对外投资是我国主动走向全球参与国际竞争，更能推动我国产业从全球价值链低端向高端攀升，在核心技术、品牌运营、高端制造等领域占据主导地位，提升国际分工中的话语权与地位，为我国经济高质量发展与全球经济合作注入新动能。例如，通过海外研发中心掌握核心技术，通过海外生产基地布局关键零部件与终端制造环节，通过海外物流与销售网络掌控渠道，将国内产业链与全球产业链深度融合，形成“研发—设计—生产—销售”全链条自主可控布局，提升产业链供应链韧性与竞争力。但是，要有效管理对外投资，应当分类施策，避免无序竞争，避免国内产业空心化，将“走出去”与“引进来”相结合，促进贸易投资一体化，形成国内国际双循环相互促进的新发展格局。
以高水平开放拓展双向投资合作空间的重点方向
※以高水平开放提升利用外资质效水平
稳步扩大制度型开放，塑造吸引外资新优势。在持续深化商品、服务、资金、人才等要素流动型开放基础上，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。着力破解市场准入中“大门开、小门不开”的具体问题，让外资企业在已开放领域“既准入又准营”。稳步推进服务业开放，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点，推动互联网、文化等领域有序开放，推动外资项目落地经营。以推动加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）和数字经济伙伴关系协定（DEPA）为契机，对接国际高标准经贸规则，降低外资企业进入中国市场的制度性成本。进一步推动产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融等领域实现制度相通相容。同时，进一步发挥自贸试验区、海南自贸港和国家服务业扩大开放综合试点示范先行先试作用，鼓励首创性、集成式探索，以高能级开放平台带动利用外资工作取得新成效。进一步加强与外资企业常态化交流，切实解决外资企业的关注和诉求。持续提升资金、人员、数据等要素跨境流动自由化便利化水平，全面实施外商投资负面清单制度，提升负面清单管理能力，加强行政审批、许可、备案等事项与负面清单的工作衔接，及时调整与负面清单不符的法规规章、规范性文件。清单之外的领域，统一按照国民待遇原则实施管理，打造透明、稳定、可预期的制度环境。
引导外资投向先进制造业，助力提升我国产业链韧性和新质生产力发展。外资企业深度参与塑造我国的产业体系，覆盖20个行业门类、115个行业大类；在制造业领域，31个大类、548个小类都有外资企业。⑧但要看到，当前我国产业体系仍面临整体大而不强、全而不精的问题，亟待充分发挥跨国公司全球配置资源的独特优势，聚焦现代化产业体系建设的重点领域和薄弱环节，更好地利用外资实现短板产业补链、优势产业延链、传统产业升链、新兴产业建链，推动外资融入本土产业链供应链，持续提升产业链供应链韧性和安全水平。对此，应在集成电路、生物制造、新能源装备、高端装备制造等重点领域，扩大外商投资鼓励类条目，支持外资参与国家重大科技项目和产业基础再造工程。落实全面取消制造业领域外资准入限制措施，鼓励外商投资企业及其设立的研发中心承担重大攻关项目，加快先进适用数字技术、产品和解决方案在中国转化落地。积极支持外资企业在华设立研发中心，与国内企业联合开展技术研发和产业化应用。鼓励外资企业投资绿色低碳产业，助力我国实现双碳目标。
积极扩大服务业利用外资，促进国内服务消费与服务产业竞争力有效提升。目前，服务业已经成为外商投资的重点领域，未来要推动服务业领域制度型开放，需进一步缩减服务业外资准入负面清单，重点放宽金融科技、研发设计、供应链管理等生产性服务领域限制，为外资融入中国服务链提供更广阔空间。鼓励外资企业与国内企业在电商平台、支付系统、医疗设备等领域开展技术合作和供应链协同，促进外资企业先进技术、管理经验向国内扩散，提升本土企业的服务质量与创新能力。同时，发挥我国统一大市场优势，支持外资企业投资服务消费领域，抢抓中国服务市场快速增长机遇。鼓励外资企业投资高端旅游、文化体验、健康管理、定制化教育等服务消费热点领域，助力中国生活性服务业品质提升。
※有效实施对外投资管理与服务
营造对外投资合作良好外部环境。在全球贸易投资保护主义上升背景下，我国必须坚定支持多边贸易体制，主动同世界各国加强经贸规则协调，加强双边及区域投资合作机制建设，签署高水平投资保护和国际经贸合作协定，推动国际投资规则向公平透明包容方向发展。拓展共建“一带一路”倡议下的规则协调，推动产能合作与规则对接。完善海外投资风险防范与权益保障体系，建立政府层面海外投资风险预警机制，支持企业构建合规管理体系，利用中国出口信用保险公司等机构提供海外投资保险；通过外交途径、国际仲裁等解决投资争端，保护企业海外合法权益。推进国际产能合作与境外经贸合作园区共建，发挥亚投行、丝路基金等多边金融机构作用，为我国海外投资提供融资支持。搭建海外投资咨询服务平台，整合国际组织、律师事务所、行业协会等资源，为企业提供国际规则培训、合规指导及争端解决支持。积极参与国际标准制定，推动中国标准与国际标准互认，降低企业海外投资合规成本，构建稳定、透明、可预期的外部规则环境，为扩大海外投资合作奠定坚实基础。推动企业本土化运营与社会责任履行，尊重东道国法律、文化与习俗，聘用当地员工，参与公益事业，促进当地经济社会发展，树立中国企业负责任形象。加强舆论引导与沟通交流，通过媒体、展会、民间组织等渠道讲好中国企业对外投资故事，回应国际社会关切，减少误解与偏见，营造有利于对外投资的国际舆论环境。
强化境内境外产业协同发展。支持从事农业、能源、矿业等资源密集型产业的企业，通过投资、控参股、技术合作等多种方式获取海外资源。鼓励从事半导体、工业母机、工程机械、仪器仪表、生物医药等先进制造业企业，通过并购、设立研发中心等方式融入全球产供链。引导纺织服装、家用电器、计算机、建材、轻工、石化等产业合理分散投资，避免扎堆布局，降低贸易壁垒和被打压风险。提升技术优势型产业国际营销服务能力，鼓励轨道交通、电力设备、通信设备等产业发挥综合竞争优势，整合配置市场、技术、人才等资源。增强链主优势型产业国际控制力，引导新能源汽车、手机等产业开展跨国生产布局，增强对基础资源、核心技术的掌控力。
拓展与共建“一带一路”国家投资空间。发挥经贸联（混）委会桥梁作用，建立更多贸易畅通、投资合作、服务贸易等合作机制，拓展共建“一带一路”朋友圈。深化产供链国际合作，高质量建设边境经济合作区、跨境经济合作区，推动境外经贸合作区提质升级。围绕标志性工程和重大平台精雕细琢，统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目，更加注重经济效益和社会效益相统一。促进民生福祉改善，聚焦共建国家民众“看得见、摸得着”，容易提升获得感、幸福感的基础设施建设、卫生健康、教育培训等重点领域，形成更多接地气、聚人心的合作成果。
完善海外投资综合服务体系。因地制宜建设“线上+线下”出海服务平台，汇集政府、专业机构、行业组织等境内外服务资源，建设企业出海获取基础性信息的“一站式”窗口。继续推动各地方的境外商（协）会积极加入境外中资企业商（协）会联席会议，扩大联席会议成员单位规模，形成面向全球境外中资商会的服务网络，提升联席会议的覆盖面和影响力。鼓励法律、财会、咨询机构发挥知识密集优势，整合关联行业资源，延伸服务链条，拓展服务领域，为企业出海提供一站式、系统性解决方案。支持金融机构完善海外布局发展，为企业提供定制化、“跟随式”服务。鼓励保险机构扩大承保规模和覆盖面，开发适合出海企业需求的险种，积极开展再保险业务，支持专业保险经纪公司参与企业出海服务。
※促进双向投资协同和贸易投资一体化发展
加快形成双向投资协同发展新格局。利用外资与对外投资不是孤立分割的，要着力构建“双向联动、互促共进”的发展机制。一方面，推动引进技术、人才、管理与国内产业升级需求精准对接，通过消化吸收再创新，形成自主知识产权和核心竞争力，将升级后的产品、技术或标准输出海外，如依托引进的高端制造技术打造优势产业集群，再通过海外建厂、品牌输出拓展国际市场。另一方面，以“走出去”为牵引，扩大优质资源要素和产业引进，支持国内企业通过海外并购整合全球研发机构、品牌渠道等优质资源，再将相关资源要素反向投资境内，形成“引进来”与“走出去”的良性循环。境外经贸合作区等国际产业合作平台，既是中国企业出海的重要基地，又是国内企业对接海外资源的桥梁，应进一步发挥其作用。加强政策协同联动，支持外资企业加强本地研发投入，完善对外投资企业的金融、法律、知识产权保护等配套服务，让“引进来”的资源能留得住、用得好，“走出去”的企业能站得稳、做得强。通过这样的协同，既能借助“引进来”补齐短板、提升创新能力，又能通过“走出去”释放优势、拓展市场空间，实现国内国际双循环的相互促进。
加快推动贸易投资一体化发展。对外商投资企业，要继续鼓励和支持其开拓海外市场，继续对中国货物贸易商品结构优化做出贡献。同时，要加大引进外向型服务业外资，鼓励外资为境外第三方提供软件和信息服务、广告营销服务、金融保险服务、供应链服务等，把外资企业培育成为扩大我国服务出口的重要力量。对我国“走出去”的海外投资企业，鼓励以投资带动资本品和中间品贸易，支持确有需求的制造业企业将加工组装环节转移至境外，融入东道国跨国公司供应链，带动上游资本品及中间品出口。鼓励有境外加工业务的企业与国内配套企业建立深度合作，优先采购国内高附加值零部件、先进生产设备及特色原材料，提升我国出口产品附加值与国际竞争力。构建对外投资和服务贸易融合发展生态，引导物流、研发设计、检验检测、法律咨询等生产性服务业企业，与我国优势制造企业建立联动机制，跟随制造业海外布局延伸服务链条，在境外配套建设营销流通、研发协作、售后服务、法律服务网络。
【注释】
①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，《人民日报》，2025年10月29日。
②《去年中国22个自贸试验区实际使用外资282.5亿美元》，中华人民共和国商务部网站，2025年3月14日。
③《2024年外商投资企业进出口商品总值占我国对外贸易总额近三成》，新华网，2025年9月10日。
④《工信部：2024年制造业实际使用外资超2200亿元》，中华人民共和国商务部网站，2025年2月20日。
⑤《2024年中国对外直接投资统计公报》，北京：中国商务出版社，2025年。
⑥《五年来，我国制造业“家底”更厚实 增加值占全球比重已近三成》，《人民日报》，2025年9月10日。
⑦《2024年全国教育事业发展统计公报》，中华人民共和国教育部官网，2025年6月11日。
⑧《中国为什么还需要外资？》，《人民日报》，2025年5月22日。
责编/程静静 美编/李祥峰
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