【摘要】中国减贫治理的实践探索与理论创新，对推进农业农村现代化和乡村全面振兴具有重要指导意义。扶贫规划作为关键手段，通过明确目标、对象、措施和责任，将发展理念转化为具体行动。分步推进是中国减贫治理的长期实践路径，在消除绝对贫困总目标下，分阶段、区域和步骤梯次实施，持续发力。中央与地方纵向联动、东西部地区横向协作，构建中国特色的减贫治理网络结构。立足中国国情，把握减贫规律，运用供给型政策、需求型政策和环境型政策三种工具，实施精准扶贫方略，推动减贫治理领域的理论创新。
【关键词】减贫治理 扶贫规划 政策工具 东西部协作
【中图分类号】D601 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.21.005
【作者简介】王小林，复旦大学六次产业研究院执行院长、二级教授、博导。研究方向为贫困治理、乡村发展、区域协作、公共政策，主要著作有《贫困测量：理论与方法》《中国的贫困治理》《全面推进乡村振兴的理论与实践》等。
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴”，“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，促进城乡融合发展，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，推动农村基本具备现代生活条件，加快建设农业强国”，“统筹建立常态化防止返贫致贫机制，坚持精准帮扶，完善兜底式保障，强化开发式帮扶，增强内生动力，分层分类帮扶欠发达地区，健全乡村振兴重点帮扶县支持政策，确保不发生规模性返贫致贫”。[1]中国推进乡村全面振兴，是在减贫治理实践和“三农”工作理论创新基础上，不断完善体制机制与工作体系的现代化建设过程。系统总结中国减贫治理的实践探索与理论创新，对“十五五”期间持续巩固拓展脱贫攻坚成果具有重要理论价值。
中国减贫治理的规划部署
扶贫规划是中国减贫治理的重要方式。规划是中国政策过程的核心机制。[2]通过五年规划并与中长期战略目标衔接，中国充分彰显在迈向现代化进程中的科学决策、民主过程和高效执行能力。规划是由中央和地方多层次、多主体通过协商、起草、试验、评估与调整等环节持续互动，形成政策循环的过程。[3]这一过程体现了全过程民主的特征，即时间上的持续性、内容上的整体性、部门间的协同性、公民参与的全过程性，以及多环节的连续性。[4]在推进中国式现代化进程中，中国共产党提出“两个一百年”奋斗目标，并针对减贫治理出台专项纲要或规划，如《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》等，均明确指导思想、方针原则、目标任务、对象范围、政策措施和责任体系。这些纲要的制定，既体现中国共产党凝聚人民共识的制度优势，[5]也反映国家治理能力现代化的深化进程。
分步推进是中国减贫治理的长期实践。贫困是人类社会的顽疾，摆脱贫困始终是困扰全球发展和治理的突出难题。中国立足国情，把握减贫规律，出台一系列超常规政策举措，构建起一套行之有效的政策体系、工作体系、制度体系，走出了一条中国特色减贫道路，形成了中国特色反贫困理论，创造了减贫治理的中国样本，为全球减贫事业作出了重大贡献。[6]其中，中国减贫治理坚持分阶段、分对象、分区域推进。以“三西”农业建设（1982～1992年）为例，针对西部地区26个贫困县的生态困境，提出遏制生态恶化、促进人与自然和谐共生的治理策略，以及推进林草恢复，等等。世界银行发布的《1990年世界发展报告》以“保护环境和减轻贫困：中国黄土高原的经验”为专栏，向全球推介中国减贫治理经验。[7]国务院印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》中，专门设立“生态保护扶贫”一章，并提出实施“重大生态建设扶贫工程”，“建立健全生态保护补偿机制”。中国在减贫治理的长期实践中，分步推进探索生态保护与消除贫困之间的关系。
责任落实彰显中国特色的减贫治理体制。中国减贫治理形成两种治理关系：第一种是中央与地方责任关系。中央通过制定纲要、贫困标准、预算安排、任务分解、贫困监测，分部门专项推进等落实中央减贫的“统筹”责任；地方政府则以省级党委和政府“负总责”，市县“抓落实”，分工负责国家分阶段减贫战略规划的执行。到了乡村两级，则以具体的项目执行，确保扶贫措施落地生根。第二种是东西部地方政府之间的责任关系。中央通过出台对口支援、东西部协作等跨行政区域协作机制，动员东部地区地方政府承担减贫的“横向治理”责任。与“纵向治理”责任不同之处在于，“横向治理”是东部地区负责执行对口支援和东西部协作的干部、教师、医生与专业技术人员等行为体，把东部地区的发展知识或发展经验，通过横向项目制输送到西部地区。这是中国特色减贫治理的一条宝贵经验。
中国减贫治理的制度体系
中国在消除绝对贫困、缓解相对贫困过程中，始终坚定人民立场，强调消除贫困、改善民生、实现全体人民共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，[8]建构包含益贫性经济增长政策、包容性社会发展政策和多维度精准扶贫政策的减贫治理制度体系。其中，益贫性经济增长政策促进贫困人口通过劳动就业摆脱贫困，其贯穿于中国长期减贫实践之中，既体现为土地制度的益贫性，也表现为党的十八大以来在产业帮扶、[9]就业帮扶[10]和消费帮扶[11]政策推动下，形成全国性益贫增长环境。关于产业、就业和消费帮扶已有系统研究，[12]本文重点探讨中国减贫治理中形成的益贫性技术扩散制度与包容性人力资本开发制度。
科技扶贫是中国减贫治理的重要动力。现代化由持续的技术进步推动，但贫困人口往往处于技术扩散的边缘，难以分享技术红利，加剧社会的不平等。因此，如何克服新技术对贫困人口的排斥或者不包容，是发展中国家减贫治理面临的关键挑战之一。在中国消除绝对贫困的过程中，逐步构建支持贫困人口获取和使用新技术的制度体系与政策工具。自20世纪80年代起，中国在旱作农业、盐碱地改造等水土利用方面不断推进技术创新与扩散，缓解农业缺水缺地等缺乏基本生产要素的问题；90年代以来，在设施农业、新品种培育和病虫害防治等领域不断建立新技术体系，提升农业生产效率；进入21世纪，农产品加工、储藏、保鲜及营养健康技术不断创新与推广；近十多年来，数字化与智能技术成为应对饥饿、贫困和营养不良的新手段。从1986年实施“星火计划”支持乡镇企业发展，到2016年在全国推行科技特派员制度，再到《“十三五”脱贫攻坚规划》专设“科技扶贫”，中央政府始终坚持技术益贫的制度化方向。技术益贫的制度化方向也通过产业扶贫项目和贫困地区基础设施项目，不断推动贫困人口获得和使用先进生产技术。可以说，中国建立起一套益贫性技术扩散制度，并促进贫困地区和贫困人口创新创业。
教育扶贫提高贫困人口的人力资本。中国在脱贫攻坚战中，将贫困人口脱贫目标确定为不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障（即“两不愁三保障”），这体现了对贫困本质的深刻认识：贫困不仅是收入不足导致的基本消费无法满足社会公认的标准，更表现为教育、医疗、住房等关乎人的自由全面发展的基本能力缺失。着力提高贫困人口素质，是摆脱贫困的根本。中国特色扶贫开发道路不仅针对贫困地区进行基础设施建设和产业开发，而且始终十分重视人力资本开发，即中国的开发式扶贫既重视人的增收能力开发，也注重人力资本的开发。
健康扶贫阻断因病致贫、返贫及其代际传递。因病致贫、因病返贫是指因病因残导致家庭主要劳动力完全或部分丧失劳动能力，被迫退出劳动力市场或不能进入劳动力市场，造成家庭收入骤降，进而影响儿童发展，形成贫困代际传递。针对这种现象，《“十三五”脱贫攻坚规划》中设立“健康扶贫工程”。健康扶贫主要包括四方面：首先，全面改善贫困地区医疗卫生机构条件，提升服务能力，缩小区域间卫生资源配置差距；其次，提高贫困地区医疗保障水平，降低贫困人口大病、慢性病费用支出，加强基本医疗保险、大病保险、医疗救助、疾病应急救助等制度的有效衔接；再次，实行贫困人口分类救治；又次，加强疾病预防控制和公共卫生。可以说，中国创造了世界上健康扶贫的奇迹。
中国减贫治理的政策工具
在脱贫攻坚战中，中国运用供给型政策、需求型政策和环境型政策三种工具，实施精准扶贫方略。供给型政策工具为减贫制度运行提供核心资源与动力支持，需求型政策工具引导资源流向贫困地区，环境型政策工具则为减贫营造有利的外部制度生态。
供给型政策推动生产要素向贫困地区流动。在脱贫攻坚战中，国家针对贫困地区和贫困人口加大水、电、路、网、讯等基础设施投入力度，并优化教育、医疗卫生等公共服务供给，特别是针对贫困地区和贫困人口直接开展大规模、覆盖范围广泛的产业扶贫，甚至把扶贫车间建在贫困户的家门口。在过渡期（2021～2025年）实施巩固拓展、有效衔接、常态化帮扶和整体发展四类供给型政策。[13]此类政策充分体现公共资源配置向贫困地区的倾斜，直接改善贫困人口生产生活条件。比如，2021年2月，《国家脱贫攻坚普查公报（第二号）——建档立卡户“两不愁三保障”和饮水安全有保障实现情况》指出，“国家贫困县建档立卡户中，43.74%现住房鉴定或评定安全，或有其他安全住房居住；42.25%通过危房改造政策实现住房安全；14.01%通过易地扶贫搬迁实现住房安全”。[14]此外，按照“政府引导、群众自愿”的原则实施易地扶贫搬迁，通过集中安置、分散安置等不同形式，直接向贫困人口提供安全住房，并创造就业、上学、就医条件。
需求型政策助力贫困地区产品和服务进入大市场。政府通过采购、示范推广、市场塑造等方式激发市场需求，增强重点帮扶县内生发展动力。[15]消费扶贫是“十三五”期间的一项重要需求型政策工具，依托发达地区及中央国家机关事业单位集体采购，推动贫困地区农特产品进入大市场。这项政策在“十四五”期间进一步加强。具体形式包括政府集采、工会采购、消费专柜、消费帮扶节、消费帮扶展、消费券，以及直播带货、文旅IP打造等。对口支援和东西部协作中的产销对接也是典型应用。
环境型政策改善贫困地区发展生态。改善贫困地区营商环境，塑造贫困地区文化内涵，吸引企业投资、文化旅游等是中国减贫治理的一项重要举措。针对国家乡村振兴重点帮扶县，“十四五”期间，政府通过采取切实可行的激励措施、着眼长远的产业规划等方式着力改善产业环境、优化社会治理结构、提升生态环境质量，为构建更加繁荣、包容、可持续的县域环境提供有力支撑。[16]从激发内生动力的视角来看，环境型政策可以避免造成市场扭曲，通过改善投资环境、人居环境等措施，打破资本、劳动力等要素不断流向城市和发达地区的“虹吸效应”。但各地在脱贫攻坚目标下，更加倾向于使用供给型和需求型政策工具。一项好的环境型政策工具的开发，有利于可持续减贫，需要在减贫治理实践中不断完善。
中国减贫治理的理论创新
中国在消除绝对贫困、巩固拓展脱贫攻坚成果中，不仅构建起具有中国特色的制度与政策体系，也推动减贫治理领域的理论创新。
政治理论创新：坚持党的全面领导和减贫治理的长期主义。长期主义是一种为实现长期目标或结果而持续决策的实践行动。中国坚持党中央对脱贫攻坚的集中统一领导，把脱贫攻坚纳入“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局，统筹谋划、强力推进，通过强化中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，构建五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的局面。[17]中国共产党全面领导减贫治理的长期主义体现在以下方面：坚持以人民为中心的价值取向和摆脱贫困的底线思维；坚持开发式扶贫、自力更生，实行扶贫和扶志、扶智相结合，引导贫困群众依靠勤劳双手和顽强意志摆脱贫困、改变命运；[18]坚持党的全面领导，有效避免短期行为，确保减贫治理持续推进、久久为功。
经济理论创新：构建益贫性经济增长制度。贫困地区经济持续增长是减贫的持久动力。然而，如何促进贫困地区经济持续增长，考验着政府的减贫治理能力，也考验着国家治理如何平衡政府与市场的关系。中国在减贫治理中，创造性地建立了对口支援和东西部协作这一跨行政区域的协作机制，克服了西方治理理论中跨行政区域协作集体行动失败的缺陷。中国的跨行政区域协作，通过横向项目对接与人才交流，实现知识和发展经验的跨区域溢出，为减贫治理注入独特的制度性动力。尽管学界对于对口支援和东西部协作这种横向转移支付性质的协作持不同意见，但笔者认为，不能仅从财政转移支付的视角认识这一制度创新，而要从要素跨区域流动、技术转移和发展知识共享等更加广阔的视角来全面认识其制度效果。近期的一些实证研究已不断证实这一制度的有效性，如东西部协作显著促进结对县域的产业结构升级，[19]对口合作带来的资本流动能显著促进东北地区的经济增长和创新发展，[20]对口支援政策显著推动受援助地区的经济增长，缩小区域间经济发展差距，助力中国实现共同富裕。[21]此外，数字化对口协作可以突破协作的空间隔离。[22]
社会理论创新：构建包容性社会发展制度。中国构建包容性社会发展突出强调教育、医疗和社会保障三个支柱建设。始终坚持底线思维，补齐贫困地区和贫困人口教育短板，是中国社会建设的基础。发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批等精准扶贫方略“五个一批”的措施，以及实施健康扶贫工程，体现中国对贫困的多维度认知，以及持续改善贫困人口民生状况的社会建设价值取向。发展教育脱贫一批主要包括以下措施：针对贫困地区学校进行基础设施和办学条件更新改造；针对贫困地区师资进行素质提升，并实施乡村教师支持计划；针对学生提供免费营养餐，贫困户中的“两后生”免费接受职业教育，提供大学生贷款等多种措施。此外，通过对口支援和东西部协作“组团式”教育帮扶，以及数字化教育帮扶，推动贫困地区和贫困人口摆脱教育贫困。中国针对全部贫困人口实施健康扶贫工程。过去十年，中国通过改善贫困地区医疗卫生条件、加强医疗健康保障、实施分类救治和提升公共卫生能力，构建起包容性医疗健康制度，实现9899万贫困人口基本医疗有保障等“两不愁三保障”目标。针对儿童、残疾人的教育、医疗和康复，在脱贫攻坚和巩固成果中，都进行了大规模的制度性实验。这为“十五五”接续改善民生探索宝贵经验。
生态理论创新：践行“绿水青山就是金山银山”理念。绿色发展是中国式现代化的鲜明底色。绿水青山就是金山银山的理念，贯穿中国脱贫攻坚与巩固拓展脱贫攻坚成果的整个历史进程中。生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。在中国针对“三西”地区农业建设时期，就确立加强生态环境保护与修复的减贫策略。党的十八大以来，在习近平生态文明思想的指导下，中国减贫治理探索出三种生态文明模式：第一种是生态止损，停止人为破坏生态环境的行为；第二种是生态修复，推进重大生态工程，修复生态系统，构筑生态屏障，改善气候、涵养水源，改善人居环境；第三种是生态收益，通过生态价值转化机制与商业模式创新，推动生态产品交易、生态补偿、碳汇和生态旅游等多种生态价值实现方式，帮助贫困人口获得生态就业岗位和生态资产收益。这种“止—修—收”的生态治理路径，实现生态建设与脱贫攻坚协同推进，既创新减贫治理中的生态治理理论，也形成具备成本效益的实践模式。
对建立常态化防止返贫致贫机制的启示
在消除绝对贫困的进程中，中国丰富和发展了减贫治理理论。这一实践探索对2026～2035年持续改善民生、缩小发展差距、实现共同富裕具有重要理论和现实意义。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“统筹建立常态化防止返贫致贫机制”。首先，中国针对绝对贫困提出“一收入、两不愁、三保障”的多维度贫困标准，拓展贫困的内涵并在脱贫攻坚中有效付诸实践。从相对角度看，教育、健康、社会保障和生态环境等关乎人的自由全面发展的维度具有相对性，其体现为生活质量的相对差异。因此，统筹建立常态化防止返贫致贫机制，是对贫困治理分步推进的提升。2025年圆满完成过渡期各项任务，守牢不发生规模性返贫致贫底线，要在“一收入、两不愁、三保障”的多维度反贫困理论与实践的基础上，从相对的视角进一步久久为功。从科技和改革两个方面着手，持续提升乡村产业现代化水平，持续健全联农带农机制，优先带动低收入人口就业增收，让低收入人口从产业增值中获得更快的收益增长。以“千万工程”为样本，对欠发达地区实施分层分类常态化帮扶，不断提升欠发达地区乡村建设水平和乡村治理水平，促进基础设施、基本公共服务的公平获得和乡村文明、和美宜居。通过教育、医疗和社会保障等分层分类救助与多维度常态化帮扶，不断提升低收入人口的人力资本水平和发展能力。
其次，减贫治理始终与国家发展战略协同推进，需长期坚持，防止规模性返贫。“十五五”时期接续巩固拓展脱贫攻坚成果，同乡村全面振兴有效衔接，要明确“两个重点对象，三项核心任务”。“两个重点对象”是指低收入人口和欠发达地区，针对这两个重点对象，保持帮扶政策的“大稳定、小调整”，从相对意义上不断提升两个重点对象的内生力。“三项核心任务”是指针对欠发达地区有效衔接乡村全面振兴而开展的核心任务。一是乡村产业现代化水平，要善于利用数据、知识等新要素、新技术、新平台促进乡村产业融合发展，提升其价值增值空间；二是乡村建设现代化水平，要求针对欠发达地区持续开展基础设施和基本公共服务建设，不断改善人居环境，促进以县城为载体的城乡融合发展；三是乡村治理现代化水平，要求针对欠发达地区发挥“第一书记”“驻村帮扶工作队”“科技特派员”等外部嵌入力量的作用，以及数智技术赋能。
再次，构建促进社会公平和共同富裕的政策体系，是实现民生改善和保持社会长期繁荣稳定的关键公共政策方向。特别是要不断完善中国特色的横向扶贫机制，如对口支援和东西部协作，为跨行政区域协同推进共同富裕提供宝贵的制度经验。对口支援和东西部协作是提高区域发展协调性、促进区域发展联动的有效制度实践，要进一步完善体制机制，加强互学互助、结对发展、人才支持、产业共生、区域联动，使发达地区与欠发达地区携手实现共同富裕。
注释
[1]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，2025年10月28日，http://www.scio.gov.cn/zdgz/jj/202510/t20251029_936997.html。
[2][3]韩博天、奥利佛·麦尔敦、石磊：《规划：中国政策过程的核心机制》，《开放时代》，2013年第6期。
[4]桑玉成：《拓展全过程民主的发展空间》，《探索与争鸣》，2020年第12期。
[5][12][17][18]参见王小林、张晓颖、冯贺霞：《中国的贫困治理》，北京：社会科学文献出版社，2023年。
[6][8]参见《习近平著作选读》第二卷，北京：人民出版社，2023年。
[7]参见世界银行：《1990年世界发展报告》，北京：中国财政经济出版社，1990年。
[9]胡晗、司亚飞、王立剑：《产业扶贫政策对贫困户生计策略和收入的影响——来自陕西省的经验证据》，《中国农村经济》，2018年第1期；刘红岩：《中国产业扶贫的减贫逻辑和实践路径》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》，2021年第1期。
[10]平卫英、罗良清、张波：《我国就业扶贫的现实基础、理论逻辑与实践经验》，《管理世界》，2021年第7期。
[11]曾起艳、丁烨、曾寅初：《消费扶贫的购买者动机与偏好——基于选择实验方法的检验和分析》，《农业技术经济》，2021年第12期。
[13][15][16]谢昕莹、王小林：《乡村振兴重点帮扶县内生发展动力：框架构建、政策特征与提升路径——基于“目标—工具”视角的政策文本分析》，《西南大学学报（社会科学版）》，2025年第2期。
[14]《国家脱贫攻坚普查公报（第二号）——建档立卡户“两不愁三保障”和饮水安全有保障实现情况》，2021年2月25日，https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230203_1901001.html。
[19]史婵、王小林：《治理是否有效？东西部协作的县域产业结构升级效应研究》，《复旦城市治理评论》，2024年第2期。
[20]潘越、梁伟娟、宁博、叶君妍：《跨越山海关：对口合作、资本流动与区域协调发展》，《数量经济技术经济研究》，2025年第5期。
[21]李磊、刘博聪、王天宇：《授人以鱼，授之以渔——对口支援与共同富裕》，《数量经济技术经济研究》，2025年第2期。
[22]祝辰浪、陈水生：《数字化对口协作：技术何以突破跨域协作的空间隔离》，《中国行政管理》，2025年第8期。
Study on the Construction and Innovation of China's
Institutional System for Poverty Reduction Governance
Wang Xiaolin
Abstract: The practical exploration and theoretical innovation of poverty alleviation governance in China have significant guiding importance for advancing agricultural and rural modernization and achieving comprehensive rural revitalization. Poverty alleviation planning, as a key instrument, translates development philosophies into concrete actions by clarifying objectives, target groups, measures, and responsibilities. Phased implementation served as the long-term practical pathway for China's poverty reduction governance, where under the overarching goal of eradicating absolute poverty, efforts were progressively carried out in stages, regions, and steps with sustained momentum. Vertical coordination between the central and local governments, coupled with horizontal collaboration between eastern and western regions, formed a poverty reduction governance network with distinctive Chinese characteristics. Grounded in national conditions and informed by the principles of poverty reduction, China employed a mix of supply-side, demand-side, and environmental policy tools to implement the targeted poverty alleviation strategy, thereby driving theoretical innovation in the field of poverty reduction governance.
Keywords: poverty reduction governance, poverty alleviation planning, policy tools, east-west collaboration
责 编∕肖晗题 美 编∕梁丽琛
