摘 要：我国当前已经建成全球覆盖排放量最大的碳排放权交易市场，全国温室气体自愿减排交易市场初步构建了政策法规体系、方法学体系，市场初步显现碳价发现功能，有效降低重点排放单位减排成本。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》是全国碳市场建设进程中里程碑式政策文件，从制度体系、能力建设、国际合作、组织保障等多维度部署重点任务，为全国碳市场建设提供行动指南，旨在建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场，更好服务“双碳”目标，进一步发挥我国在全球气候治理中的引领力。
关键词：全国碳市场 碳定价机制 绿色低碳转型
【中图分类号】X196 【文献标识码】A
碳市场是利用市场机制积极应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具。目前，我国已建立重点排放单位履行强制减排责任的全国碳排放权交易市场和激励社会自主减排的全国温室气体自愿减排交易市场。[1]两个碳市场独立运行、相辅相成、互相连接，构成全国碳市场，目前全国碳市场建设与运行已经取得显著进展。2025年5月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）出台。作为全国碳市场建设进程中里程碑式政策文件，《意见》吹响加快建设全国碳市场号角，对推动我国建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场具有重大意义，为经济社会绿色低碳转型发展注入强劲动力。
习近平生态文明思想和习近平经济思想是《意见》的思想指引
《意见》将绿色发展理念贯穿于全国碳市场建设要求、建设目标和建设任务的方方面面，将绿色发展理念与创新、协调、开放、共享的发展理念有效衔接，为加快全国碳市场建设确立碳排放控制、服务绿色低碳发展的基调。健全全国碳市场，是为了效率最优化和效益最大化配置碳排放空间资源，从而推动传统产业绿色低碳转型，培育发展新质生产力，积极稳妥推进碳达峰碳中和，助力行业、区域绿色低碳转型和构建绿色供应链，以提升全国碳市场建设运行成效，推动经济社会实现以绿色低碳为基调的可持续高质量发展。
《意见》贯彻落实习近平关于全国碳市场建设的重要指示精神
党的十八大以来，习近平总书记高度重视全国碳市场建设，多次就全国碳市场建设作出重要指示批示。2022年1月，习近平总书记在主持中共十九届中央政治局第三十六次集体学习时强调“完善绿色低碳政策体系”，指出“要充分发挥市场机制作用，完善碳定价机制，加强碳排放权交易、用能权交易、电力交易衔接协调”。党的二十大报告提出，“有计划分步骤实施碳达峰行动”“健全碳排放权市场交易制度”。2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出，“进一步发展碳市场，完善法律法规政策，稳步扩大行业覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，降低碳减排成本，增强企业绿色低碳发展意识，并启动温室气体自愿减排交易市场，建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。”[2]2023年11月，习近平主席在亚太经合组织工商领导人峰会上发表演讲时强调，“即将启动的全国温室气体自愿减排交易市场将创造巨大的绿色市场机遇。”党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》要求，健全碳市场交易制度、温室气体自愿减排交易制度。2025年9月，习近平主席在联合国气候变化峰会上，宣布我国新一轮国家自主贡献：到2035年，“全国碳排放权交易市场覆盖主要高排放行业”[3]。
《意见》彰显高质量保护与高质量发展相统一的理念
《意见》要求，全国碳市场建设坚持稳中求进工作总基调，兼顾绿色低碳转型和经济发展需要。就全国碳排放权交易市场建设而言，《意见》强调根据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础、碳排放特征等，有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类；根据国家温室气体排放控制目标及碳排放双控要求，妥善处理与能源安全、产业链供应链安全、民生保障的关系，科学设定配额总量，逐步由强度控制转向总量控制。就全国温室气体自愿减排交易市场建设而言，《意见》要求针对可持续发展效益显著、社会期待高、社会和生态效益兼具的重点领域加快方法学开发，有效服务社会自主减排和生态产品价值实现。
《意见》将全国碳市场作为推动实现绿色低碳发展的重要抓手和有力驱动，要求在全国碳市场建设中树立高质量发展与高水平碳排放控制相统一理念，核心要求是处理好降碳与经济发展的关系。全国碳市场的政策机制与经济社会发展的政策必须有效衔接、同向发力、协同增效，不断优化全国碳市场制度，充分发挥全国碳市场功能，在成本效益优化、实现降碳目标的同时，培育发展新质生产力，推动企业、行业和经济社会全面绿色低碳转型。
《意见》坚持有效市场和有为政府相结合
全国碳市场是社会主义市场经济体制的重要组成部分，健全社会主义市场经济体制，必须遵循市场决定资源配置的规律。全国碳市场是政策主导性强的市场，制度要素设计和监督管理是政府碳排放控制意志的具体体现。《意见》充分体现了习近平生态文明思想和习近平经济思想要求，准确把握“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的思想精髓。在要求按照市场的一般规律、立足国情加快推进全国碳市场建设、充分发挥市场机制、优化配置碳排放空间资源的决定性作用的同时，《意见》强调在全国碳市场建设运行中，坚持更好发挥政府作用的原则，充分彰显政府在全国碳市场建设和监管中的制度优势，做到“不缺位、不越位、不错位”。
从顶层设计角度，《意见》要求政府把握市场发展方向，着力解决市场体系不完善等问题，安排部署政府在建章立制、监督管理、组织保障等方面的重点任务。特别是，要求在党中央集中统一领导下，各级党委和政府加强组织领导，强化对碳市场建设运行的政策支持，有关部门根据职责分工，加强协调配合和监管指导，形成监督管理和执法工作合力。从宏观调控角度，《意见》要求政府引导碳交易市场良性发展，减少政府对碳排放空间资源的直接配置，通过健全监督管理制度，有效管理市场风险，更好维护市场公平竞争秩序，防止市场失灵，做到既“放得活”又“管得住”，防范全国碳市场发生系统性风险。
《意见》为新征程上加快全国碳市场建设提供顶层设计
2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，将推行用能权和碳排放权交易制度作为生态文明体制改革的重要任务，要求深化碳排放权交易试点，逐步建立全国碳排放权交易市场，研究制定全国碳排放权交易总量设定与配额分配方案；完善碳交易注册登记系统，建立碳排放权交易市场监管体系。目前，我国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期，进入碳达峰的攻坚期；同时，我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展关键期，要求着力解决经济社会发展绿色转型内生动力不足问题，实现降碳、减污、扩绿、增长有效衔接、协同增效，健全绿色低碳循环发展经济体系。全国碳市场通过市场机制，形成具有合理激励和约束作用的碳价，优化配置碳排放空间资源，这不仅为管控的碳排放实体提供成本效益优化的碳减排市场机制途径，还创造巨大绿色市场机遇，将资金、技术创新能力、人力资源等，汇聚至绿色低碳发展领域，催生新质生产力，牵引能源和产业绿色低碳化，推进构建绿色低碳的生产方式、生活方式和空间格局，并通过碳市场收益助力公平绿色低碳转型。
全国碳市场建设是推动绿色低碳转型的关键机制，通过形成合理碳价，优化资源配置，激励技术创新与产业升级。《意见》明确制度框架与重点任务，旨在建设更加有效、更具活力与国际影响力的碳市场，服务国内“双碳”目标，推进经济社会发展全面绿色低碳转型，提升我国在全球气候治理中的引领作用。
《意见》明确全国碳市场建设的制度框架和重点任务
2021年9月，《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》要求，加快建设完善全国碳排放权交易市场，将碳汇交易纳入全国碳排放权交易市场，加强电力交易、用能权交易和碳排放权交易的统筹衔接，加快形成具有合理约束力的碳价机制。2021年10月，国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》要求，发挥全国碳排放权交易市场作用，进一步完善配套制度，逐步扩大交易行业范围。2023年12月，《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》要求，进一步发展全国碳市场，稳步扩大行业覆盖范围，丰富交易品种和方式，建设完善全国温室气体自愿减排交易市场；到2035年，建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。
全国碳市场建设与运行已经取得显著进展，但与建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场要求仍存差距。《意见》是党中央层面首次发布关于全国碳市场顶层设计的文件，要求坚持全国碳市场服务碳减排、推动绿色低碳转型的基本定位，强化全国碳市场建设在绿色低碳转型发展中的重要地位与作用。《意见》提出建设思路与原则，分阶段设定建设目标，围绕美丽中国建设和碳达峰碳中和的重大需求，搭建制度体系框架，从5个方面安排部署17项全国碳市场建设重点任务，涉及数据质量管理、配额总量控制与分配、市场交易与调节、能力建设等一揽子全国碳市场基础制度，并从组织领导、政策法规支撑等方面，对加快全国碳市场建设的组织实施保障作出重要安排。《意见》明确加快推进全国碳市场建设的路线图和时间表，是建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的全国碳市场的行动指南。
《意见》统筹谋划全国碳市场建设与全球气候治理
碳市场是全球气候治理的重要机制，不仅影响全球应对气候变化的目标和进程，还对绿色产业和绿色贸易发展产生深远影响。《意见》统筹国内国际两个大局，系统谋划全国碳市场建设与深化国际合作，既对全国碳市场建设作出部署安排，还就通过全国碳市场参与国际碳交易机制建设、开展技术规则和数据国际交流与互认，以及宣传推广全国碳市场建设的中国方案、中国经验提出具体要求，旨在将全国碳市场打造为深化务实国际合作的平台，充分发挥全国碳市场在全球气候治理中的重要作用，提升我国在国际碳市场建设和碳定价体系中的话语权，提升我国产品绿色竞争力，使我国由全球气候治理的参与者转变为引领者。《意见》的出台，彰显我国积极应对气候变化的信心、决心和责任担当，这在当前全球地缘政治形势复杂、全球气候治理规则体系建设博弈加剧的情况下尤为重要。
全国碳市场是积极应对气候变化和推进经济社会绿色低碳转型的重要机制，建设与运行取得显著进展
气候变化导致极端气候灾害频发，引发一系列传统安全和非传统安全问题，成为本世纪人类可持续发展面临的艰巨挑战之一。我国是受气候变化影响严重的发展中国家之一，2000年以来，我国因气象灾害导致的直接经济损失，年均超过3000亿元，由气候变化造成的直接经济损失，平均每年约占我国国内生产总值的1.07%，是同期全球平均水平的4—7倍。气候变化本质是发展问题，绿色低碳发展是应对气候变化、经济社会可持续高质量发展的根本路径。
碳市场为纳管排放实体低成本实现碳排放控制目标，提供市场机制途径，并将资金、技术创新能力汇聚至绿色低碳发展领域，推动经济社会绿色低碳转型发展。碳市场被越来越多的国家和地区选择，作为积极应对气候变化、推动绿色低碳转型的重要机制。目前，全球在建和正在运行的碳市场约40个，分别纳入工业、电力、航空、交通、建筑、废弃物和林业等行业及其涉及的1—7种温室气体，碳排放量分别占其所在地区碳排放总量的18%—85%，碳排放总量约占当前全球碳排放总量28%，覆盖超过1/3的人口和约55%的国内生产总值。
习近平总书记指出，“推进碳达峰碳中和是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，是我们对国际社会的庄严承诺，也是推动经济结构转型升级、形成绿色低碳产业竞争优势，实现高质量发展的内在要求。这不是别人要我们做，而是我们自己必须要做。”[4]经过大量细致的探索性工作，全国碳排放权交易市场和全国温室气体自愿减排交易市场制度日趋完善，分别于2021年7月和2024年1月正式启动。
全国碳排放权交易市场已初步建成“意见+法规+规范性文件”的政策法规体系，主管部门已发布约30余件政策文件和技术规范，有力支撑全国碳排放权交易市场顺利运行。在不断建立完善碳排放核算、报告与核查制度的基础上，全国碳排放权交易市场还构建数据信息月度存证制度和“国家－省级－市级”三级联审工作机制，建成运行大数据智能化全国碳市场管理平台，强化数据质量日常监管，提升数据质量管理效率等。对标我国碳排放强度控制政策，立足我国发电等行业碳排放特点，全国碳排放权交易市场采用免费分配且基准线逐年收紧的配额分配方案，较好地处理了降碳与经济发展的关系。
为积极稳妥推进全国碳排放权交易市场扩大行业覆盖范围，2025年，生态环境部发布《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》，按照启动实施、深化完善两个阶段有序推进扩大行业覆盖范围。2025年，全国碳排放权交易市场完成首次扩大行业覆盖范围，覆盖行业由1个扩展至4个，纳管重点排放单位由2400余家增加至3700余家；管控的温室气体种类除二氧化碳外，还增加了四氟化碳和六氟化二碳，覆盖温室气体年排放总量由约52亿吨二氧化碳当量，增加至约80亿吨二氧化碳当量，超过全国温室气体碳排放总量的60%，已经成为全球覆盖温室气体排放总量最大的碳排放权交易市场。
全国温室气体自愿减排交易市场建设也取得积极进展。2023年10月，生态环境部、市场监管总局联合发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，为全国温室气体自愿减排交易市场建设运行奠定法律基础。2025年3月，生态环境部发布《温室气体自愿减排项目方法学编制大纲》，征集遴选项目方法学建议600余件，目前已发布碳汇、可再生能源、甲烷利用、建筑节能等4个领域6个项目方法学，并向社会征求意见方法学10余件，逐步构建温室气体自愿减排项目方法学体系。
为建立审定与核查机构及核查员资质管理制度，2024年6月以来，市场监督管理总局根据《中华人民共和国认证认可条例》《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》《认证机构管理办法》，按4个领域共批准8家审定与核查机构；中国认证认可协会发布《温室气体自愿减排项目核查员注册准则（第1版试行）》，审核通过了20位核查人员。2024年8月，新的全国温室气体自愿减排交易市场注册登记系统建成运行，截至2025年10月，完成公示项目135个，登记温室气体自愿减排项目31个，登记中国核证自愿碳减排量（CCER）约1500万吨二氧化碳当量。
全国碳排放权交易市场运行4年多来，碳价总体呈上扬趋势，交易规模持续扩大，交易活跃度明显增强，初步发挥碳定价基础性作用，同时初显低成本减排成效。例如，全国碳排放权交易市场纳管我国几乎所有的火力发电机组，2024年全国单位火力发电量二氧化碳排放量比2018年下降10.4%；2021年—2024年，全国碳排放权交易市场为发电行业重点排放单位降低总体碳减排成本约350亿元。新注册的CCER从2025年3月7日起开始交易，受到各类交易主体高度关注。截至2025年10月24日，新登记的CCER累计成交量约323万吨二氧化碳当量，成交额约为2.7亿元，成交均价在高位震荡，交易价格多次突破100元/吨。
扎实贯彻落实《意见》要求，加快推进全国碳市场建设
在全国碳市场建设新起点上，我们必须以习近平生态文明思想和习近平经济思想为指引，按照《意见》安排部署，运用系统思维和创新方法，实施扎实有力行动，加快推进全国碳市场建设工作。
加快推进全国碳排放权交易市场实施碳排放总量控制，发挥其推进碳达峰的重要作用。力争2030年前实现碳达峰，时间紧、任务重。目前，全国碳排放权交易市场覆盖全国60%以上的二氧化碳排放量，已成为推动实现碳达峰的重要基础制度。结合国家碳排放双控制度及建设目标任务要求，应在全国碳排放权交易市场加快实施碳排放总量控制，开展碳排放配额总量预算管理、配额有偿分配和市场化使用，推动高碳排放行业成本效益优化降碳，如期实现碳达峰，并为实现2035年国家自主贡献奠定基础。
加快推进健全全国碳排放权市场交易制度，发挥其碳定价的基础作用。形成具有合理激励约束作用的碳价，是全国碳排放权交易市场更加有效地发挥低成本碳减排、推进绿色低碳转型作用的关键。为此，加快推进全国碳排放权交易市场扩大行业覆盖范围，扩大市场规模；在规范交易主体市场化、法治化参与碳交易、有效防范市场风险的前提下，加快推动各类交易诉求主体入市，并以碳金融服务为切口，创新发展相关衍生产品，不断丰富交易市场要素；加快健全碳市场信息披露和征信管理制度、市场调节机制和风险应急处置机制，为将全国碳排放权交易市场建设成为碳定价的主体机制奠定基础。
加快构建温室气体自愿减排项目方法学体系。聚焦先进低碳技术、碳移除等零碳负碳技术、基于自然解决方案、绿色建筑、绿色交通运输等重点领域，注重以降碳为牵引的多重效应协同增效，立足国情、对接国际标准，加快编制发布温室气体自愿减排项目方法学，构建科学完备严格的方法学体系，确保产生高质量的CCER，为将全国温室气体自愿减排交易市场打造为巨大绿色市场奠定基础。
加快推进地方试点碳市场创新转型发展。结合地方功能区建设与绿色低碳发展需求，因地制宜创新发展地方试点碳市场。例如，探索构建以碳市场为核心的环境资源要素统一大市场，探索将碳市场与低碳零碳负碳技术市场有机结合，探索发展碳金融，将气候投融资与碳市场相结合等。在助力地方绿色低碳转型的同时，继续发挥地方试点碳市场试验田作用，为加快建设全国碳市场先行先试。
加快推进深化国际交流与合作。坚持《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》确立的原则，积极参与和引领《巴黎协定》碳交易机制谈判与建设。积极构建碳市场联盟，探索CCER交易国际合作新机制，积极参与国际行业组织碳抵消机制，将全国碳市场作为推动共建绿色“一带一路”重要机制。
【本文作者为国家应对气候变化战略研究和国际合作中心总经济师、教授】
注释略
责 编：石 晶／美编：石 玉