摘 要: “十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，在中国式现代化进程中具有承前启后的重要地位。这一时期国际竞争格局深刻调整，国内改革发展稳定任务艰巨繁重，制定实施“十五五”规划必须坚持系统观念，妥善处理一系列事关全局的重大关系。本文聚焦经济社会发展与法治发展、法治的规范性与法治的效能性、法的合目的性与法的合正义性重要关系，从理论逻辑、实践要求和实现路径三个维度展开深入分析，以期为“十五五”规划实施、推动高质量发展行稳致远提供学理支撑和有益参考。
关键词:“十五五”规划 系统观念 高质量发展 法治建设 国家治理现代化
【中图分类号】D60 【文献标识码】A
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），科学研判“十五五”时期我国发展面临的国际国内形势，明确未来五年经济社会发展的指导思想、主要目标和重点任务，是确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展的纲领性文件。
系统观念是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要方法论，也是我们党治国理政的重要思想方法。习近平总书记强调：“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”[1]。处理好发展中的重大关系，是确保规划实施不偏向、不走样的关键。“十五五”规划涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等多个领域，涵盖改革、发展、稳定、安全等多个维度，各项任务相互关联、相互影响，构成一个复杂的有机整体。其中，经济社会发展与法治发展的关系关乎发展的根本保障，法治的规范性与效能性的关系关乎治理的实践成效，法的合目的性与合正义性的关系关乎制度的价值取向。深入研究和正确处理这些重要关系，对于贯彻落实党的二十届四中全会精神、推动“十五五”时期经济社会高质量发展具有重要意义。本文拟对这些重要关系进行系统阐释，以期为“十五五”规划的实施提供有益参考。
经济社会发展与法治发展的辩证统一关系
经济社会发展与法治发展，是相辅相成、辩证统一的有机整体。《建议》提出“坚持全面依法治国，协同推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”[2]，强调“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障”。经济社会发展是法治发展的基础和动力，法治发展是经济社会发展的保障，二者统一于中国式现代化的伟大实践。
经济社会发展是法治发展的基础支撑与动力源泉
马克思主义认为，经济基础决定上层建筑，法治作为上层建筑的重要组成部分，其产生、发展和完善始终以经济社会发展为基础。“十四五”时期，我国经济运行稳中有进，高质量发展扎实推进，科技创新成果丰硕，新质生产力稳步发展，全面深化改革进一步推进，高水平对外开放不断扩大。这些重大发展成就，为法治发展提供了坚实的物质基础和实践土壤。
从历史逻辑来看，经济社会发展的阶段性特征决定法治发展的重点方向。改革开放以来，我国经济社会发展经历从高速增长到高质量发展的转型，法治建设随之从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的深化。“十五五”时期，随着新质生产力的加快发展、数字经济的蓬勃兴起、全国统一大市场的加快构建，经济社会发展对法治建设提出新的更高要求。例如，数字经济领域的数据产权保护、平台监管、算法治理等问题，新质生产力发展中的核心技术知识产权保护、科技成果转化等问题，高水平对外开放中的涉外法治体系建设、国际商事纠纷解决机制等问题，都需要法治提供相应的制度供给。这些来自经济社会发展实践的需求，成为推动法治创新发展的强大动力。
从实践需求来看，经济社会发展的深层次矛盾需要法治予以破解。“十五五”时期，我国经济社会发展面临结构性、体制性、周期性问题相互交织的挑战，如区域发展不平衡、城乡差距、环境污染、市场分割等问题，这些问题的根本解决离不开法治的保障。《建议》提出“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”“完善产权保护、市场准入、信息披露、社会信用、兼并重组、市场退出等制度”，正是通过法治手段破解经济社会发展中的体制机制障碍，为经济社会持续健康发展清障护航。同时，经济社会发展带来的民生需求升级，也推动社会法治建设的完善。随着人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，教育、医疗、就业、社会保障等领域的法治建设不断加强，民生保障的法治化水平持续提升。
法治发展是经济社会发展的坚实保障
习近平总书记指出“法治是治国理政的基本方式”[3]，强调“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”[4]。“十五五”时期，要实现经济社会高质量发展，必须充分发挥法治的保障作用，确保发展在法治轨道上有序推进。
法治为经济社会发展提供稳定的制度环境。市场经济本质上是法治经济，公平竞争的市场秩序、平等保护的产权制度、规范透明的监管体系，都需要法治来确立和维护。《建议》强调“建设法治经济、信用经济，打造市场化法治化国际化一流营商环境”，正是通过完善法治制度，明确市场主体的权利义务，规范政府与市场的边界，为市场主体提供稳定的预期和公平的环境。例如，落实民营经济促进法，保证各类经济组织公平参与市场竞争，能够促进民营经济健康发展，有效激发民间投资活力；通过规范行政权力运行，完善行政裁量权基准制度，防止和纠正违规异地执法、趋利性执法，能够降低制度性交易成本，提升经济发展的效率和活力。
法治保障经济社会发展的正确方向。“十五五”时期，我国经济社会发展以高质量发展为主题，以构建新发展格局为战略导向，这需要法治发挥保障作用，确保发展不偏离正确方向。例如，通过完善生态环境法律法规体系，强化环境执法和司法保障，能够推动绿色低碳转型步伐加快，促进人与自然和谐共生；通过加强知识产权保护法治建设，完善科技成果转化的法律机制，能够激励科技创新，推动新质生产力发展；通过健全社会工作体制机制，完善社会治理政策和法律法规体系，能够提升社会治理效能，维护社会大局稳定。此外，通过加快涉外法治体系和能力建设，健全国际商事调解、仲裁、诉讼等机制，能够更好地维护我国企业在国际市场上的合法权益，提升我国在全球经济治理中的话语权，为高水平对外开放保驾护航。
推动经济社会发展与法治发展协同共进的实践路径
处理好经济社会发展与法治发展的关系，关键在于实现二者的协同共进，让经济社会发展为法治发展提供不竭动力，让法治发展为经济社会发展保驾护航。“十五五”时期，推动二者协同发展，需要从以下几个方面着力。
坚持科学立法，推动法治供给与经济社会发展需求的精准对接。围绕《建议》提出的重点任务，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，提高立法质量和效率。在重点领域，聚焦高质量发展、民生保障、国家安全等，完善相关法律法规体系；在新兴领域，针对数字经济、人工智能、生物经济等，加快制定专门法律法规，填补制度空白；在涉外领域，健全涉外投资、贸易、知识产权等方面的法律制度，构建与国际通行规则相衔接的涉外法治体系。同时，完善立法调研、论证、听证等机制，充分听取市场主体、专家学者和人民群众的意见建议，确保立法能够准确反映经济社会发展的现实需求。
坚持严格执法，提升法治实施与经济社会发展的适配性。深化行政执法体制改革，推进综合执法，统一市场监管执法，加强质量监管，强化反垄断和反不正当竞争执法司法，形成优质优价、良性竞争的市场秩序。规范涉企执法行为，健全规范涉企执法长效机制，避免随意执法、选择性执法对市场主体的干扰。加强执法监督，完善行政规范性文件备案审查，完善实质性化解行政争议机制，确保执法活动合法合规、公正高效。同时，推进政法工作数字化平台建设，强化跨部门执法司法协同和监督，提高执法效率和公信力。
坚持公正司法，增强法治保障经济社会发展的实效性。规范司法权力运行，完善司法公正实现和评价机制，提高司法裁判公正性、稳定性、权威性。加强产权执法司法保护，加强对查封、扣押、冻结等强制措施的司法监督，依法保障人身权、财产权、人格权。有效解决“执行难”问题，健全国家执行体制，维护司法权威和当事人合法权益。加强公益诉讼，聚焦生态环境、食品药品安全等重点领域，维护社会公共利益。同时，深化司法体制综合配套改革，优化司法资源配置，提升司法服务经济社会发展的能力和水平。
坚持全民守法，营造与经济社会发展良性互动的法治环境。推进法治社会建设，营造全社会崇尚法治、恪守规则、尊重契约、维护公正的良好环境。加强法治宣传教育，提高全民法治素养，引导市场主体和公民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。完善公共法律服务体系，为市场主体和公民提供优质高效的法律服务，降低法治遵从成本。健全社会信用体系，将守法诚信作为社会信用评价的重要内容，形成守信激励、失信惩戒的良好机制，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。
促进法治规范性与法治效能性的有机统一
法治的规范性与效能性是法治建设的两个核心维度，二者有机统一、不可偏废。这既要求法治具有明确的规范性，为国家治理和社会生活提供明确的行为准则，也要求法治具有强大的效能性，能够有效解决实际问题、实现治理目标。“十五五”时期，推进法治建设需要正确处理规范性与效能性的关系，实现二者的有机统一。
法治的规范性是法治效能性的基础
法治的核心特征在于其规范性，即通过明确的法律规则、原则和制度，规范国家权力运行、市场主体行为和公民权利义务，为社会生活提供稳定、可预期的行为准则。法治的规范性是法治区别于人治、德治等其他治理方式的根本特征，也是法治能够发挥效能的前提和基础。
法治的规范性为权力运行提供约束机制。权力是一把“双刃剑”，缺乏约束的权力必然导致滥用和腐败，影响治理效能。法治通过明确国家机关的职权范围、行使程序和责任追究机制，规范权力运行，确保权力在法治轨道上行使。《建议》强调“强化法治政府建设，全面落实行政规范性文件备案审查，完善实质性化解行政争议机制”，正是通过规范行政权力运行，防止权力滥用，提高政府治理效能。同时，通过规范司法权力运行，完善司法公正实现和评价机制，确保司法机关依法独立公正行使审判权和检察权，提高司法公信力和裁判的执行力。
法治的规范性为市场行为提供准则体系。市场经济是法治经济，市场主体的交易行为、竞争行为等，都需要明确的法律规则来规范。法治通过完善产权保护、市场准入、公平竞争、合同履行等方面的法律制度，为市场主体提供明确的行为准则，保障市场交易的安全和效率。《建议》提出“统一市场基础制度规则，完善产权保护、市场准入、信息披露、社会信用、兼并重组、市场退出等制度”，正是通过规范市场行为，消除市场壁垒，构建统一、开放、竞争、有序的市场体系，提高市场配置资源的效率。
法治的规范性为社会秩序提供保障机制。社会秩序的维护需要明确的行为规范，法治通过制定和实施民法、刑法、行政法等一系列法律法规，规范公民的行为，打击违法犯罪，化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。法治的规范性能够为公民提供明确的权利义务指引，让公民知道可以做什么、应当做什么、不能做什么，从而减少违法行为的发生。同时，法治通过规范纠纷解决机制，如诉讼、仲裁、调解等，为公民和社会组织提供公正、高效的纠纷解决途径，化解社会矛盾，维护社会秩序。
法治的效能性是法治规范性的目标
法治的规范性是为了实现法治的效能性，即通过规范权力运行、市场行为和社会关系，有效解决国家治理和社会生活中的实际问题，实现维护社会公平正义、促进经济社会发展、保障人民合法权益等治理目标。法治的效能性是检验法治建设成效的重要标准，也是法治能够得到社会认同和遵守的重要原因。
法治的效能性体现为解决实际问题的能力。法治建设必须立足实践需求，针对国家治理和社会生活中的突出问题，提供有效的法律解决方案。如果法律制度脱离实际，不能解决实际问题，即使其规范性再强，也没有实际意义。“十五五”时期，法治建设要聚焦高质量发展、民生保障、国家安全等重点领域的突出问题，通过完善法律制度、强化执法司法等方式，有效解决这些问题。例如，通过完善生态环境法律法规、强化环境执法和司法，有效遏制污染行为，改善生态环境质量；通过加强知识产权保护立法、加大执法司法力度，有效保护创新成果，激发创新活力。
法治的效能性体现为实现治理目标的能力。法治是国家治理的重要手段，其最终目标是实现国家治理体系和治理能力现代化，促进经济社会高质量发展，保障人民幸福生活。法治的效能性要求法律制度能够有效服务于这些治理目标，通过规范和引导社会行为，推动治理目标的实现。《建议》提出“加强领导干部依法办事监督检查，完善综合性法治评价工作机制”，正是通过评价法治实施的成效，确保法治能够有效服务于治理目标。例如，落实民营经济促进法，有效保障民营企业的合法权益，激发民营企业发展活力，推动经济高质量发展；完善社会保障法律法规，有效保障公民的基本生活需求，促进社会公平正义。
实现法治规范性与效能性有机统一的实践路径
处理好法治的规范性与效能性的关系，关键在于避免两种倾向：一是过于强调规范性而忽视效能性，导致法治僵化、脱离实际；二是过于强调效能性而忽视规范性，导致法治失序、权力滥用。“十五五”时期，实现二者的有机统一，需要从以下几个方面着力。
坚持科学立法，实现规范性与实用性的统一。立法是法治的源头，要确保法律制度既具有明确的规范性，又具有较强的实用性和可操作性。在立法过程中，要深入调研实际情况，准确把握实践需求，使法律规则能够有效解决实际问题。完善立法技术，明确法律条文的含义和适用范围，提高法律的规范性和可操作性。加强立法协调，避免法律法规之间的冲突和矛盾，确保法律体系的统一性和协调性。建立立法后评估机制，对法律法规的实施效果进行跟踪评估，及时修改完善不适应实践需求的法律法规，实现规范性与效能性的动态平衡。
坚持严格规范公正文明执法，实现程序正义与实体正义的统一。执法是法治实施的关键环节，要确保执法活动既符合法定程序，又能够有效实现执法目标。完善行政执法程序，明确执法权限、执法流程和执法标准，规范执法行为，保障当事人的合法权益。坚持公正执法，平等对待各类市场主体和公民，不偏不倚、不枉不纵。坚持文明执法，注重方式方法，避免粗暴执法，提高执法的社会认可度。加强执法监督，建立健全执法责任制和责任追究机制，对违法执法、不当执法行为依法追究责任，确保执法活动既规范有序又高效有力。
坚持公正司法，实现裁判公正与执行高效的统一。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，要确保司法活动既能够作出公正裁判，又能够有效执行裁判结果。规范司法程序，完善司法公开制度，保障当事人的诉讼权利，保证司法公正。提高司法裁判的质量，加强对案件事实和法律适用的审查，确保裁判结果公正合理、符合社会公平正义观念。加强司法执行工作，健全国家执行体制，完善执行联动机制，加大对规避执行、抗拒执行行为的打击力度，有效解决“执行难”问题，确保司法裁判的权威性和实效性。加强司法便民利民工作，优化司法服务流程，降低当事人的诉讼成本，提高司法服务的效率和质量。
坚持法治与改革相衔接，实现稳定性与适应性的统一。法治的规范性要求法律制度具有相对稳定性，改革创新则要求法律制度具有一定的适应性。要处理好法治与改革的关系，坚持在法治轨道上推进改革，通过立法保障改革，使改革举措于法有据。建立健全改革与法治相衔接的机制，对改革中需要突破现行法律规定的，要按照法定程序进行授权或修改法律，确保改革既积极稳妥又规范有序。同时，及时将改革实践中成熟的经验和做法上升为法律制度，使法律制度不断适应改革发展的需要，实现规范性与效能性的有机统一。
促进法的合目的性与法的合正义性有机统一
法的合目的性与合正义性是法律制度的两大核心价值，二者相互关联、相互融合。法的合目的性，强调法律制度要服务于特定的社会目标和国家治理需求。法的合正义性，强调法律制度要符合公平、正义、平等、自由等价值理念。《建议》提出“坚持以人民为中心的发展思想”“发展全过程人民民主”“促进社会公平”，这既要求法律制度具有明确的目的性，服务于中国式现代化的宏伟目标，也要求法律制度具有鲜明的正义性，维护人民群众的根本利益和社会公平正义。“十五五”时期，推进法治建设必须正确处理合目的性与合正义性的关系，实现二者的价值融合。
法的合目的性是法律制度的功能导向
法的合目的性，是指法律制度的设立和实施，要服务于特定的社会目标和国家治理需求，具有明确的功能导向。法律作为国家治理的工具，其产生和发展始终与一定的社会目标相联系，服务于特定的历史任务和现实需求。“十五五”时期，我国法律制度的合目的性集中体现为服务于中国式现代化的宏伟目标，服务于高质量发展、共同富裕、国家安全等重大战略需求。
服务于高质量发展目标。高质量发展是“十五五”时期经济社会发展的主题，法律制度必须围绕这一主题，提供有力的法治保障。《建议》提出“加快构建高水平社会主义市场经济体制，增强高质量发展动力”，要求法律制度在产权保护、市场准入、公平竞争、科技创新等方面提供支撑，服务于高质量发展目标。例如，通过完善知识产权保护法律制度，激励科技创新，推动新质生产力发展；通过完善市场竞争法律制度，破除市场壁垒，构建统一大市场，提高资源配置效率；通过完善绿色发展法律制度，推动绿色低碳转型，实现可持续发展。
服务于共同富裕目标。共同富裕是中国式现代化的本质要求，法律制度必须围绕这一目标，促进社会公平正义，缩小收入差距，保障人民群众的基本权利和发展机会。《建议》提出“坚持在发展中保障和改善民生，稳步推动共同富裕”，要求法律制度在教育、医疗、就业、社会保障等方面提供保障，服务于共同富裕目标。例如，通过完善教育法律制度，促进教育公平，保障公民的受教育权；通过完善就业促进法律制度，保障公民的就业权利，促进充分就业；通过完善社会保障法律制度，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系，保障公民的基本生活需求。
服务于国家安全目标。国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提，法律制度必须围绕这一目标，构建大安全格局，保障国家主权、安全、发展利益。《建议》提出“坚持总体国家安全观，统筹发展和安全”，要求法律制度在政治安全、经济安全、科技安全、社会安全、生态安全等方面提供保障，服务于国家安全目标。例如，通过完善国家安全法律制度，健全国家安全体系，提高国家安全保障能力；通过完善公共安全法律制度，健全公共安全体系，维护社会大局稳定；通过完善生态安全法律制度，加强生态保护和修复，维护生态安全。
法的合正义性是法律制度的价值根基
法的合正义性，是指法律制度要符合公平、正义、平等、自由等价值理念，是法律制度获得社会认同和遵守的价值根基。正义是法律的核心价值，法律如果失去正义性，即使其目的再明确，也难以得到社会公众的认同和遵守，难以实现其预期目标。“十五五”时期，我国法律制度的合正义性集中体现为以人民为中心，维护人民群众的根本利益，促进社会公平正义。
权利平等保护。平等是正义的核心内涵之一，法律制度必须保障所有公民和市场主体在法律面前一律平等，平等享有权利、平等履行义务、平等受到保护。《建议》提出“落实民营经济促进法，从法律和制度上保障平等使用生产要素、公平参与市场竞争、有效保护合法权益”，正是通过法律制度保障民营企业与国有企业、外资企业等各类市场主体的平等地位，体现了法的正义性。
权力正当行使。权力的正当行使是正义的重要体现，法律制度必须规范权力运行，防止权力滥用，确保权力为人民服务。《建议》提出“强化法治政府建设，全面落实行政规范性文件备案审查，完善实质性化解行政争议机制”，正是通过法律制度规范行政权力运行，保障权力正当行使，体现了法的正义性。
责任公平分配。责任的公平分配是正义的重要内容，法律制度必须明确各类主体的法律责任，确保责任与权利、义务相统一，实现责任的公平分配。例如，在市场交易中，法律制度要明确交易双方的权利义务和违约责任，确保责任公平分配；在环境污染治理中，法律制度要明确污染者的责任，实行“谁污染、谁治理”的原则，确保责任公平分配。
实现法的合目的性与合正义性价值融合的实践路径
处理好法的合目的性与合正义性的关系，关键在于实现二者的价值融合，既要避免脱离目的的正义，也要避免脱离正义的目的。“十五五”时期，实现二者的价值融合，需要从以下几个方面着力。
坚持以人民为中心的价值取向，实现目的与正义的统一。人民是国家的主人，是法律制度的制定者和受益者，法律制度的目的和正义都必须围绕人民群众的根本利益来展开。要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，将人民群众的利益作为法律制度制定和实施的出发点和落脚点。在立法过程中，充分听取人民群众的意见建议，反映人民群众的意愿和诉求；在执法司法过程中，依法保障人民群众的合法权益，维护社会公平正义；在法律监督过程中，充分发挥人民群众的监督作用，确保法律制度的实施符合人民群众的利益。
坚持统筹兼顾的立法方法，实现目标与价值的平衡。在立法过程中，统筹兼顾法律制度的目的性和正义性，既要明确法律制度的目标导向，服务于高质量发展、共同富裕、国家安全等重大战略需求，也要充分考虑法律制度的正义价值，保障权利平等、权力正当、责任公平；既要避免片面强调目的性而忽视正义性，也要避免片面强调正义性而脱离实际目标。例如，在制定经济领域法律法规时，既服务于经济发展目标，也保障市场主体的平等地位和合法权益；在制定社会领域法律法规时，既服务于社会稳定目标，也促进社会公平正义。
坚持公正高效的执法司法，实现实施与价值的契合。法律制度的目的性和正义性最终需通过执法司法来实现，要坚持公正高效的执法司法，确保法律制度的实施既符合预期目标，又体现正义价值。坚持严格规范公正文明执法，既要依法履行职责，实现法律制度的目标，也要尊重和保障当事人的合法权益，体现执法的正义性。坚持公正司法，既要依法作出裁判，实现法律制度的目标，也要维护社会公平正义，体现司法的正义性。同时，加强执法司法监督，确保执法司法活动既符合法律规定，又符合正义价值。
坚持动态调整的完善机制，实现发展与价值的适配。建立健全法律制度的动态调整机制，定期对法律法规进行评估和修改，使法律制度的目标和价值与经济社会发展相适应。例如，随着数字经济的发展，要及时调整相关法律法规，既服务于数字经济发展目标，又保障数字时代的权利平等和公平正义；随着共同富裕的推进，要及时完善相关法律法规，既服务于共同富裕目标，又进一步促进社会公平正义。
【本文作者为第十三届全国人大宪法和法律委员会副主任委员、中国法学会第八届副会长】
注释略
责 编：周素丽／美编：石 玉