摘 要: 编纂生态环境法典，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大法治建设部署。生态环境法典以总分结构提升法律融贯性、明晰效力位阶，强化环境法秩序统一；通过法定化部门职责、广域覆盖执法制度、统一执法标准，破解权力配置不均、制度供给不足等困境；明确制度衔接机制，整合碎片化裁判规则以实现定分止争；强化法律责任刚性约束，将推动政府、企业、公众协同塑造生态友好型行为模式。生态环境法典的实施，将推动“十五五”时期美丽中国建设取得突破性新进展。
关键词：生态环境法典 “十五五”时期 美丽中国
【中图分类号】D922.68 【文献标识码】A
习近平总书记指出“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，相互依存、缺一不可”，强调“善于运用法治思维和法治方式推进改革，维护法治权威，做到重大改革于法有据”。[1]党的二十届四中全会是在中国式现代化建设关键时期，召开的一次具有里程碑意义的重要会议。全会系统总结“十四五”时期取得的辉煌成就，科学谋划“十五五”时期的发展蓝图。这次全会就制定国民经济和社会发展第十五个五年规划提出系统建议，其中第十二部分题为“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”[2]，为我国生态文明建设指明方向。
绿色发展是中国式现代化的鲜明底色，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，需要生态环境法治的坚强保障。编纂生态环境法典，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大法治建设部署。通过对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修、集成升华，编纂一部以习近平生态文明思想为引领，具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿、系统规范协调的生态环境法典，是一项立法系统工程。[3]生态环境法典编纂，必将推动“十五五”时期美丽中国建设取得新突破。
创制美丽中国建设的规范体系
自编制和实施“五五”计划以来，我国环境立法先后经历三个阶段，走出一条自主发展、探寻规律、日渐成熟、综合集成的创制历程。
1973年，第一次全国环境保护会议确定“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的32字环境保护工作方针。会议审议通过的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，将环境保护治理工作纳入各级政府的职能范围，被视为我国环境立法的开端。虽然内容略显简单，但开启了利用法治方式治理环境问题的先河。改革开放后，随着工业化不断推进，不同类型的环境问题开始出现。1978年《中华人民共和国宪法（1978年）》第十一条首次写入“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，为环境立法提供根本法依据。随后，我国在1979年制定首部环境保护综合性立法《中华人民共和国环境保护法（试行）》，并陆续出台《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》等多部环境保护立法，正式将环境保护工作纳入法治化轨道。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。以2014年《中华人民共和国环境保护法》的修订为标志，我国环境立法迎来新的跨越。伴随着《中华人民共和国土壤污染防治法》等近10部环境单行立法的制定，《中华人民共和国水污染防治法》等10多部环境单行立法的修订，我国环境法律体系日渐完善，涵盖法律30多部，行政法规100多件，地方性法规1000余件[4]。
2024年，以党的二十届三中全会提出“编纂生态环境法典”[5]为标志，我国环境立法的体系化进程走向综合集成。首先，体系化的法典表达，提升法律的融贯性。生态环境法典贯彻总分结构，以总则编的基本原则与贯通性规则统领各分编，澄清法典内在的逻辑结构与相互关系，通过避免逻辑矛盾与适用冲突，有效增强各类法律规范之间的融贯性。其次，体系化的法典表达，明晰单行法律的效力位阶。生态环境法典作为生态环境法律部门的统摄性综合立法，其效力位阶仅次于宪法，在适用顺序上优位于其他单行法律，且具有填补法律真空、弥补法律漏洞的法律解释功能。再次，体系化的法典表达，强化环境法律的统一性。生态环境法典综合运用“编订纂修”等先进立法技术，有效避免此前政出多门、法意交叠所带来的制度“梗阻”和执行冲突问题，通过确立“指引适用”规则，可以有效衔接体系内的近源单行法，在高效保障生态环境法益的同时，有效提升生态环境法域内法秩序的统一性。
提供美丽中国建设的裁量基准
“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，生态环境法律的生命力在于严格实施与精准执行。我国早期的环境执法，存在法律规则缺失、处罚力度不一、执法成本偏高、执法效能不彰等问题。2014年《中华人民共和国环境保护法》在修订时，特别强化了“制度刚性”，还创造性地引入诸如“按日连续处罚”“可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备”等被形容为具有“牙齿”的制度，提升了法律威慑力。实践中，环境执法裁量基准的建设仍存不足。其一，环境执法权限配置不均。行政机关权责尚欠明确，省、市、县三级机构的执法职责不够明晰，执法权限高度重合，在绩效激励与考核压力的共同作用下“多层执法”现象频发，执法资源难以有效整合。其二，环境执法制度供给不足。疑难案件的执法活动缺乏具有可操作性的规范指引，诸如新型污染物、气候致害等新兴领域的非典型案件，生态环境法律制度池尚无法提供充足的救济工具，存在明显的法律依据不足现象。其三，环境执法标准适用不一。环境执法标准对环境法律制度的依附性明显，导致环境法律规范的碎片化直接映射于执法标准的建设上，联动诱发法律层级与特定标准对应关系固化，跨层级事项被采取不同处断标准的情况。例如，对于在人口集中地区焚烧医疗废物的行为，《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十九条规定，“违反本法规定，在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内，焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的，由县级人民政府确定的监督管理部门责令改正，对单位处一万元以上十万元以下的罚款，对个人处五百元以上二千元以下的罚款”[6]；《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第一百零二条规定，“擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒工业固体废物，或者未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者其他环境污染的”“处所需处置费用一倍以上三倍以下的罚款，所需处置费用不足十万元的，按十万元计算”[7]，两个条文在处罚力度上不一致。
生态环境执法领域的上述现象将有望于生态环境法典颁布实施后，得到扭转。其一，执法权限配置设定明确。生态环境法典将实现涉生态、环境、资源、能源等部门主要职责的法定化和林业草原等部门协管职责的具体化，通过完善环境执法权限设置，优化纵向执法资源分配，提升横向综合执法能力。其二，执法制度供给广域覆盖。生态环境法典对执法主体、适法事项、法律依据、责任承担、救济机制等方面的体系化建构，将有效增强执法条款的可归责性与责任平衡机制，通过强化对环境违法行为的责任追究，有效避免现行立法在生态环境负外部成本内部化上的反向激励现象，弥补当前执法体制的短板。其三，执法标准适用统一性显著提升。构建完备的环境执法标准体系，是生态环境法典总则编的重要内容，统一于“保障公众健康、保护生态环境”基础之上的生态环境标准体系，将有力提升执法标准适用的公正性与一致性，进而为环境执法提供统一且精准的裁量基准。
整合美丽中国建设的裁判规则
环境司法是推动生态环境治理向好，保障环境权益有序实现，助力“十五五”时期经济社会全面绿色转型的加速器。随着环境司法专门化的不断推进，我国环境司法领域相继创设了环境侵权私益诉讼、环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼，以及生态环境损害赔偿诉讼等多种司法救济机制。这些不同类型的诉讼样态，奠定了我国公、私环境权益类型化救济的基本格局。但在司法实践中，这些救济手段设立时序不同，确立背景各异，全局视野和内在配合均有不足，导致环境司法出现制度衔接不畅、裁判规范不清等问题，甚至出现类案异判的现象。
生态环境法典的实施，将使环境司法格局发生显著改变。在制度供给上，生态环境法典确立行政执法优先、政府索赔补偿、公益诉讼兜底的制度衔接机制，有效解决因制度适用差序所带来的时序衔接问题。在裁判规则释明上，此前各单行法碎片化的各项内容被生态环境法典系统集成为裁判规则体系，有效避免了规则适用上的多源冲突。通过对污染防控类、资源保护类和生态保育类法律进行适度整合，为各类环境与生态要素的司法保护提供贯通性裁判要旨，有效实现定分止争。在救济功能上，生态环境法典通过在法律责任编中明确行政机关、检察机关，以及各类民事主体、行政相对人的权利、义务与责任，有效降低救济成本，在提升环境司法权威性与公信力的同时，实现让人民群众在每一起环境司法案件中都切实感受到公平正义的殷切期待。
创新美丽中国建设的行为模式
守法，是法治的关键环节。全面守法，既是推进生态环境治理体系和治理能力现代化的重要依托，也是全面依法治国的重点环节。构建全面守法的环境法治格局，塑造绿色低碳的社会行为模式，既是生态环境法典编纂的预期目标，也是“十五五”时期法治社会建设的重要任务。
生态环境法典编纂前，环境守法缺乏有效的激励与约束机制，突出表现为环境法律责任孱弱甚至缺失。环境法律责任的形式包含民事责任、行政责任以及刑事责任等，这些规定散见于不同的法律规范之中，责任机制呈现碎片化。例如，环境民事责任没有设置不履行绿色条款的追究机制，环境行政责任领域存在执法自由裁量权失范现象，环境刑事责任存在环境法益保护力度不足的问题。生态环境法典颁行后，法律责任的刚性约束将得以强化，裁量标准的规范化与法益保护的覆盖面也将明显提升，这将有效推动社会守法理念建设，夯实法治社会的群众基础。
此外，生态环境法典规制目标的实现，需要汇聚多方合力，塑造生态友好型的行为模式。政府应高质量践行习近平法治思想的要求，通过行政执法、行政指导等方式，树遵从法典之风，筑美丽中国之梦，推动全社会形成向绿色低碳发展转型的良好风尚。企业应通过理念革新，强化社会责任担当；通过科技进步，引领生态友好型技术发展，推动经济社会实现可持续发展。作为最具人文精神的生态守护者，公众应从旁观者转换为剧中人，自觉将生态环境法典的理念和期待转化为日常生活的方式和行为，通过积极参与减能减排、绿色出行、植树造林、碳足迹核算等绿色低碳活动，形成文明健康符合公益的消费理念和生活方式，铸就生态文明的社会基础。
征程万里风正劲，使命千钧再出发。生态环境法典的编纂，是法治建设中的系统工程，具有标志性意义。相信随着法典的制定实施，无论是个人的社会生活方式，还是企业的生产经营模式，抑或是国家的治理结构形态，均会发生深刻改变，进而助推“十五五”时期，美丽中国建设取得新的突破性成就。
【本文作者为清华大学习近平法治思想研究中心研究员，清华大学法学院教授、博导】
注释略
责 编：张宏莉／美编：石 玉