【摘要】高标准农田是保障国家粮食安全的“压舱石”，是确保我国粮食高产稳产的“保险锁”。党的十八大以来，我国高位推进建设高标准农田，农田地力不断提档升级，农田抗灾减灾能力明显提升，“四梁八柱”政策体系加快构建，高标准农田建设已取得显著成效。同时，依然面临着增量建设“啃硬骨头”难度大、运营管护存在困境、农田互补性要素协同适配不足等多重挑战。高质量推进高标准农田建设，需要统筹推进锚定总量、提质存量、拓展增量，“建—用—管”联动完善高标准农田建设、验收、管护机制，集成推动良田、良种、良机、良法、良制“五良”深度融合释放产能。
【关键词】粮食安全 高标准农田 耕地
【中图分类号】F320 【文献标识码】A
万物土中生，有土斯有粮。保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子。中国要以不到世界9%的耕地来养活世界近20%的人口，提升耕地质量是一个现实可行的理性选择，建设高标准农田是一个重要抓手。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出，“高质量推进高标准农田建设”①。党的二十大报告指出，“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”②。高标准农田建设既是夯实国家粮食安全根基的基石性工程，也是把牢粮食安全主动权的战略性工程，更是发展农业新质生产力的前置性工程。
截至2024年底，我国已累计建成高标准农田超10亿亩③，相当于给1万亿斤粮食产能安上“保险锁”。为推动逐步把具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田目标实现，2025年3月，中央办公厅、国务院办公厅印发《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》。当前我国高标准农田建设，还面临着政策落实交易成本高、增量建设“啃硬骨头”任务艰、存量农田长效管护困难多等挑战，如何高质量推进高标准农田建设提质扩容增效已成为重要的理论和现实课题。
我国高标准农田建设成效显著
高标准农田是指以提高粮食和重要农产品生产能力为首要任务，一体化提升地力、产能、效益，采取标准化方式新建或改造形成的适宜耕作、旱涝保收、高产稳产的现代化良田。党的十八大以来，我国高位推进建设高标准农田，农田地力不断提档升级，农田抗灾减灾能力明显提升，“四梁八柱”政策体系加快构建，为我国粮食产量连续迈上1.2万亿斤、1.3万亿斤、1.4万亿斤三大新台阶提供有力有效支撑。
◈ 农田地力不断提档升级，满足当代人粮田需要的同时为子孙后代留下更多良田
高标准农田建设显著提升农田的耕作适宜性，从物理空间布局、耕地质量到基础设施条件实现全方位优化，有效夯实国家粮食安全的底盘支撑，实现农田资源保障能力和产出能力的跃升，推动耕地由“量的稳定”迈向“质的提升”。
农田基础设施建设快速推进，耕地基础条件大幅改善。作为“藏粮于地”战略的具体抓手，高标准农田建设旨在把具备条件的永久基本农田建成田块宜机化更好、耕地质量更高、产出韧性更强的现代化良田。通过实施改水、改路等田间基础设施建设，补齐田间设施短板弱项，提升粮食综合生产能力。截至2024年底，在“改水”方面，累计建成各类田间灌排渠道1000多万公里，长度可绕地球赤道近250圈，极大提升了旱涝保收能力；在“改路”方面，田间道路改造超过1200万公里，长度可绕地球赤道近300圈。④
农田保土保肥保水能力显著增强。土壤质量是决定粮食生产能力的关键变量。高标准农田建设通过深度治理土壤退化、提升耕层厚度与有机质含量，推动耕地由“能种”向“好种”转型。从保土能力看，采取表土剥离回填、客土填充等举措来平整土地，科学调整农田地表坡降，有效改善农田耕作层；从保肥能力看，农业生产加强土壤改良培肥，不断提高耕地地力；从保水能力看，因害设防，采用防风防沙、岸坡防护等工程措施，提升农田防护与水土保持能力。建成高标准农田的耕地质量，比建设起点平均提高约1个等级，亩均粮食产能“一季千斤、两季吨粮”，亩均增产10%至20%。⑤
“小田变大田”，耕地宜机化水平明显提升。耕地集中连片程度与机械化水平直接关系到农业的集约化与现代化程度。高标准农田建设一方面在尊重农民意愿前提下，通过“互换并地”“确权不确界”等方式整合细碎地块，另一方面通过田块并整、打通断头地等措施提升田块形状规整度和空间连片性。“小田并大田”的改造措施显著改善农业机械作业条件，使高标准农田宜机化水平得到“质的提升”。据地方实践，高标准农田项目区机械化水平比一般农田高15%至20%。⑥从“小田变大田”再到“无人农场”的实践，高标准农田建设有效促进农业机械化、标准化生产，有效防止耕地撂荒问题发生，彰显高标准农田建设的巨大潜力。
◈ 农田抗灾能力增强，粮食生产韧性明显提升
高标准农田建设通过提升应对气候变化的粮食生产韧性，显著增强农业系统的抗灾减灾能力，有效防范化解极端气候频发背景下的突发性风险，实现“大灾少减产、小灾能稳产、无灾多增产”，为保障国家粮食安全筑牢“稳中有进”的韧性基础。
灌排系统集成化改造，提升农田旱涝调控能力。健全的田间灌排设施是高标准农田抗灾能力的关键支撑与韧性载体。目前，我国初步形成多层级、多节点的水系循环体系，提升农田应对极端干旱与暴雨风险的调蓄能力。与此同时，节水型灌溉技术同步推广，通过管道输水、喷灌、滴灌与渠道防渗等多种手段，降低输水损耗。数据显示，2024年我国农田有效灌溉面积达到10.86亿亩，与2010年相比增长了1.64倍，节水灌溉面积增长了2.34倍；节灌面积数量占农田有效灌溉面积达58.75%。灌溉水有效利用系数也由2010年的0.50提高到2024年的0.58。⑦在建成高标准农田的区域，灌溉水有效利用系数可提高10%以上，亩均节水率达10%以上⑧，使得农田具备更强的应急调水与稳定供水能力。此外，通过布设气象监测器、墒情传感器、智能水阀等终端设备，项目区实现对土壤水分、病虫害、气象变化的实时感知，推动农田管理由经验驱动向数据驱动的智能化转变。
因地制宜实施农田防护工程，有效增强灾害物理防御能力。高标准农田建设不仅注重设施完备，还注重区域性风险防范能力提升。各地根据灾害类型与地形条件，开展农田防护林、防风固沙带、水土保持设施等工程建设，系统防控洪涝、干旱、风蚀、滑坡等地质灾害。坡地地带通过梯田化整治降低坡降，干旱区布设抗旱井和调蓄池，风沙区推广“林网+草方格+地膜覆盖”的复合防护模式，因地制宜构建减灾屏障体系。此外，针对重点流域及地质灾害频发区，高标准农田建设通过铺设边界围栏与截洪沟，拦截坡面径流，在防止水土流失、保障农田不被冲毁中发挥关键作用。
◈ 高标准农田建设“四梁八柱”政策体系落地生效
有力有效推进高标准农田建设离不开与时俱进的政策供给。2004年以来，通过制定科学标准、编制四级规划、细化实施方案，高标准农田建设“四梁八柱”政策体系逐步构建并日趋完善，为高标准农田建设提供有效政策支撑。
科学制定建设标准“索引图”。国家层面，原国土资源部2012年制定《高标准基本农田建设标准》，2014年制定《高标准农田建设通则》；农业农村部2022年修订新的《高标准农田建设通则》，2023年制定《旱地高标准农田建设技术规范（试行）》，2024年新修订《高标准农田建设评价规范》。省级层面，各地在国家基础性、通用性标准基础上，纷纷细化制定更为契合各省实际的具体规范标准，如四川省制定《丘陵山区农田宜机化改造技术规范》，河南省制定《高标准农田建设规范》，黑龙江省制定《黑土地耕地质量划分技术规范》。层次分明、上下衔接、务实管用的标准体系正在逐步形成，为高标准农田建设提供科学标准索引。
分级编制建设规划“路线图”。国家层面，国务院于2013年、2021年先后批复国家发展改革委牵头编制的《全国高标准农田建设总体规划》、农业农村部牵头编制的《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》；省级层面，各地对标国家规划要求，先后依据本地区现实情况出台相应规划。例如，2022年山东省编制《山东省高标准农田建设规划（2021—2030年）》，湖北省编制《湖北省高标准农田建设规划（2022—2030年）》；市级层面，根据省级建设规划，重点围绕区域布局、重点项目、资金安排进行部署安排；县级层面，根据省市规划，重点则是把各项高标准农田的建设任务落实到具体乡镇、具体村庄、具体地块，明确具体时序安排。形成国家、省、市、县上下衔接的规划体系，绘就我国高标准农田建设“路线图”。
细化优化建设落地“施工图”。《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》对高标准农田建设进行细化部署，制定优化高标准农田建设标准、建设内容、建设布局、建设分区、分级规划等。因地制宜推进高标准农田建设，统筹开展田、土、水、路、林、电、技、管综合治理，将建设重点放在田内。根据区域气候特点、水土条件、耕作制度等，对照自然资源禀赋同经济条件相一致、生产障碍因素同突破路径相一致、粮食生产同农业区划相一致等要求，将2013年规划的东北平原区、华北平原区等8个建设分区优化为当前的东北区、黄淮海区等7个建设分区。这为高标准农田建设顺利推进实施提供标准明晰、细化实化的“施工图”。
纵深推进高标准农田建设面临的主要挑战
二十余年来，通过标准研制、规划引领、增加投入、“回头看”、政策保障等综合施策，高标准农田建设成效显著，为同步提高农业综合生产能力、粮食生产韧性奠定“地基”。同时，也要清醒看到，高质量推进高标准农田建设还面临着如下挑战：
高标准农田建设进入“啃硬骨头”阶段。随着我国高标准农田建设的纵深推进，这一重大工程已从规模高速扩张步入攻坚克难的“啃硬骨头”阶段。《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》将《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》设定的2030年累计建成12亿亩高标准农田的目标增加至13.5亿亩，并进一步提出到2035年，累计改造提升4.55亿亩。在增量空间压缩、目标时间日益趋近的情况下，要完成总量建设目标，建设任务艰巨。增量建设的边际成本趋高。高标准农田建设越到后期，新增任务越繁重。⑨先易后难、急用先建是过去高标准农田建设推进原则，导致剩存待建待改耕地多分布在丘陵、山区，乃至“望天收”的旱地，且地力等级不高。随着优质地块逐步开发完毕，增量建设遭遇自然条件与工程投入双重边际成本抬升的压力。全国水田与水浇地的大部分，以及部分相对集中的旱地，已经建设成为高标准农田，剩余尚待建设的耕地大多分布在丘陵山区且多为旱地，加之光温、水土时空分配不均等问题，相应的建设难度与成本越来越高。存量建设提质增效压力大。由于一些地区早期高标准农田建设存在投入标准较低、规划设计不合理、验收不严等情况，加之运营管护不到位，部分已建成高标准农田不同程度存在着质量缺口，通过一次或几次“回头看”实现彻底整改难度很大，随着存量规模日益扩大，改造提升压力也随之增加。
农田运营管护面临困境。高标准农田建设制度性交易成本高⑩，运营使用具有竞争性，但管护环节存在非排他性。一方面，农田运营管护难以持续。当前我国已建立起以县级政府为主导，乡镇和村级具体落实的多主体共同参与的高标准农田管护体系。然而，实践中，在前期建设阶段已投入大量资金的情况下，政府继续大包大揽项目运转维护成本，已然难以持续。同时，准公共品的属性又决定了高标准农田管护的成本收益不对等，出现市场失灵。此外，部分地区村集体管护资金不足，技术适配性差，如水肥一体化、智能灌溉设施等维修人才缺乏，已建成的高标准农田配套设施老化、损坏等问题时有发生。另一方面，农田建设、使用、管护的三向脱节。在一些地区，重建设、轻管护、难运营问题突出，部分建成竣工后的高标准农田日常管护不到位，设施设备损毁后得不到及时修缮，运营效果大打折扣，工程使用寿命缩短。由于管护质量评价和资金使用监管困难，后续监测评价和跟踪督导机制不完善，农田建设工程全周期责任倒查和终身追责机制有待落地。
高标准农田产能释放扩大面临互补性要素协同适配不足。高标准农田建设是一个复杂的系统工程，对配套政策协同适配性要求高。当高标准农田建设快速推进，若种子研发、机械装备、耕作方式和经营制度等配套要素滞后或协同适配不畅，将制约高标准农田产能释放。一是农田改造与种子研发非对称发展。高标准农田建设中，“改土、改水、改路、改田”等田间工程多依托机械作业，标准化程度高，且工艺流程成熟，在资金充足的前提下，一般可在计划期限内完成并直观显现效果。但农作物优良品种从种质资源筛选、杂交组配、多代性状选育到区域试验、品种审定，再到良种繁育推广，周期普遍较长且存在诸多不可控因素。农田改造“快变量”与种子研发“慢变量”之间的矛盾，导致提档升级后的新农田却只能耕种与功能定位不匹配的传统品种，二者非对称的推进节奏已成为制约高标准农田综合效益发挥的瓶颈。二是老方法耕种新农田的路径依赖。新建设的高标准农田土地平整、设施完备，为现代化生产耕作提供良好条件，但作为使用者的农户却在行动中响应不足。由于新生产方式或技术的学习成本较高、应用效果不确定，一些农户依然延续着经验做法和传统模式。有农户在农田配备智能灌溉系统后，依然选择传统大水漫灌方式。此外，地块物理边界消除后但“插花地”的现实依然存在，严重限制统一规划与经营效率的提高。三是部门联动不畅制约高标准农田建设集成功能发挥。在一些地区，农田建设、农机研发和农技推广等部门协同机制不畅，导致高标准农田建设缺乏合理统筹规划。农田建设部门关注工程质量、对标工程要求，却忽略地区与品种间的差异化需求；农机装备研发机构多聚焦于产品突破创新，加之研发推广周期较长，产品设计可能忽略与农田的地形特点、田垄布局和沟渠条件相适应；农技推广部门聚焦农业生产实践需要，做好农田改造工程设计与机械装备研发的前置协调，但部门联动不畅导致其只能在工程竣工与农机投产后，被动推进相应工作。部门职责独立对接不足，高标准农田在“良田、良机、良法”接力集成中容易“掉棒”。
有效释放高标准农田产能潜力
高标准农田建设既要高标准、更要高质量，应对上述挑战，要统筹推进锚定总量、提质存量和拓展增量，以“建—用—管”联动完善高标准农田建设、验收、管护机制，以“五良”深度融合有效释放高标准农田产能潜力。
统筹推进锚定总量、提质存量和拓展增量。高质量推进高标准农田建设，首要任务是在坚持数量、质量、生态“三位一体”保护的基础上，统筹耕地保护与高效利用，既守牢“总量底线”，又持续激活“存量潜能”，并积极拓展“增量空间”。一是严守耕地保护红线，稳固总量底线。强化“底线思维+系统治理”，在“三区三线”国土空间管控基础上，持续完善耕地占补平衡、用途管制和“田长制”等制度体系。防止在“建而无用”“重复低效”中消耗有限空间，严格落实耕地用途刚性管控政策，探索建立建设用地与高标准农田占补联动机制，确保增减平衡与底线安全并重。二是健全整治整改方式，提升存量效能。依托全国耕地质量等级数据库和地块“一张图”平台，实事求是对已建成的高标准农田开展多轮“回头看”整治行动。当前，部分已建项目存在灌排失效、权责不清等问题，亟须通过建立“地块—设施—产权—责任”一体化台账，实施分类整治、动态整改、绩效评估三位一体机制。在追责问效方面，强化施工工序、隐蔽工程质量管控，对关键部位实行举牌验收制度。三是“多田套合”优化空间，拓展优质增量。推动耕地、永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区“多田套合”。根据不同区域农业资源禀赋、粮食功能定位、生态环境约束等因素，实行“因区施策、分类指导”的片区化开发模式。在粮食主产区、永久基本农田集中区、灌溉水源保障区等优势区域优先推进“集中连片、整建制提升”，提高单产潜力与机械化适配度。在丘陵山区、干旱风沙区等地区，应结合生态修复、旱涝调蓄、水土保持等综合工程，探索“农田+林草”“农田+蓄水”模式，拓展立体化耕作空间。
“建—用—管”联动完善高标准农田建设、验收、管护机制。高标准农田不是“建成即完成”，更需要通过全过程监管、标准化验收与长效化运营管护机制确保其持续发挥效能。要完善“建—验—用—管”全周期管理机制，推动高标准农田从一次性投入转向长期性资产运营，实现耕地资源的可持续利用与农业生产效益的稳定提升。一是强化用户意识，突出农民主体地位，完善农民全过程参与机制。按照“谁受益、谁管护，谁使用、谁管护”原则，构建“政府引导、农民主体、社会参与”的多方投入机制。通过以奖代补、先建后补等形式，对农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体参与高标准农田建设给予直接补贴。完善农民参与机制，鼓励村集体统筹使用涉农资金，对农民自主投入部分给予配套补助，形成农民深度参与、多方共赢的可持续投入格局。二是规范项目验收标准，形成常态化监督体系。依托全国农田建设综合监测监管平台，推动项目信息实时归集、可视可溯，实现项目全流程全周期精准监管。压实各级责任单位质量监管职责，按照《高标准农田建设项目竣工验收办法》规范验收流程，强化目标导向，把建成农田试用结果、群众认可度满意度作为验收重要依据，破解竣工验收中的形式主义。推动相关行业组织加强从业主体信用管理，建立“黑名单”“白名单”制度，强化工程质量与从业合规性监督。三是强化管护长效机制，构建多方治理格局。按照“县级统筹监管、乡镇组织实施、村级具体落实”三级责任体系，将管护成效纳入耕地保护党政同责考核。创新市场化管护模式，推广“田保姆”托管服务，支持新型经营主体通过“保底收益+服务分成”承接田间设施管护，探索“建管护一体化”招标机制。加快推进智慧管护，建设“一田一码”数字化平台，提升数字化管护效能。
“五良”深度融合有效释放高标准农田产能潜力。推动高标准农田从“建起来”向“用得好、产得高”转变，关键在于实现良田、良种、良机、良法、良制“五良”深度融合，从系统化、集成化角度出发，在农田基础设施建设的同时，同步推进种业创新、机械装备升级、技术集成推广与经营机制创新。一是加强良种和良田的配套，构建良种良田协同发展体系。协同推进高标准农田建设与种业振兴计划，推动良田成为良种试验、繁育与大面积推广的优选平台。支持科研机构与龙头种企在高标准农田布局“选育—扩繁—应用”全链条试验区，围绕水稻、小麦、玉米等重点作物，推动耐逆、高产、广适品种规模化应用。二是加快良机良技协同集成，构建高效现代耕作体系。在农机装备方面，根据不同地形、地块尺寸和作物类型优化田块设计、地埂排布与道路硬化，提高大型农机作业适应度，特别是在丘陵山区、南方水网稻区，支持研发和应用中小型、轻量化、智能化农机设备，补齐“下田难、作业难”短板。在农业技术方面，加快推广节本增效、绿色环保、精准调控的集成技术模式，围绕单产提升目标，推动良种良法配套、设施肥药一体化、智能气象预警等技术融合落地。三是创新现代农业经营制度，完善高标准农田规模经营机制。明确建、管、用各环节职责边界，推动县级农业农村部门牵头建立农田资产台账。鼓励各地探索“政府+村集体+运营公司”合作模式，强化集体经济组织的居间服务功能，引导专业化运营主体承接高标准农田运营工作。通过土地托管、农业社会化服务、订单农业等多样化模式，实现多种形式的农业适度规模经营。
（四川农业大学管理学院博士后张童朝、黄斌，对本文亦有贡献）
【注：本文得到国家社会科学基金一般项目“粮食产业链供应链风险识别、韧性评估与对策优化研究”（项目编号：24BGL177）和四川省哲社科规划重点项目“建设新时代更高水平‘天府粮仓’视域下强化耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护研究”（项目编号：SC23ST002）的资助】
【注释】
①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，《人民日报》，2025年10月29日。
②习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日。
③④《激发乡村全面振兴澎湃动能——中国经济圆桌会聚焦2025年中央一号文件》，新华社，2025年2月23日。
⑤《高标准农田三重效益凸显》，《人民日报》，2023年10月3日。
⑥《“三农”担当 良田为证——高标准农田建设工程质量“回头看”和专项整治行动观察》，《农民日报》，2025年3月24日。
⑦《对话王浩院士：我国治水智慧为世界提供范例》，人民网，2025年10月31日。
⑧《土壤普查“摸家底” 农田保质保量变良田》，中国经济网，2024年1月13日。
⑨钟钰：《从粮食安全看“藏粮于地”的必然逻辑与内在要求》，《人民论坛·学术前沿》，2022年第22期。
⑩郭晓鸣、温国强、郑荏元：《高标准农田建设的理论解构与现实考察》，《中国农村经济》，2025年第7期。
责编/李丹妮 美编/王梦雅
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