“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合。”
——《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》
【摘要】坚持投资于物和投资于人紧密结合，为“十五五”时期投资结构的优化调整指明方向。在经济早期发展阶段，投资于物能带来生产力迅速提升和经济快速增长。随着经济发展和成熟，投资于人和投资于物的方向、重点持续变化，两者的相对重要性发生变化，人力资本投资成为经济增长的重要动力。开启全面建设社会主义现代化国家新征程，投资于人的重要性明显提升。因此，需找准投资于人和投资于物的结合点，积极推进普惠性、基础性、兜底性民生投资，一体推进教育、科技、人才发展投资，统筹新型城镇化和乡村全面振兴投资，寻求投资与消费的结合点，持续完善以人民为中心的投资体制机制。
【关键词】投资于人 投资于物 人力资本 民生投资 【中图分类号】F124 【文献标识码】A
党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“十五五”规划建议）指出：“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动①。”扩大有效投资，是建设强大国内市场、加快构建新发展格局的重要举措，包含对物的投资和对人的投资。投资于物与投资于人不是对立关系，应当在社会关系变革中实现协同。物质资本的投资为生产力的提高提供物质基础，而人力资本和民生领域的投资，则为生产力的持续发展提供动力源泉，二者都是生产力基本要素。迈上全面建设社会主义现代化国家新征程，既要加大对物质资本的投资力度，提高生产效率和经济效益，又要重视对人力资本和民生领域的投资，提高劳动者的技能和创造力，实现人的全面发展。
投资于人和投资于物关系的变动规律
投资于人与投资于物的结构或重点变化，具有一定的规律性，通常随着不同发展阶段及需求变动而发展变化②。在经济早期发展阶段，物质资本极度稀缺，是制约经济发展的主要瓶颈，物质资本投资往往能带来生产力迅速提升和经济快速增长。提高国民收入水平、改善国民生活水平，是这一阶段政府亟需解决的问题。因此，政府往往会优先加大物质类资本投资比重，包括对经济发展有重要影响的各种基础设施，以及能够带动经济增长的支柱产业。对于企业而言，重点在于用大量资金购置机器设备、建设厂房等，以实现规模经济和提高生产效率。投资于人的规模相对较小，因为此时的主导产业是劳动密集型产业，对工人的技能要求相对较低，大量劳动力只需要满足基本素质要求，如识字、简单的操作技能等。
当步入经济发展中期阶段，随着基本物质需求得到满足，人力资本的重要性开始凸显。这一时期，需由政府提供的基础设施大多已经建成，对基础设施的需求增量逐渐减少，基础设施投资在政府投资中的比重逐步下降。同时，随着物质生活水平不断提高，人们在满足基本生活需求的同时，也开始关注教育、卫生、安全等方面，公共领域投资比重开始上升。这一阶段，政府投资在经济领域和公共领域并重。对于企业而言，随着产业结构升级，劳动密集型产业向资本密集型和技术密集型产业转型，更高附加值产业需要更高技能、更具创造力的劳动力，需要加大对员工的教育和培训投入，包括专业技能培训、研发能力培训等。
当经济发展进入成熟阶段后，民众对公共服务的质量要求提高，更加重视人的全面发展。物质资本投资，如科学装置、公共实验平台、实验室，高度服务于以人力资本为基础的研发活动。对数字基础设施、创新生态、文化环境等“软性”物质资本的投资增加。投资不但要提高生产力水平，而且要提升生活质量、延长预期寿命等。政策重心转向教育、医疗、养老、技能培训等领域，教育和健康上的财政支出比例逐步提高。对于企业而言，人力成本上升、技术迭代加速和竞争模式升级等挑战不断出现，核心竞争力从资金、土地转向人才、技术，研发投入大幅增加，人工智能工程师、复合型工程师等高增值人才投入费用增加。
我国当前投资效益阶段性特征，决定投资于物和投资于人的重心变化
物质资本投资边际效益下降。在技术水平和其他生产要素投入量保持不变的情况下，随着物质资本投入的不断增加，每一单位新增资本所带来产量增加量会逐渐减少。例如，完整的铁路网建立起来以后，新的铁路投资只能向人口较少的地区发展，这些后续投资的收益率，会低于人口密集地区之间最初线路的收益率。当前，我国部分传统产业出现产能过剩与投资回报率下滑的情况。例如，纺织、钢铁等行业利润率长期低于工业平均水平，住宅投资回报率回落明显，商业地产面临租金增长乏力和空置率上升压力等。在传统基础设施方面，中西部高速公路、高铁项目运营收益难以覆盖成本，地方融资平台息税前利润占总资产比重较低。服务业占国内生产总值比重已超过50%，传统服务业投资饱和，而现代生产性服务业和高端服务业供给不足。
人力资本投资边际效益递增。随着对人力资本投资的增加，每新增一单位的投资可能会带来比前一单位投资更多的收益或效益，这种边际效益递增的特性，为人力资本投资所特有。我国人力资本投资边际效益递增，具体表现在教育回报提升、技能溢价凸显、健康资本增值、配置效率优化及创新产出加速等方面。根据《中国科技成果转化年度报告2025》，截至2024年底，报告统计的1329家高校院所中，与企业共建研发机构、转移机构和转化服务平台的占32.7%，共建机构和平台的数量达19772家。③这些机构和平台不断吸纳聚合各方资源助力科技成果转移转化，在促进科技成果供需有效对接方面发挥重要作用。
民生保障投资边际效益上升。在民生领域，随着投资规模的扩大，新增投资所能带来的社会效益和综合效益逐渐提高的现象，表明民生投资正在产生越来越显著的正面影响。人民群众对民生服务的需求不断增加，为民生投资提供广阔的市场空间。通过加大对民生领域的投资，可以缩小社会贫富差距，缓解社会矛盾，促进社会稳定。公共卫生体系投资带来的边际效益尤为显著。根据国家卫健委数据，2025年，基本公共卫生服务经费人均财政补助标准增加5元，达到99元。新增经费用于进一步优化服务内容，提升服务频次，保障服务质量，增强群众感受度。④据调查，2019—2024年，全国累计开工改造城镇老旧小区28万个，惠及居民1.2亿人，⑤实现每年新增投资万亿元以上，同时拓展银发消费、幼儿消费、绿色消费等新消费模式。
投资进入转型发展的新阶段。当前阶段，投资呈现以下特点：长期以来，我国基础设施、房地产和制造业等领域，物质资本投资比例远超科技、教育、卫生等人力资本和民生投资。物质资本投资的边际效益趋于下降，有一定收益的基础设施和公共服务设施大多已建成，新增的交通、水利、市政、通信等领域项目收益不如以往。尽管大部分物质资本投资直接或间接服务于人的发展，但由于以人为中心的投资理念及硬约束尚未形成，部分投资在流向最紧迫的人力资源和民生领域方面仍有提升空间，对人的高质量发展支撑不够。适应新质生产力的发展需要，未来人力资本投入空间和潜力巨大。例如，推动“人工智能+”等新兴技术领域的教育和培训投资需求急剧增加，跨领域、跨学科复合型人才的需求大幅上升。适应人口结构变动和空间流动趋势，促进区域协同、城乡融合、产城融合、产业融合等投资的增长，能够形成新的投资增长极和动力源。
找准投资于人与投资于物的结合点
“十五五”规划建议指出：“加强人力资源开发和人的全面发展投资”⑥。从统筹推进教育、科技、人才一体化发展，到大力培育战略科学家、卓越工程师和高技能人才等国家关键战略人才力量，再到推动创新链产业链资金链人才链深度融合，都需要投资的有效保障，也需要找准投资于人与投资于物的结合点。
积极推进普惠性、基础性、兜底性民生投资。制定基层医疗、教育、养老等设施的建设标准，确保城乡设施配置均衡。中央财政通过专项转移支付等方式，加强对中西部地区建设县域医共体、医联体以及农村学校标准化改造等项目的支持力度。发挥中央预算内投资撬动作用，组织实施教育强国推进、优质高效医疗卫生服务体系建设、文化保护传承利用、积极应对人口老龄化工程和托育建设等工程。构建覆盖全生命周期的民生服务体系，推动生活质量提升、发展机会拓展和美好生活需求满足。大力实施城市更新行动，统筹推进老旧小区、街区（厂区）和城中村改造、市政设施复合利用等城市更新项目。持续深化生态保护和修复，实施生物多样性保护重大工程，推进海绵城市、公园城市、城市森林碳汇等项目建设，提升城市生态韧性。
一体推进教育、科技、人才发展投资。将教育强国、科技强国、人才强国等国家战略纳入统一规划框架，明确各领域协同投资目标，提升投资于人的整体效能。打造“众创空间—孵化器—加速器—产业园”全链条孵化体系，培育“懂科技、懂产业、懂资本”的复合型人才。完善全生命周期健康保障，推广5G远程巡诊、人工智能辅助诊断、医疗机器人等技术，提升基层医疗服务可及性。培育生物医药、高端医疗器械、健康管理等战略性新兴产业，打造“研发—制造—服务”一体化产业链。
统筹新型城镇化和乡村全面振兴投资。推动农村转移人口市民化，促进“产城人”深度良性互动，推进城乡要素双向流动。优化城镇布局体系，促进产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，增强中心城市和城市群的经济和人口承载能力。实施现代化都市圈培育行动，加快转变超大特大城市发展方式，依托中心城市辐射带动周边市县共同发展，推动通勤便捷高效、产业梯次配套、生活便利共享。推进以县城为重要载体的城镇化建设，加快补齐县城基础设施和公共服务短板，加强规模较大的中心镇建设，促进农业转移人口就近城镇化。推动收缩型城市减少城市土地开发，人口向中心城区集中，加大城市更新、环境治理、功能提升力度，发展特色产业，建设“小而精”的宜居城市。以县域为基本单元推进城乡融合发展，推动城镇基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，促进县乡村三级功能衔接互补。
寻求投资与消费的结合点。坚持以供给侧结构性改革为主线，提升产业链、供应链的完整性，增强供给体系对需求的适配性，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。将新型基础设施作为衔接投资与消费的重要纽带，为扩展数字消费、智能服务等新兴业态投资提供底层支撑。通过人工智能、区块链、数字支付等技术的广泛应用，提升供给端的精准化服务能力，推动消费场景的持续创新。加强对传统设施的改造，推动线下经营实体向场景化、体验式、互动性、综合型消费场所转型。利用虚拟现实、增强现实等技术，打造数字消费体验空间，如沉浸式影院、VR主题公园等，为消费者提供全新的体验。
坚持以人民为中心优化投融资体制机制。坚持以人民为中心的发展理念。形成统筹投资于物与投资于人的良好环境，将投资者的行为及决策纳入满足人民群众多样化、多层次、多方面的精神文化需求上来。完善政府投资机制。明确政府投资项目的决策主体、权限和流程，建立多部门联合参与的决策协调机制，对重大项目投资决策实行集体审议、投票表决等制度。对于社会影响较大的政府投资项目，通过听证会、民意调查等方式征求意见。明确政府投资的优先次序。在政府财力有限的情况下，有必要加强对相关地区公众公共服务需求的抽样调查，按照公共产品和服务的紧缺性确定投资的优先序。建立规范的标准指引，探索由国家投资主管部门发布“投资于人”评价体系和标准指引，指导地方政府依据标准目录进行项目选择，推动形成系统规范、央地一体的相关领域项目优选机制，提高项目储备、计划、实施的效率，明确人力资本和民生领域投资占全社会投资、以及占政府投资两个比例提升目标。完善投融资方式。在民生等公益性较强的领域投资中，鼓励整建制连片谋划实施项目，优化资源统筹平衡和成本收益平衡机制。健全稳定的项目投资回报机制和价格动态调整机制，使投资者能够补偿合理成本、获得合理利润，吸引社会资本参与。
（作者分别为国家发展和改革委员会投资研究所副所长、研究员，国家发展和改革委员会投资研究所研究员；国家发展和改革委员会投资研究所投融资体制研究室副主任、副研究员应晓妮，对本文亦有贡献）
【注释】
①⑥《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，《人民日报》，2025年10月29日。
②盛磊、应晓妮、刘立峰：《统筹“投资于物”与“投资于人”的理论、经验和路径》，《宏观经济研究》，2025年第7期。
③《报告显示：我国科技成果转化活跃度持续提升》，中华人民共和国商务部网站，2025年9月23日。
④《关于做好2025年基本公共卫生服务工作的通知》，中华人民共和国国家卫生健康委员会基层卫生健康司，2025年6月26日。
⑤《住房城乡建设部部长：2019年以来全国已累计开工改造城镇老旧小区近28万个》，新华社，2025年3月9日。
责编/程静静 美编/李祥峰
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
