“稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限。”
——《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》
【摘要】优化高中学位供给结构，关键在于实现扩优提质，在增加普通高中学位供给的同时，着力提升职业教育质量，构建高质量教育体系，更好促进教育公平。面对当前人口发展新形势，需加强人口动态追踪分析，推动教育资源统筹调配与人口变化有效衔接。综合运用政策工具箱，稳步扩大高中学位供给，完善普职融通机制，缩小城乡教育发展差距，切实保障流动儿童、留守儿童等群体平等受教育权利。通过系统施策、精准发力，不断提升高中学位适配水平，扎实推进教育公平取得实质性进展。
【关键词】流动人口 高中学位 普职融通 教育公平 【中图分类号】G52 【文献标识码】A
党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“十五五”规划建议）提出：“稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限。推动基础教育扩优提质，统筹义务教育优质均衡发展、学前教育优质普惠发展，扩大普通高中办学资源，办好特殊教育、专门教育。”①高中阶段是连接义务教育与高等教育的关键时期，也是广大学子教育阶段转换与普职分流的重要阶段。实现高中学位供给扩优提质，提升高中学位适配性，对于实现教育公平意义重大。
高中阶段教育资源配置，与人口发展变化趋势密切相关
教育资源统筹调配，与人口结构及其变化密切相关。高中阶段教育资源配置，无论是学位供给，还是普职融通，都需要密切关注人口发展变化趋势。中国已完成从“高出生率、高死亡率、低自然增长率”，到“低出生率、低死亡率、低自然增长率”的人口再生产类型转型。虽然从长期来看，中国人口数量呈下降趋势，但叠加中国人口历史发展、经济社会与政策因素影响，各年龄的人口规模有较大的起伏波动。这种波动式下降趋势，将会影响不同教育阶段的适龄人口规模。同时，由于我国地区之间发展的不平衡不充分，区域之间人口流动强度提高、规模变大，主要向城市、东部发达地区集中等人口迁移流动现象，也带来高中适龄人口的流动与留守现象。进入21世纪，随着生育水平下降，新生人口规模不断缩小。2000年我国全年出生人口为1771万人，2016年在“全面二孩”政策的影响下，出生人口增加至1786万人，但并没有改变出生人口大幅下降的趋势。2020年出生人口下降至1200万人②，2022年跌破千万，为956万人③。2022年，中国人口自然增长率转负，总人口进入负增长。长期来看，新生人口规模下降趋势仍将维持较长时间，对教育系统将产生重大影响。0—14岁人口总量减少的同时，各年龄的人口规模也呈参差不齐的变化，导致教育资源配置随年龄别人口规模的变化，呈时而空闲又时而紧张的胶着状况，并可能在未来某个节点经历断崖式下降过程。0—14岁人口规模的逐步缩小，是教育资源配置需要考量的宏观背景。
高中适龄人口规模在波动中收缩。与低生育水平相对应，长期来看，高中适龄人口也将波动下降，并直接带来教育需求的下降，这对教育资源的配置提出新的要求。中国人口普查年鉴数据显示，高中适龄人口（15—19岁）规模从2000年的10303万人（占总人口8.29%）④下降至2010年的9989万人（占总人口7.49%）⑤，并进一步下降到2020年的7268万人（占总人口5.16%）⑥。2010年至2020年，高中适龄人口的绝对规模减少了2721万人。根据2020年第七次人口普查的人口年龄结构以及历年出生人口规模推断，15—19岁人口的规模在未来几年内仍然会有所波动甚至小幅上升，但将会在2032年左右出现断崖式下降。
从另一个视角看，即将进入高中适龄阶段的人口规模也逐渐收缩。0—14岁人口规模2000年为28452万人，2010年下降至22132万人，在政策的影响下2020年回升至25338万人，2024年进一步下降为22240万人。0—14岁人口占全国人口的比例从2000年的22.9%下降到2010年的16.6%，2020年短暂回升至17.97%，但2024年进一步下降至15.8%。⑦由此可见，高中适龄人口在未来将继续收缩，教育需求也将在波动中持续缩减。
高中适龄人口迁移流动强度快速提高。随着工业化、城镇化进程加速，我国人口迁移流动强度和规模随之增加。中国流动人口规模从2000年的1.21亿人和2010年的2.21亿人，增加到2020年的3.76亿人。⑧相比2010年，2020年流动人口绝对规模增加了1.544亿人，增长69.7%。粗流动率从2010年的16.5%，上升到2020年的26.6%。历年统计年鉴数据显示，2020年之后的流动人口规模与粗流动率仍在上升，说明人口流动更加趋向活跃，且仍保持较大的绝对规模。分年龄组来看，15—19岁高中适龄人口的流动率快速提高，并在20岁左右达到最高。⑨根据2020年第七次人口普查数据，流量流动人口，即五年内新形成的流动人口，年龄别流动率从15岁时的15.72%，迅速提高到19岁时的39.65%，并在20岁时达到41.99%。⑩年龄别流动率在15—19岁快速上升的模式具有一定普遍性，只是水平存在差异。
流动人口稳定地向城镇地区聚集。城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，中国人口迁移流动的城乡格局，呈现出一定的稳定性，即以农村向城镇流动为主。这种向城镇地区集中的“乡→城”流向模式，进一步强化学位配置的集中程度。这是在优化高中学位配置时必须考虑的现实背景。以城镇为流入地的流动人口占所有流动人口的比例，在2010年和2020年分别为84.0%和87.1%。⑪但需要注意的是，在15—19岁流动人口中大部分是以“乡→城”流动为主，流动目的主要是务工经商而非就学。相对而言，人口流动对高中阶段教育资源配置的影响，小于其对义务教育阶段的影响。
高中学位适配面临的现实挑战
在各个阶段紧密结合的教育系统中，高中教育在初等教育与高等教育之间发挥着承上启下的作用。中国人口已处于负增长阶段，各年龄别人口的规模分布不均，会对高中教育需求产生长期影响。区域人口分布不均，区域间人口流动带来流动儿童与留守儿童的教育问题等，也对动态实现教育公平造成挑战。当前，社会对职业教育的认知仍在逐步提升过程中，许多家庭在学业选择上，仍倾向于普通高中教育。部分地区在推进普职分流过程中，若未能充分兼顾学生个性化发展需求，可能在一定程度上引发家长和学生的顾虑。
低生育水平对各个教育阶段的长期影响。出生人口的波动直接影响各教育阶段的学位需求，叠加教育系统的层级累积性特征，容易产生一定滞后性影响。从学龄儿童入学、接受初等教育到高等教育，教育系统形成层级累进式的结构。这对教育资源的长期配置提出新的要求。“单独二孩”和“全面二孩”等政策的实施，使此前蓄积的生育意愿在短期内集中释放，推动出生人口出现阶段性高峰，但随着政策效应的递减，出生人口随之呈现大幅下降态势。根据国家统计局数据，2022年至2024年，我国全年出生人口数已经降到900万人—960万人区间。未来一段时期，各个教育阶段的学位供给都将面临过剩的问题。
人口结构变化给高中学位需求带来直接挑战。在相关政策影响下，中国近年来出生人口规模波动较大，年龄结构呈锯齿形，即某年龄人口规模相对较大，而相邻年龄的人口规模相对较小。不同时期出生的人口规模存在的差异，直接影响各阶段教育需求的总量。因此，高中阶段教育资源的供需紧张状况，也随之呈现出周期性的波动。短期来看，高中资源可能会因入学队列规模扩大而面临压力，形成较大的高中学位需求。长期来看，高中适龄人口可能出现断崖式下降，高中教育资源及需求也将面临下降趋势。
区域发展不平衡制约教育资源均衡分配。区域发展不平衡，是我国经济社会不平衡不充分发展的重要体现。这不仅直接导致不同区域学生就学机会的差异，而且容易造成教育资源质量不均，影响其未来发展。各省区、各地级行政单位之间，高中教育资源供给量和学位需求量都呈现出较大差异。
在地区层面，从统计数据上看，中西部省区的高中入学率（在校生人数/15—19岁人口数）相对较高，甚至高于部分东部地区。这在一定程度上可归因于中西部省区的高中学龄人口向东部地区流动。实际上，中西部部分地区还存在一些初中生较难升入高中的问题。受人口向东南沿海聚集的影响，东部省区普通高中录取率相对降低。同时，东部地区流动人口中还有一定规模的高中适龄人口，面临初高中阶段的教育衔接问题。支持这部分学生顺利完成中学学业，是推动区域教育质量整体提升的重要环节之一。因此，中西部地区不仅需要扩大高中教育资源，而且需要提升教育资源质量，以减少高中学龄人口的流出。
在城乡层面，我国基础教育资源存在一定程度的分配不均问题。城市地区优质教育资源相对集中，而农村教育资源相对匮乏，且水平参差不齐。这种差异也反映在高中入学率上，城乡之间的教育发展水平尚需进一步协调。少数农村地区的青少年在初中阶段就放弃学业外出务工。作为教育发展中的重要议题，推动城乡教育资源均衡配置、促进区域教育协调发展，应是未来教育政策需要持续关注的重点方向。
对普通高中学位的需求仍然较大，普职融合面临一定现实挑战。我国高中教育阶段分流的主要依据是考试成绩，由于社会观念与就业环境中对学历的考量，普通高中在现阶段仍是多数家庭的优先选项，其受期待程度相对高于职业教育。有的地区在执行普职分流政策时，存在“一刀切”的做法，无形之中会增加学生的学习负担、强化家长的焦虑心态。
根据2004年至2020年全国教育事业发展统计公报数据，2004年至2020年，我国普通高中的学位数量基本保持稳定，每年招生人数在790万人—880万人，每年初中阶段毕业生的人数始终保持在1300万人—2200万人。普通高中学位供给与初中毕业生人数之间存在的缺口，使得近年来中考给学生及家庭带来较大压力。由此可见，高中阶段教育的学位供给不足，会直接影响学生的升学机会，加重家庭的教育负担。2021年后，普通高中学位显著增加，2023年普通高中招生人数约968万人，2024年约1036万人，一定程度上缓解普通高中学位紧张的状况。⑫
中等职业教育作为高中教育的重要部分，仍面临学历歧视和偏见。尽管法律法规、中央文件多次强调职业教育与普通教育的平等地位，推出试点本科层次职业教育等措施，不再单纯为了扩大职业教育规模而实施强制分流，但这些措施尚未有效扭转家长、考生乃至社会公众对职业教育的偏见。
切实提高高中学位适配性，促进教育公平
“建设高质量教育体系”是“十四五”时期的重要任务，“办好人民满意的教育”是“十五五”时期的重要发力点。优化高中学位供给，不仅是实现科技强国和人口高质量发展的重要举措，也是实现教育公平的重要安排，对未来经济社会发展具有重要意义。
加强人口动态追踪分析，动态调整各学段教育资源。为优化各学段，尤其是高中学位的供需适配，需要在充分考察人口分布与结构变动趋势的基础上，动态调整不同教育阶段的资源分配格局。探索建立“人口—教育”大数据平台和全国统一的学生基础信息平台，以实现实时监测学龄人口规模。建立学位供给预警机制，适时调控各地高中学位供给量，及时启动应急扩容、缩容措施，以应对人口年龄的长期变动趋势。协调地区内部、跨区域教育资源，建立教师储备机制，通过跨区域调剂应对局部学位波动，避免资源闲置或挤兑。完善教师调岗流转机制，鼓励校际合作开发共享课程，提升教师多学段适应能力，强化师资流动的激励机制，完善流转教师的权益保障体系。
推进数据平台的建设与完善，需要在全国范围系统整合人口与教育资源的相关数据，准确预测各学段学位需求峰值与低谷，并以此为基础加强资源的统筹调配与优化配置。整合户籍、流动人口以及生育率等人口相关数据，精确研判各地区各学段适龄人口发展趋势。整合学校、师资、学位等教育资源信息，精准评估各学段学位需求与教育系统的承压能力，加强跨学段动态调整。有条件的省、自治区、直辖市还可同步开展此项工作，加强地区间、省区间合作，打通数据壁垒，有效助力数据平台建设和学位预警工作。
充分利用政策工具箱，扩大高中阶段教育学位供给。较长时期以来，我国初中毕业生数和高中阶段的招生数之间存在一定缺口，加上社会对普通高中的需求相对更高，高中学位的供需关系仍然较为紧张。政府可以丰富政策工具箱，建立教育资源配置年度评估机制，加大对高中阶段教育的投入，增加高中学位数量，满足人们对更高层次教育的需求。
继续加大政策与财政支持力度，通过新建与改扩建并行、盘活闲置资源等方式，增加高中学位供给。必要时可将学位供给纳入地方政府及教育主管部门绩效考核范畴，以压实主体责任，从根本上缓解供需矛盾。在人口流入密集区新建公办高中，鼓励将闲置校舍改造为综合高中。结合“人口—教育”大数据平台监测数据，动态调整资源投放量，警惕盲目开启新项目导致的资源浪费，杜绝无序扩张，优先通过提升现有学校容量利用率缓解缺口。广泛吸纳社会力量参与，为非营利性民办高中提供激励措施。通过购买学位、委托管理等方式扩大供给，强化质量监管与补贴。优化高中阶段教育结构，既要增加普通高中学位，又需同步扩大职业高中等特色高中和综合高中的学位供给。构建多类型的教育培养体系，为学生提供多样化的升学选择，满足社会对多样化人才的需求。
优化高中教育资源分配，缩小教育发展差距。区域经济社会发展不均衡，一方面体现为东中西部的地区间不平衡，另一方面体现为城乡之间的不平衡。地区间的发展失衡，对教育的影响体现于资源投入能力与总量的差别，包括教育经费、师资与设施等。城乡间的发展失衡，则在于城乡二元结构中城市偏向政策。城市化进程中，劳动力迁移虽能够提升农民收入，但未同步改善农村教育质量，甚至因青壮年外出导致农村教育需求萎缩。因此，优化高中教育资源配置，需要从地区和城乡两条路径缩小差距，实现基本公共教育服务均等化。
缩小东中西部高中教育资源分配差距，可以加大财政投入，充分发挥转移支付作用。加大中央及省级财政对经济发展较为落后、教育发展薄弱地区的转移支付，重点补偿因地理劣势导致的生均成本差异。加强优质教育资源共享，鼓励发达地区与欠发达地区高中结对，推动跨区交流、共享教研资源，利用网络教学方式为不同学校构建联动平台，缩小教学质量差距。
缩小城乡之间高中教育资源分配差距，可以加大对农村地区的资源投入。例如，增加农村教师津贴，建立县域教师发展中心，提升教师专业能力。深入实施《县域普通高中振兴行动计划》，以县域为基础、以地级行政单位为投入单位，增加资源投入总量，扩大高中学位供给。同时，加大宣传力度，有效防止初中辍学现象，提高农村适龄人群高中入学率。
分类试点，科学评估，探索延长义务教育年限的创新举措。“十五五”规划建议提出：“稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限。”虽然目前关于延长义务教育的路径与优先级存在分歧：是应优先将年限“向前延长”至学前教育，还是“向后延长”至高中教育？可以肯定的是，不论哪种路径，都有其重要性与可能性。优先将义务教育“向前延长”至学前教育，可以有效缓解低生育压力、促进生育率提高、实现人口高质量发展。在当前多地出台经济激励与普惠托育政策背景下，这一路径更具现实条件。而将义务教育“向后延长”至高中阶段，既可以缓解由中考等教育过程给人民带来的教育压力，又可以有效促进教育资源的全局配置，尤其有助于保障农村学龄人口的受教育权，防范其辍学、失学，从而整体提升总人口的受教育年限，为建设人力资源强国、促进教育公平奠定坚实基础。
但在讨论与制定政策之前，需要清晰地理解与区分义务教育与免费教育。二者虽然都以免费为基础，却有着本质区别。义务教育不仅是免费的，还具有强制性、普及性与均衡性等特征。目前多地试点实施的十二年义务教育或一贯制教育等政策，实际上只是免费教育，而非具有强制性和普及性的义务教育。从本质上讲，任何延长义务教育年限的方案，都意味着负担教育成本的主体从微观家庭向中央和地方政府转移，这会直接增加公共财政的负担。虽然有专家认为我国经济发展已足够支持十二年义务教育，但仍有观点认为，中西部部分地区尚未完全覆盖与巩固现行九年义务教育，并从财政性教育经费占国内生产总值的比例、义务教育经费在教育总投入中的占比，以及与国际水平的对比等，来说明延长义务教育年限的难度。我国幅源辽阔、各地自然与社会环境差异极大、发展水平参差不齐，不同地域在人口态势、教育基础与发展目标上存在显著差异。若不顾现实条件，只从政策统一性的角度规定“向前”或“向后”延伸，可能会使国家政策与地方落实之间存在差距，反而不利于各地精准施策。稳步延长义务教育年限，构建覆盖学前至高中阶段的公共教育服务体系，是中国特色社会主义教育的远景蓝图。这需要我们尊重发展规律，统筹规划，分步推进。
因此，在“十五五”期间，可以对已实施普惠托育、学前一年免费教育和高中免费教育等各类政策试点地区进行深入调查研究，科学评估其综合成效，为制定延长义务教育年限的相关政策做好基础研究与理论准备工作，以期真正落实党中央的政策目标。
扩优提质，持续深化普职融通。高中阶段教育不仅包括普通高中，也包括中等职业教育。缓解社会各界对“普职分流”的焦虑，减轻学生学习负担与家长焦虑，可在增加普通高中学位供给的同时，构建普职融通、产教融合的职业教育体系，⑬包括提高职业教育质量，为职业教育提供更多流动渠道，提高公众对职业教育重要性的认识等。
做大做强职业教育，利用就业推动教育教学质量提升，提升职业学校办学能力。扩大中等职业教育规模，积极探索建设特色鲜明高职院校，利用职业教育培养专业技术型、应用型复合型人才的路径方法，满足社会对于新兴行业的人才需求。积极探索职业教育与“产城融合”理念的结合模式，围绕地方主导产业定制专业课程，培养适配本地就业市场的人才。
为职业教育提供更多流动渠道，消除学生选择职业教育的顾虑。建立职业教育与普通高中教育的学分互认体系，在普通高中开设职业技能选修课，同时提高职业高中文化课占比。推动普通高中与中等职业教育共建实训基地，积极探索“普职学籍转换”制度。打通高考升学等通道，消除普职教育的“硬边界”。
各地在执行普职分流政策时，要避免为片面追求“普职比”数字而出现“一刀切”的简单化行政指令，忽视学生和家长的实际需求与呼声，应把提升职业教育质量，满足家庭、社会需求作为首要出发点。
总体而言，扩优提质的关键，在于扩展优质教育资源，合理配置区域教育资源，逐步缩小城乡、区域以及群体之间的差距。经过我国多年努力和发展，教育公平有了长足进展。同时也要看到，教育资源配置，一方面受到发展不平衡不充分的制约，另一方面也应与人口时空变化相适应。未来，应不断提升教育公共服务的普惠性、可及性、便捷性，让教育改革发展成果更多更公平惠及全体人民。
【注释】
①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，《人民日报》，2025年10月29日。
②《[数·百年]中国人口的“多”与“少”》，新华社，2021年5月13日。
③《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局网站，2023年2月28日。
④国家统计局：《中国2000年人口普查资料》，https://www.stats.gov.cn/sj/pcsj/rkpc/5rp/index.htm。
⑤国家统计局：《中国2010年人口普查资料》，https://www.stats.gov.cn/sj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm。
⑥国家统计局：《2020中国人口普查年鉴》，https://www.stats.gov.cn/sj/pcsj/rkpc/7rp/zk/indexch.htm。
⑦《中华人民共和国2024年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局网站，2025年2月28日。
⑧国务院第七次全国人口普查领导小组办公室编：《2020年第七次全国人口普查主要数据》，北京：中国统计出版社，第13页。
⑨⑩周皓：《我国流动人口年龄别流动率模式及其演变》，《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》，2023年第1期。
⑪张耀军、陈芸、巫锡炜等：《城乡二元结构下中国人口流动格局及其解释——基于流向别的考察》，《人口研究》，2024年第2期。
⑫数据来源：中华人民共和国教育部发布的2004年至2020年全国教育事业发展统计公报。
⑬顾海良：《开拓教育强国建设的新气象和新境界》，《国家治理》，2025年第16期。
责编/靳佳 美编/杨玲玲
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