“加快完善要素市场化配置体制机制。促进各类要素资源高效配置，建立健全城乡统一的建设用地市场、功能完善的资本市场、流动顺畅的劳动力市场、转化高效的技术市场。”
——《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》
【摘要】2026年至2030年，我国将实施第十五个五年规划，这一时期是基本实现社会主义现代化的关键时期，要素市场化配置改革将步入从“破题探索”到“系统定型”的关键阶段。深化要素市场化配置改革，既是完善社会主义市场经济体制的必然要求，又是推动经济转型升级、实现高质量发展的关键举措。从理论逻辑看，要素市场作为社会主义市场经济的重要组成部分，制度设计需遵循市场规律与政府调控有机结合的原则，既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要通过科学有效的制度安排弥补市场失灵，保障要素流动的公平性与效率性。
【关键词】“十五五”时期 要素 市场化改革 高质量发展 【中图分类号】F120 【文献标识码】A
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“加快完善要素市场化配置体制机制。促进各类要素资源高效配置，建立健全城乡统一的建设用地市场、功能完善的资本市场、流动顺畅的劳动力市场、转化高效的技术市场。”①2026年至2030年，我国将实施第十五个五年规划，这一时期是基本实现社会主义现代化的关键时期，要素市场化配置改革将步入从“破题探索”到“系统定型”的关键阶段。深化要素市场化配置改革，需聚焦制度构建、市场贯通、要素攻坚、实施保障等重点问题，为经济社会高质量发展提供坚实保障。
深化要素市场化配置改革要与高水平社会主义市场经济体制衔接
制度体系的完善是要素市场化配置改革迈向成熟的重要标志，也是与高水平社会主义市场经济体制无缝对接的关键支撑。从理论逻辑看，要素市场作为社会主义市场经济的重要组成部分，其制度设计需遵循市场规律与政府调控有机结合的原则，既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要通过科学有效的制度安排弥补市场失灵，保障要素流动的公平性与效率性。
要素基础制度谱系构建的重要方向。构建“1+5+N”要素基础制度谱系，是推动要素市场规范运行的重要保障。其中，“1部总条例”统筹要素市场共性规则，统一产权界定、交易流程、监管责任与争议解决标准，解决监管分散、规则碎片化等问题，为各类要素有序流动提供重要遵循。“5类要素单行法”针对土地、劳动力、资本、技术、数据等不同要素的特性，明确差异化制度设计，既体现要素自身属性差异，又确保制度间的协调性与兼容性。“N项配套细则”聚焦要素跨区域流动、收益分配等重点环节，制定科学合理的配套政策，形成层次分明、衔接顺畅的制度体系，为要素市场化配置改革提供全方位制度支撑。从现实情况看，当前我国要素市场化配置在制度建设方面仍存在短板。以土地要素为例，集体经营性建设用地入市虽已在部分地区试点，但相关的产权登记、交易流转与收益分配制度尚未完全统一，导致土地要素在城乡之间、区域之间的流动存在障碍；在数据要素领域，数据产权归属不明确、数据交易规则缺失、数据安全保护制度不完善等问题，制约数据要素市场的发展。因此，构建“1+5+N”要素基础制度谱系迫在眉睫。构建过程中，需结合我国国情，借鉴国际经验，制定符合实际的制度规则。例如，在制定技术要素单行法时，可参考美国、德国等国家在科技成果转化、知识产权保护方面的成功经验，明确技术要素市场化配置的关键环节与激励机制，同时注重制度的可操作性与前瞻性，以适应不断变化的市场环境。
要素价格形成机制与产权保护的重点问题。推进价格并轨，需坚持市场化改革方向，逐步消除行政干预对要素价格的不合理影响，让市场在要素价格形成中发挥决定性作用，使要素价格真实反映市场供求关系与资源稀缺程度。同时，产权保护作为要素市场化配置的重要基础，需加快构建全国统一的要素产权登记体系，维护要素所有者合法权益，增强经营主体对要素交易的信心，为要素市场持续健康发展奠定坚实基础。根据相关研究，我国部分要素价格存在“双轨制”现象。例如，工业用地出让价格在个别地区仍存在政府主导定价的情况，与市场实际价值偏离较大。在技术要素市场，由于缺乏科学的评估标准，技术成果价格难以准确反映其市场价值。这种价格扭曲会导致要素错配，降低资源利用效率。产权保护方面，目前我国各类要素产权登记分散在不同部门，缺乏统一的信息平台，会增加产权交易的成本与风险。数据要素领域，因产权界定不清，数据泄露事件频发，给数据所有者带来巨大损失。因此，推进要素价格形成机制改革与产权保护体系建设刻不容缓。
推进价格形成机制改革需分类施策。土地要素可推行“基准地价+动态调整”制度，集体经营性建设用地可参照国有土地定价模型，使土地价格更贴近市场价值；技术要素可建立“第三方评估+市场竞价”机制，对高价值专利实行“一票一价”差异化定价；数据要素可构建“成本法+收益法”混合定价体系，明确数据采集、存储、加工成本分摊比例，促进数据要素合理定价。产权保护体系建设方面，需加快整合现有产权登记系统，建立全国统一的要素产权登记平台。尤其在数据要素领域，应实现“一数一权”可追溯管理，明确公共数据、企业数据、个人数据的权属边界，从源头上保障要素产权安全，促进要素市场平稳有序发展。
以纵深推进全国统一大市场建设破除要素流动壁垒的关键路径
全国统一大市场建设，是加快完善要素市场化配置体制机制的重要依托。破除要素流动壁垒、促进要素自由有序流动，是提升要素配置效率、释放市场活力的必然要求。从政策导向看，需围绕市场一体化目标，强化制度协同与设施联通，构建开放、统一、竞争、有序的要素市场环境。
要素市场壁垒清理与监管协同的重要举措。实施“负面清单+动态清理”机制，是打破地方保护与市场分割的重要手段。通过持续压减负面清单事项，清理不符合全国统一大市场建设要求的地方保护条款，规范地方政府对要素市场的干预行为，保障要素在全国范围自由流动。同时，建立健全跨区域协同监管机制，组建专门监管执法机构，完善监管规则与执法标准，实现要素市场监管的统一化与规范化，严厉打击要素市场垄断、不正当竞争等行为，维护公平竞争的市场秩序。不可否认，个别地区仍存在保护主义和市场分割现象。个别地区为保护本地企业，对外地企业设置招投标、资质认证等准入限制，阻碍资本、技术等要素的跨区域流动。还有个别地区对本地资源性产品实行价格管制，限制其流出，影响资源的优化配置。例如，在个别资源型城市，为保障本地企业原材料供应，对煤炭、矿石等资源产品设置不合理的价格限制和运输限制，导致资源无法按照市场需求在全国范围有效配置。实施“负面清单+动态清理”机制，需明确地方保护行为的界定标准，将设置歧视性技术标准、本地化采购比例等行为纳入负面清单，并建立动态更新机制，及时清理新出现的不合理限制条款。例如，在长三角地区，通过建立区域统一的市场准入负面清单，对各类地方保护行为进行全面梳理和清理，取得显著成效。跨区域协同监管机制建设方面，需加强区域间信息共享与执法协作。可以借鉴京津冀协同发展中的市场监管合作模式，建立统一的市场监管信息平台，实现监管数据实时共享。组建跨区域联合执法队伍，对要素市场中的垄断、不正当竞争等违法行为进行联合查处。
要素市场基础设施“双联通”的推进重点。基础设施“硬联通”与“软联通”协同推进，是保障要素高效流动的重要支撑。“硬联通”需聚焦交通、通信等基础设施建设，优化要素运输与传输网络布局，提升要素流动的便捷性与时效性，降低要素流通成本。“软联通”则需深化行政管理体制改革，推进要素领域政务服务“跨省通办”，完善异地就医、就业、社保等配套政策，消除要素跨区域流动的制度性障碍，为要素自由流动提供便利化服务保障。在“硬联通”方面，交通、通信等基础设施仍存在区域发展不平衡问题。中西部部分偏远地区交通网络不够完善，物流运输成本较高，影响土地、劳动力等要素的流动效率。在通信基础设施方面，虽然5G网络建设取得显著进展，但部分农村和偏远地区的网络覆盖仍有待加强，制约数据要素的传输与应用。在“软联通”方面，政务服务“跨省通办”虽取得一定进展，但仍存在办理流程繁琐、信息共享不畅等问题。
推进“硬联通”，需加大对中西部地区交通基础设施建设的投入力度，加快高铁、高速公路向偏远地区延伸。例如，“十四五”期间，国家加大对西部地区铁路建设的支持力度，新开工多条高铁项目，预计到“十五五”期末，西部地区高铁运营里程将实现大幅增长，有效降低物流成本，促进要素流动。在通信基础设施方面，持续推进5G网络向农村和偏远地区覆盖，提升网络质量和稳定性，为数据要素流通提供坚实支撑。推进“软联通”，需进一步优化政务服务流程，扩大“跨省通办”事项范围，整合社保、医保、税务等高频事项，实现“一网通办”。例如，长三角地区通过建设一体化政务服务平台，实现多项政务服务事项的“跨省通办”。②同时，完善异地就医、就业、社保等配套政策，简化办理手续，提高服务效率，为要素跨区域流动创造良好的制度环境。
从区域试点到全国推广：北京城市副中心改革路径的示范价值
2025年9月发布的《北京城市副中心要素市场化配置综合改革试点实施方案》，提出副中心在要素市场化配置改革中聚焦的新业态新领域清单。③技术要素领域包括国际先进技术应用、科技成果转化平台、国有企业研发准备金制度等。土地要素领域聚焦混合用地供给、低效用地再开发等。人力资源要素领域涉及境外职业资格认可、国际人才工作许可便利化、养老护理人才培养、京津冀人力资源一体化。数据要素领域涉及数据基础制度先行区、公共数据资源开发、数据产权制度建设等。资本要素领域涵盖科技金融、绿色金融、知识产权质押融资、科技成果转化基金等。北京城市副中心改革任务的精准定位，不仅为全国要素市场化配置改革提供了“风向标”，也彰显了从区域试点到全国推广的改革逻辑与路径示范价值。④
聚焦新质生产力：技术、数据、绿色三大要素深度融合。深化要素市场化配置改革，不能孤立看待某一要素，而需多要素协同配置，特别是技术、数据、绿色要素的融合。例如，北京城市副中心提出建设“数据基础制度先行区”，同步推动绿色电力交易、碳排放权市场建设，将数据要素与绿色要素结合，为绿色低碳产业发展提供制度支撑。这种融合趋势表明，深化要素市场化配置改革的重点，将从“单点突破”转向围绕产业链构建要素链。
制度型开放：推动要素“引进来”与“走出去”并重。拓宽境外职业资格认可范围，并探索建立国际技术转移平台，标志着要素市场化配置改革正从“国内配置”向“全球配置”迈进。未来需重点解决以下问题：如何让国际人才“进得来、留得住”？如何让海外技术“转得出、落得地”？如何让中国数据、技术、标准“走出去”？这是全国要素市场制度型开放的重要方向。
服务业要素保障：从“制造要素”向“服务要素”延伸。将养老、医疗、教育等服务业要素纳入试点重点，标志着要素市场化配置改革从“制造业主战场”向“服务业深水区”拓展。以养老为例，改革不仅涉及土地（养老设施用地）、人才（护理人员培养）、资本（养老金融产品），还涉及数据（健康档案互通）、技术（智慧养老设备）、区域协同（养老社区一体化），是全要素综合配置的典型场景。未来，服务业特别是健康、教育、文化、数字服务等领域，将迎来要素配置机制的系统重构，成为要素市场化配置改革的“主战场”。
区域协同配置：从“城市竞争”走向“要素共生”。例如，北京城市副中心的改革实践不再局限于通州本身，而是将整个京津冀区域作为要素配置整体单元。养老社区建在燕郊，服务北京；制造环节放在津冀，研发留在通州；河北福嫂进入北京家政市场，形成人力资源流动机制。这标志要素市场化配置将打破行政区划壁垒，推动要素在更大区域自由流动、优化配置。长三角、粤港澳、成渝等地区也可以复制这一模式。
制度创新：从“政策优惠”走向“规则塑造”。例如，国企研发投入免于保值增值考核，解决“不敢投”问题；建立研发准备金制度，为企业创新提供制度保障；推行“标准地”出让，实现“拿地即开工”；探索生态资产权益抵押，为绿色项目提供融资新路径。这些制度创新通过重塑要素市场化配置的制度环境，激发经营主体内生动力。
可以说，深化要素市场化配置改革已进入“2.0阶段”，其主要特征是从“要素流动”转向“制度重构”，从“政策试点”转向“规则输出”，从“区域竞争”转向“协同发展”。未来将围绕新质生产力、制度型开放、服务业要素、区域协同、制度创新五大方向，构建适应高质量发展的新型要素配置体系。
技术、数据、土地要素协同攻坚的主要方向
技术、数据、土地作为“十五五”时期深化要素市场化配置改革的重点领域，其改革成效直接关系创新驱动发展战略实施与城乡融合发展进程。从理论与实践结合角度看，需立足要素特性，找准改革突破口，推动三类要素协同发力，为经济社会高质量发展注入新动能。
深化技术要素市场化配置的路径。技术要素市场化配置，需聚焦成果转化核心环节，强化需求导向，完善“揭榜挂帅”等科研攻关机制，引导创新资源向重点领域、关键环节集聚，突破“卡脖子”问题。同时，健全技术要素收益分配制度，激发科研人员创新积极性，加快中试熟化基地等创新平台建设，促进科技成果从实验室走向市场，实现创新链与产业链深度融合。完善“揭榜挂帅”制度，需设立针对性强的国家技术攻关专项基金，聚焦新能源汽车电池回收、人工智能算力优化、高端芯片制造等“卡脖子”技术，面向全球发布榜单，吸引顶尖团队攻关。例如，国家在新能源汽车电池回收技术方面设立专项基金，通过“揭榜挂帅”机制，吸引国内外科研机构参与，取得系列突破性成果，有效提升我国在该领域的技术水平。中试孵化平台建设方面，可以在长三角、粤港澳大湾区等创新资源集聚地区建设国家级中试基地，提供从技术研发、中试验证到产业化推广的全链条服务，提高科技成果转化成功率。例如，长三角某国家级中试基地已成功孵化多个科技项目，推动相关产业快速发展。在收益分配制度方面，需合理调整企业、高校、科研人员成果转化收益比例，提高科研人员的收益分成，充分调动其创新积极性，推动技术交易额大幅增长。
数据要素从资源向资产转化的关键突破。作为新型生产要素，数据要素市场化配置，需重点解决产权界定、交易流通与安全治理问题。政策层面，需加快完善数据产权制度，明确数据资源持有权、使用权、产品经营权等权利归属，为数据交易提供清晰产权基础。推进数据交易市场一体化建设，规范数据交易规则与流程，提升数据交易效率。建立健全数据安全治理体系，平衡数据开放共享与安全保护，为数据要素市场化配置保驾护航。我国数据要素市场发展相对滞后，主要原因在于产权界定不清、交易规则不完善。在产权界定方面，可建立“所有权+使用权+收益权”分离制度。明确公共数据归国家所有，由政府授权相关机构管理运营；企业数据所有权归企业，企业可依法行使使用权和收益权；个人数据所有权归个人，个人有权决定数据的使用方式。通过立法明确各类数据的权属边界，加快重点领域数据确权。例如，金融数据领域率先开展数据确权试点，明确金融机构对客户数据的使用权和保护责任，为数据交易奠定基础。建设全国统一数据交易平台，整合区域数据交易中心资源，推行“数据包+应用程序编程接口”双模式交易，可以满足不同类型数据交易需求。规范数据交易规则，建立数据质量评估、交易定价、纠纷解决等机制，提升数据交易效率。在数据安全治理方面，健全完善《中华人民共和国数据安全法》实施细则，对医疗、金融、能源等领域的数据进行分级分类管理。建立数据安全监测预警机制，加强对数据泄露、滥用等行为的监管和打击，确保数据在安全的前提下实现流通和利用。
土地要素城乡融合配置的改革重点。土地要素市场化配置，需坚持存量优先、城乡融合原则，优化土地资源配置结构。增量调控方面，聚焦国家战略性新兴产业发展需求，保障重点项目用地供给，提高土地利用效率。可推行“年度用地指标+跨区域调剂”制度，对集成电路、生物医药、新能源等战略性新兴产业单列用地指标，确保重点项目用地需求。例如，为支持集成电路产业发展，在一些重点区域设立产业专用用地指标，优先保障该产业项目落地。同时，可建立跨区域土地指标调剂机制，根据不同地区的发展需求，合理调配土地资源，提高土地利用效率。存量盘活方面，完善市场化配置机制，推动闲置土地高效利用，缓解供需矛盾。可建立“土地超市”平台，对低效用地进行集中展示和交易。实行“标准地+承诺制”模式出让，明确土地的投资强度、容积率、环保要求等指标，企业按承诺条件开发建设。例如，某城市通过“土地超市”平台，成功盘活大量闲置和低效用地，推动产业升级和城市更新。城乡融合方面，深化农村宅基地制度改革，探索宅基地使用权流转新模式，促进城乡土地要素双向流动，助力乡村全面振兴与新型城镇化协同发展。当前，我国一些地区的土地资源浪费现象较为突出，尤其在城市开发区和工业园区，存在大量闲置土地。因此，农村宅基地制度改革方面，可以扩大改革试点范围，允许农民通过“宅基地置换+货币补偿”等方式进城落户，盘活农村闲置宅基地。同时，探索宅基地使用权流转新模式，如宅基地入股、出租等，促进城乡土地要素双向流动。例如，在部分试点地区，农民将闲置宅基地入股乡村旅游项目，既增加财产性收入，又推动乡村产业发展。
形成全社会共同推动要素市场化配置改革的良好氛围
有效的实施保障机制是确保深化要素市场化配置改革落地见效的重要支撑，需构建中央统筹、地方试点、社会参与的协同推进体系，形成改革合力。⑤从政策实践看，中央层面需加强顶层设计与统筹协调，明确改革目标任务与时间节点，建立科学的考核评估机制，确保改革方向不偏、力度不减。地方层面应充分发挥试点示范作用，结合区域实际，探索差异化改革路径，积累可复制、可推广的经验做法。同时，健全社会参与机制，发挥行业协会、智库、媒体等第三方力量作用，加强改革评估与监督，形成全社会共同推动要素市场化配置改革的良好氛围。
国家发展改革委等相关部门要加强对要素市场化配置改革的整体规划。需明确“十五五”期间各阶段改革目标，如在2027年前完成要素基础制度谱系的初步构建，2028年实现要素价格形成机制的重大突破等。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出“加快构建高水平社会主义市场经济体制”，对“加快完善要素市场化配置体制机制”作出重要部署。“十五五”时期，各部门可以建立量化考核指标体系，对地方政府的改革推进情况进行定期评估，将改革成效纳入地方政府绩效考核，确保改革任务按时、高质量完成。各地可以结合自身资源禀赋和发展需求，开展差异化改革试点。例如，东部沿海地区经济发达、创新资源丰富，可在技术要素市场化和数据要素市场建设方面先行先试，探索建立国际领先的技术交易市场和数据交易平台。中西部地区可在土地要素盘活和劳动力要素优化配置方面重点突破，通过土地制度改革吸引产业转移，加强职业技能培训，提升劳动力素质。行业协会需发挥桥梁纽带作用，及时反馈行业内企业对要素市场化配置改革的意见和建议，参与制定行业标准和规范。智库需加强对改革政策的研究评估，为改革提供智力支持。媒体需加大对改革的宣传力度，及时报道改革进展和成效，营造良好舆论氛围。
【注释】
①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，《人民日报》，2025年10月29日。
②《努力在中国式现代化中走在前列（奋勇争先，决战决胜“十四五”）——长三角一体化发展观察》，《人民日报》，2025年9月27日。
③《国务院关于全国部分地区要素市场化配置 综合改革试点实施方案的批复》，北京市人民政府官网，2025年9月12日。
④刘志迎：《在进一步全面深化改革中构建新型生产关系》，《国家治理》，2024年第22期。
⑤张占斌：《关于全面深化改革的新思想、新观点、新论断——学习〈习近平经济文选〉第一卷的体会》，《马克思主义研究》，2025年第6期。
责编/孙渴 美编/陈媛媛
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