摘 要:发展资源循环利用产业是高质量发展的内在要求，有利于提升资源利用效率、缓解资源与环境压力、增强国家资源安全保障能力、培育经济增长新动能。针对资源循环利用，我国已构建一套系统完整、层层递进的中长期政策体系，为产业发展提供了清晰的规划指引。“十五五”时期，应着力破解产业发展困境，探索资源循环利用的经济价值实现途径，完善资源循环利用产业支持政策，将资源循环利用产业培育成新的经济增长点。
关键词:资源循环利用产业 “十五五”时期 产业支持政策 新增长点
【中图分类号】X37 【文献标识码】A
习近平总书记指出：“要站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，把资源环境承载力作为前提和基础，自觉把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，在绿色转型中推动发展实现质的有效提升和量的合理增长。”[1]我国即将进入“十五五”时期（2026—2030年），党的二十届四中全会指出，“‘十五五’时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期”，“在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位”。[2]
当前，我国经济社会发展加快绿色化、低碳化转型，同时要看到，资源约束趋紧、环境容量受限、生态系统较为脆弱等问题，有待持续化解。在这一背景下，展望“十五五”时期的绿色发展与美丽中国建设，需要以“提高资源利用效率”为目标，以“资源循环利用产业发展”为抓手，加快构建覆盖全社会的废弃物循环利用体系，助力高质量发展目标的实现。
发展资源循环利用产业的重要价值与政策基础
发展资源循环利用产业、构建废弃物循环利用体系，是推动经济社会发展全面绿色转型、实现高质量发展的关键环节。
提升资源利用效率。将资源循环利用融入原生资源全生命周期管理，统筹原生资源开发过程中各环节的节约集约利用，通过对大宗固体废物综合利用、城市垃圾资源化利用、报废汽车和废旧家电等典型废弃物品再生利用，系统提升生产、流通、消费各环节的资源利用效率，全面提高社会资源产出率和循环利用水平。例如，提高大宗固废综合利用率、建筑垃圾资源化率、农业秸秆利用率，有助于从根本上缓解“大量生产、大量废弃”的发展困境。
缓解资源与环境压力。传统线性经济模式导致污染物排放增加和生态环境破坏问题，而循环经济通过减少废弃物产生、提升资源利用效率，可以直接减轻生态环境负荷。在“双碳”目标以及“到2035年，中国全经济范围温室气体净排放量比峰值下降7%—10%”自主贡献承诺[3]的背景下，循环经济的降碳作用日益凸显，有助于降低资源开采、产品生产和废弃物处理全生命周期的碳排放。如钢铁行业提高废钢利用比例，对碳减排具有显著贡献。
增强国家资源安全保障能力。我国作为全球制造业大国，多种重要矿产资源对外依存度较高。通过循环利用可再生资源，可一定程度上降低对原生资源的依赖程度。再生资源正逐步成为我国工业原材料供给的重要来源，对国家资源安全的支撑作用持续增强。例如，扩大废钢、再生有色金属等再生资源的使用规模，相当于大幅减少对原生金属矿产的开采或进口依赖。
培育经济增长新动能。资源循环利用产业规模潜力巨大，主要品类再生资源的回收利用价值持续增长。该产业不仅涵盖资源回收与再生利用环节，还延伸至相关装备制造、技术研发与服务等领域，形成完整产业链条，有望为经济高质量发展注入新的动力。
针对资源循环利用，我国已构建一套系统完整、层层递进的中长期政策体系，为产业发展提供了清晰的规划指引。
党的二十大报告提出：“实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，加快构建废弃物循环利用体系。”[4]二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中提出：“促进绿色低碳循环发展经济体系建设”“完善资源总量管理和全面节约制度，健全废弃物循环利用体系”。[5]2024年2月，国务院办公厅出台《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》，提出到2030年，建成覆盖全面、运转高效、规范有序的废弃物循环利用体系，各类废弃物资源价值得到充分挖掘，再生材料在原材料供给中的占比进一步提升，资源循环利用产业规模、质量显著提高，废弃物循环利用水平总体居于世界前列 。[6]2024年7月，中共中央、国务院出台《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》，提出“到2035年，绿色低碳循环发展经济体系基本建立”的目标，强调“大力发展循环经济”，作出“深入推进循环经济助力降碳行动，推广资源循环型生产模式，大力发展资源循环利用产业，推动再制造产业高质量发展，提高再生材料和产品质量，扩大对原生资源的替代规模。推进生活垃圾分类，提升资源化利用率。健全废弃物循环利用体系，强化废弃物分类处置和回收能力，提升再生利用规模化、规范化、精细化水平。到2030年，大宗固体废弃物年利用量达到45亿吨左右，主要资源产出率比2020年提高45%左右”等具体部署[7]。
上述政策体系为资源循环利用产业发展，提供了制度保障与实施路径。“十五五”时期，我国废弃物循环利用体系建设和资源循环利用产业发展，应切实推动相关规划目标落地见效，着力破解当前面临的实际困境。与此同时，需与“有效稳住经济基本盘”“经济质的有效提升和量的合理增长”等“十五五”时期重大经济目标协同推进。[8]
破解产业发展瓶颈，强化龙头企业引领作用
“十四五”期间，我国在构建资源循环利用体系、推动资源循环利用产业发展方面取得显著进展。然而，现实中仍存在一些发展瓶颈，亟待“十五五”时期予以重点突破。
突破资源循环利用产业发展瓶颈
当前，再生资源回收网络存在一定的“碎片化”和“空间错配”现象，回收体系整体效率有待提升，回收率仍有较大提高空间。在分拣与加工环节，规模化、集约化水平相对不高，自动化和机械化应用程度有限，经营模式整体仍偏向粗放。此外，逆向物流系统尚未健全，导致再生资源运输成本较高，一定程度上制约回收效率的提升，如快递包装物回收率长期处于较低水平。
在技术层面，资源循环利用产业仍面临一定瓶颈，尤其在精细化分选与高值化利用等关键环节存在提升空间。部分技术虽在实验室阶段取得进展，但在规模化应用和经济可行性方面仍面临挑战，影响实际落地效果。行业整体研发投入相对有限，科技成果转化效率有待进一步提高，共性技术支撑体系也需持续完善。
在市场机制方面，现有政策措施的针对性和可操作性仍有优化空间，对产业健康发展形成一定制约。再生资源所具有的低碳环境价值尚未充分转化为市场竞争力，相关认证机制对产品价格的实际带动作用有限，绿色供应链各环节衔接仍不够顺畅。
从产能结构看，部分细分领域出现低水平重复建设现象，存在结构性产能过剩的风险。例如，在报废机动车拆解行业，产能增长速度明显高于车辆实际报废量，导致产能利用率普遍不足；废旧动力电池回收领域也面临类似压力。与此同时，高端供给能力相对不足，部分高品质再生材料未能实现物尽其用，高附加值产品的有效供给仍有缺口。
高效推进产业全链条发展
为构建更加高效、可持续的资源循环利用体系，“十五五”期间需着力推进全链条系统建设。健全覆盖“回收—分拣—综合利用”的全流程体系，通过完善回收责任制度和逆向物流系统，提升规模化回收与高效利用水平，尤其要重点加强废玻璃、废旧纺织品、废弃家具、废泡沫及低值废塑料等低值可回收物的回收利用率。
积极推动产业数字化转型升级。借助物联网、大数据、区块链等现代信息技术，构建再生资源全流程溯源的数字化平台，实现从产生、运输、储存到交易流向的可视化管理，打造线上线下融合的回收新模式，提升整体运营效率。技术创新是产业迈向高端化的核心驱动力。聚焦行业共性技术难题，推动产学研深度融合，加速科技成果转化与产业化应用。通过研发推广高值再生材料、自动化分拣、人工智能质检、智能化管理等先进技术装备，带动行业整体技术升级，引领产业向高附加值方向发展。此外，政策支持体系也需不断完善，以增强精准性与实效性。重点应放在提升再生产品的附加值与市场认可度上，通过形成持续的市场拉动机制，为产业规模化发展注入稳定动力，最终实现资源循环利用体系的高质量发展。[9]
发挥龙头企业引领带动作用
围绕上述方向，应充分发挥大型央企的引领带动作用。强化战略引领与模式创新，通过打造国家级资源回收再利用平台、推进绿色低碳循环经济示范基地建设，积极探索“央地共建、产城融合”的有效实施路径。
在技术层面，增强创新能力，搭建高水平研发平台，重点突破智能化分选、高值化利用等关键环节技术瓶颈，推动产业数字化、网络化、智能化转型，促进产业链上下游协同发展。在体系构建方面，推进资源回收网络的整合与优化，完善“点—站—场”三级回收体系，统筹优化国内国际再生资源供应链布局。同时，积极参与行业标准与技术规范的制定，推动国内标准与国际接轨，提升我国在资源循环利用领域的规则话语权。在机制保障方面，创新绿色金融与资本引导方式，通过开发绿色金融产品和服务，有效吸引社会资本参与，为资源循环利用产业注入持续发展动力，形成良性循环的产业生态。
破解“循环不经济”难题，构建市场化价值实现机制
在资源循环利用产业的发展实践中，“循环不经济”是当前较为常见的现象。其主要原因在于，资源循环利用所带来的“环境正外部性”在现有市场机制中未能充分体现，导致企业成本收益与社会成本收益之间出现一定程度的错配。具体表现为：再生资源在回收、分拣、加工等环节的成本往往高于原生资源的开采成本；同时，再生资源所带来的环境效益，如碳减排、污染减少和原生资源节约等，主要为社会共享，而相关企业却难以获得相应的经济回报。这种价值错配使得环境效益未能有效转化为企业的经济动力。解决这一问题，关键在于推进机制创新，系统性地矫正市场失灵，将外部性内部化，重构市场信号与激励约束机制，从而提升资源循环利用路径的经济竞争力。为实现从“循环不经济”向“循环且经济”的转变，有必要构建一个涵盖约束、激励与赋能机制的系统性政策框架。
强化约束机制，明晰责任边界。通过完善法规与标准体系，提高传统线性经济模式下的资源环境成本，为资源循环利用产业营造公平的市场环境。将产品全生命周期的资源环境成本内化于企业决策过程，针对电器电子、汽车、电池、包装物等重点品类，实施强制性、可考核的回收利用率与再生材料使用比例目标。配套建立“目标达成基金”，对未达标企业征收相应费用，专项用于支持循环利用体系建设，形成对传统生产模式的刚性约束，同时对循环利用企业形成有效激励。借助全国碳排放权交易市场等平台及机制，探索将再生材料使用所带来的碳减排量纳入抵扣及交易体系，使企业通过资源循环利用节约的环境容量指标能够实现经济价值变现。建立健全再生原料与再生产品的质量标准、认证与标识制度，依法取缔非法拆解等小作坊，为合规的循环经济企业腾出市场空间和利润空间，保障再生产品优质优价的市场环境。
创新激励机制，扩大有效需求。通过经济手段直接降低资源循环利用活动的企业成本，塑造持续稳定的市场需求，形成再生产品的价格优势。推行基于环境绩效的精准补贴与税收优惠，直接修正市场价格信号。应改变“撒胡椒面”式的补贴方式，转向以碳减排量、原生资源替代量等可量化环境效益为依据的“全链条补贴”机制。同时，对采购和使用再生材料的企业，给予增值税抵扣、所得税减免等税收优惠，直接提升其盈利水平。发挥公共政策与龙头企业采购的引导作用，培育循环资源消费市场。在政府投资工程和国有企业采购中，设定再生材料最低使用比例。鼓励大型品牌商构建绿色供应链管理体系，要求供应商披露碳足迹并提高再生材料使用比例，从消费端拉动再生资源的市场需求。引导金融资本流向具有显著正外部性的资源循环利用领域，降低企业融资成本。创新推出再生资源项目质押融资、绿色债券等金融产品，探索设立国家级资源循环利用产业投资基金，重点支持关键技术研发与规模化应用。
优化赋能体系，提升价值创造效率。通过优化产业生态，促进协同集聚，实现规模经济、范围经济和产业集群效应，从根本上降低循环过程成本，提升资源价值产出。深入推进园区循环化改造，促进企业间废弃物交换利用和能量梯级利用。积极培育产业链“链主”企业，推动构建从产品设计阶段就充分考虑易拆解、易回收的“闭环供应链”体系。
通过上述“约束—激励—赋能”机制设计，资源循环利用产业将逐步实现经济效益的内生增长。在成本端，规模效应将直接降低回收加工成本，环境约束机制的强化也将促使原生资源成本相对上升，缩小两类资源的价格差距。在收益端，环境激励政策与绿色市场需求将为企业创造额外收益来源，技术突破则有望推动再生资源向高值化方向升级，实现产品溢价。最终，资源循环利用项目，将从依赖补贴逐步转向具备稳定现金流和绿色溢价能力的市场化运营，吸引更多社会资本积极参与，形成自我造血、良性循环的可持续发展模式。
借鉴“弯道超车”有益经验，完善产业支持政策体系
我国新能源汽车等产业凭借有力的政策驱动，成功实现“弯道超车”，其发展经验可为“十五五”时期资源循环利用产业实现跨越式发展提供借鉴。“弯道超车”的实质，在于通过有效的政策支持，系统降低新兴产业发展的不确定性，加速技术迭代、市场培育与产业链成熟。基于新能源汽车产业的政策实践，“十五五”时期资源循环利用产业的支持政策可从以下方面进行探索。
强化战略引领，明确产业发展路径。新能源汽车产业之所以能够从培育期迅速迈向规模化阶段，关键在于其被提升至国家战略层面，并辅以持续、清晰的产业政策支持。“十五五”期间，资源循环利用产业，特别是大宗固体废弃物循环利用等重点领域，也应加强战略引导，明确政策支持方向。在国家层面制定针对关键领域（如废旧动力电池回收等）的专项发展规划。规划应设定清晰可衡量的阶段目标，如主要再生资源品种的回收利用率、再生材料在原材料结构中的占比、碳排放强度下降幅度等。借鉴新能源汽车“双积分”等政策的约束机制，进一步强化生产者责任延伸制度的落地执行与刚性约束。例如，不仅要求生产企业建立回收体系，还应通过法规明确其在废弃物回收利用率、再生材料使用比例等方面的主体责任，并将履责情况与企业信用评价、产品市场准入等机制挂钩。
构建多层次技术创新支持体系，突破产业瓶颈。技术经济性是资源循环利用从理念走向产业化的关键。我国新能源汽车产业通过持续的技术创新政策支持，实现了电池能量密度提升与成本显著下降。“十五五”期间，资源循环利用产业也应充分发挥创新支持政策的支撑作用。面向低值再生资源高值化利用、复杂物料高效分选、再生过程污染控制等共性技术瓶颈，设立国家级科技研发专项，鼓励构建“产、学、研、用、金”多方协同的产业创新联盟。支持龙头企业加大研发投入，加速突破大宗废弃物资源化利用产业化过程中的关键技术。推动智能制造与数字化转型，鼓励应用人工智能、物联网、大数据、区块链等现代信息技术，提升再生资源回收利用全链条的智能化水平和运营透明度。例如，建设覆盖全国的再生资源溯源管理平台，实现关键品类资源从“生产—消费—回收—再生”全生命周期的数字化管控。
创新政策激励与市场机制，激发产业内生动力。新能源汽车产业发展初期，购置补贴、税收减免等政策有效拉动了消费需求与产能扩张。资源循环利用产业同样需要创新激励政策，助力其度过市场失灵的产业培育阶段。推行“绿色税负调节”与“环保绩效补贴”，探索实施差异化的资源税、环境税政策，对使用再生材料比例高的企业给予税收优惠。建立基于环境绩效，如碳减排量、原生资源替代量的补贴制度，覆盖回收、分拣、资源化利用等关键环节，提升政策精准性与效益。引导金融机构开发符合循环经济项目特点的绿色信贷、绿色债券、绿色保险等产品，探索开展再生资源绿色资产质押融资等业务。鼓励有条件的地方政府设立循环经济产业引导基金，吸引社会资本参与投入。通过政府绿色采购，强制或优先采购再生材料含量高的产品。研究在重大基础设施项目中设定再生材料最低使用比例要求。积极引导绿色消费，提升消费者对再生资源产品的认知度和接受度。
优化产业空间布局与集群培育，提升协同效能。新能源汽车产业在空间上形成了珠三角、长三角等集聚区，显著发挥出规模效应与协同效应。资源循环利用产业也应注重空间布局优化，提升集群化发展水平。布局建设一批国家级循环经济产业示范基地或专业化园区，引导企业入园集聚发展。通过政策引导，推动园区内企业间废物交换利用、能量梯级利用、水资源循环利用和信息共享，降低综合运营成本，形成循环链接的产业生态。积极培育“链主”企业，促进大中小企业融通发展。鼓励在动力电池回收、废旧纺织品再生等细分领域培育一批技术领先、带动力强的龙头企业，发挥其整合带动作用，构建以“链主”企业为核心的回收利用网络，提升产业链协同效率和整体竞争力。
将资源循环利用产业培育成“十五五”时期新的经济增长点
习近平总书记指出：“通过高水平保护，不断塑造发展的新动能、新优势，着力构建绿色低碳循环经济体系，有效降低发展的资源环境代价，持续增强发展的潜力和后劲。[10]”我们坚定不移贯彻新发展理念，促进绿色低碳循环发展经济体系建设和资源循环利用产业发展，在经济发展中促进绿色转型，在绿色转型中实现更大发展。
夯实发展基础
强化资源循环利用产业发展与经济发展和民生事业的契合性。资源循环利用产业与经济、民生发展具有天然的协同效应，其发展路径与推动经济实现质的有效提升和量的合理增长的目标高度契合，并在保障基本民生、稳定就业市场等方面发挥着重要作用。发展资源循环利用产业须与“有效稳住经济基本盘”“经济质的有效提升和量的合理增长”等经济目标协同推进。
有效稳住经济基本盘，重点在于保障就业、基本民生和产业链供应链安全，防范系统性风险。资源循环利用产业通过提升国内资源自给率，降低对进口原材料的依赖，增强供应链自主可控能力。同时，该产业涵盖多个劳动密集型环节，能够创造大量不同技能层次的绿色就业岗位，有助于维护社会稳定，成为夯实经济基本盘的重要产业方向。
质的有效提升，关键在于全要素生产率的提高，具体体现为资源效率提升、创新驱动增强、绿色低碳转型和产业链韧性强化。资源循环利用产业作为推动绿色发展的重要载体，通过提升资源利用效率，直接助力经济发展方式向高质量转型。
量的合理增长，强调经济增长的可持续性与结构合理性，避免速度大起大落和结构失衡。资源循环利用产业能够开辟以“城市矿产”为特征的新资源赛道，催生覆盖回收、加工、再制造等环节的庞大产业链，为经济注入持续、健康的增量，从而有力支撑量的合理增长。
激活增长动能
资源循环利用产业能否成为持续的经济动能，关键在于其能否系统优化经济系统的投入产出结构，推动生产方式从依赖原生资源“流量扩张”，转向激活社会存量资源“价值再生”。
增强经济系统的韧性与安全性。通过将经济增长对原生矿产资源的“流量依赖”，逐步转向对国内蓄积的可再生资源“存量开发”，有效保障战略资源安全，平抑国际原材料价格波动带来的输入性风险。发展再生金属、再生新能源材料等产业，可为下游制造业提供成本更稳定、供应更安全的原料来源，提升产业链整体抗风险能力。
构建具有韧性的闭环供应链体系。在国内建立“回收—再生—利用”一体化的资源循环体系，能够降低对特定国家或地区资源供应的依赖，增强应对地缘政治冲突或国际供应链中断风险的能力。分布式、网络化的回收再生体系，相较于高度集中的传统资源开采模式，具备更好的系统韧性和恢复能力。
创造有效需求，培育新的经济增长点。资源循环利用产业催生对智能化回收网络、高效分拣中心、高标准资源化利用设施等新型基础设施的投资需求。这类“循环经济新基建”投入，不仅能在短期内拉动投资、促进就业，更能为产业长期发展奠定坚实基础。随着循环理念普及和政策引导，市场对再制造产品、再生材料制品的需求将持续增长，形成良性循环，为产业发展提供持续市场动力。
拓展多层次就业空间。资源循环利用产业涵盖回收、运输、分拣、加工、再制造和技术服务等多个环节，兼具劳动密集型和技术密集型特征，可创造大量覆盖不同技能层次的就业岗位，有效促进就业扩容提质，助力社会稳定和民生保障。
创新商业模式
结合以旧换新、设备更新、城市更新行动，构建可复制的商业模式。将资源循环利用产业与消费品以旧换新、设备更新和城市更新等国家行动深度融合，推动经济从“线性消耗”模式向“循环再生”模式系统转型，构建“生产—消费—回收—再生”体系，实现环境效益、经济效益和社会福利的协同提升。推进这一工作，其核心逻辑在于对“城市矿产”进行精准识别和高效转化。
稳定资源供给。三大更新行动将产生规模巨大、来源集中、品类清晰的废旧物资流，如废旧家电、报废汽车、淘汰设备、建筑垃圾等，为资源循环利用产业提供稳定、优质的原料来源，可破解原料收集难、成本高的行业痛点，为规模化、产业化处理创造了条件。
激活市场需求。更新行动本身意味着对新产品、新设备、新设施的广泛需求。通过政策引导和标准约束，可以有效培育对再生材料、再制造产品、绿色建材等的规模性市场需求，为循环产业提供明确的市场出口。
实现双向增益。资源循环利用不仅可有效处理更新过程中产生的废弃物，降低环境污染（“负外部性”内部化），更将其转化为有价值的资源（显化“正外部性”）。对消费者和企业而言，以旧换新和回收利用可降低新品获取成本；对城市而言，建筑垃圾资源化处置成本远低于传统填埋，并节约原生资源开采的环境成本。整合、分拣、再制造等环节，还将催生新兴产业集群，形成新的经济增长动能。
培育商业模式。鼓励发展能够提供回收、分类、拆解、资源化、交易一体化服务的平台型企业，提升产业组织化水平和资源整合效率，形成可复制、可推广的成熟商业模式，推动资源循环利用产业实现市场化、规模化、高值化发展。
【本文作者为南开大学经济研究所教授、博导；本文系国家社科基金重点项目“推动绿色发展促进人与自然和谐共生的政策取向研究”（21AZD058）阶段性研究成果】
注释略
责编：冯一帆／美编：石 玉