摘 要:国家公园作为“自然瑰宝”和“国之大者”，其建设不仅是生态保护的重要举措，更是提供“最普惠的民生福祉”的战略途径。国家公园民生福祉具有全民性、综合性与包容性的特征，通过调节服务、物质供给与文化服务的实践路径，生态管护、产业培育与生态补偿的创新模式，国家公园将丰富的生态资源转化为惠民效益，实现生态保护与民生改善的有机统一，构成一个完整的普惠性民生福祉体系。面向未来，我们需要进一步完善国家公园生态产品价值实现机制和路径，强化社区参与和利益共享，健全法治保障和政策支持，构建公平、高效、可持续的国家公园民生福祉体系。
关键词:国家公园建设 最普惠的民生福祉 生态产品价值实现
【中图分类号】X36；D64 【文献标识码】A
习近平总书记指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”，强调优良生态环境作为基本公共产品的属性。[1]作为国家生态安全的战略基石与优质生态产品的核心供给区，国家公园建设成效直接关系到全民生态福祉的实现水平。党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，提出“全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”[2]。党的二十届四中全会提出“全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”，强调“因地制宜拓展生态产品价值实现渠道”。[3]在此背景下，如何通过完善生态产品价值实现机制，将国家公园的生态优势转化为民生福祉，成为一个兼具理论价值与实践意义的重大命题。
本文立足于生态产品价值实现视角，系统探讨国家公园如何在严格保护的前提下，打通“绿水青山”向“金山银山”的转化路径，从而构建覆盖广泛、受益公平、可持续的民生福祉保障体系，为推动国家公园高质量建设、实现美丽中国愿景提供理论借鉴与实践方案。
科学内涵
国家公园是自然之瑰宝、人类之福祉。习近平总书记指出“要着力建设国家公园，保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下一些自然遗产”[4]，强调“要坚持生态惠民、生态利民、生态为民”“不断满足人民日益增长的优美生态环境需要”[5]。国家公园的建设，体现了中国共产党生态为民的价值取向。
2022年4月，习近平总书记在海南热带雨林国家公园考察时指出：“热带雨林国家公园是国宝，是水库、粮库、钱库，更是碳库，要充分认识其对国家的战略意义，努力结出累累硕果”，强调“实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一，向世界展示中国国家公园建设和生物多样性保护的丰硕成果。”[6]这些重要论述，不仅明确了生态环境的公共产品性质，也突显了国家公园在供给优质生态公共产品中的主体地位与战略功能。从理论渊源来看，普惠性民生福祉理念深度融合了公共产品理论、环境正义理论与可持续发展理论的核心要义，其理论内涵集中体现在以下三个维度。
在受益范围上体现全民性。国家公园所提供的生态系统服务，如水源涵养、气候调节、生物多样性保育等，具有典型的非排他性与非竞争性特征，其惠及对象涵盖全体社会成员，既包括当代公众，也延伸至后代子孙，实现了代内公平与代际公平的有机统一，体现出生态福祉共享范围的最大化。
在福祉构成上体现综合性。国家公园所提供的不再局限于单一类型的生态产品，而是涵盖优质生态供给、绿色就业机会、自然教育服务、文化精神满足等多维价值，形成复合型福祉体系，全面回应人民日益增长的优美生态环境需要。
在分配机制上体现包容性。通过建立生态补偿、社区共管、特许经营等制度设计，国家公园建设有效推动生态保护成果的社会共享，尤其注重保障周边社区、原有居民等群体的发展权益，促进区域协调发展与社会公平正义，使生态保护成果真正惠及所有群体。
实践路径
作为国家的“自然瑰宝”，国家公园集中保留了我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分。这些重要生态资源通过系统性的保护与转化机制，被整合为高质量、可持续的民生福祉供给体系，形成具有包容性的共享发展模式。因此，国家公园不仅是生态保护的载体，更是生态文明时代推进共同富裕、实现最普惠民生的重要实践路径。
国家公园生态产品依据其资源属性可分为三类：一是以自然资源保护为主要目标的调节服务类产品，如水源涵养、气候调节等生态系统支撑功能；二是建立在资源可持续利用基础上的物质供给类产品，具体表现为生态农业产出、林下经济作物、可持续畜牧业和渔业产品等；三是以生态体验与知识传播为重要内容的文化服务类产品，包括生态旅游、自然教育、科学考察等。[7]国家公园提供不同类型的生态产品，其价值实现通过三条相互关联、相互强化的路径，构建了一个多层次、全覆盖的普惠性民生福祉供给体系。这些路径在价值基础、作用机制和福祉维度上各具特色，共同诠释了“生态惠民”的深刻内涵。
调节服务功能供给：奠定跨域共享的普惠基石。调节服务类生态产品的普惠性源于其纯公共物品属性，构成了民生福祉的生态基底。作为人类生存与发展的基础性自然资本，清洁水源、气候调节、生物多样性保护等生态调节服务，具有非排他性和非竞争性的典型特征，其供给和消费过程天然符合普惠性原则。这种普惠性具有鲜明的时空维度特征：在空间维度上，国家公园的生态调节服务超越地理界限，形成“点上保护、面上受益”的辐射效应；在时间维度上，这些服务既惠及当代民生，又福泽子孙后代。更重要的是，调节服务的普惠性蕴含着深刻的分配正义内涵：通过生态补偿等制度安排，构建区域间发展成果的共享机制，使生态保护的成本共担、收益共享成为可能。生态系统生产总值（GEP）核算体系的建立，为这种跨区域的生态福祉流转提供了科学依据，使“保护者受益、使用者付费”的公平原则得以制度化实践。
生态物质产品市场化：构建可持续生计的普惠路径。生态物质产品的市场化实现机制，其普惠性关键在于建立了“保护即发展”的内在联结。这一路径通过价值传导机制，将生态优势转化为民生实惠：国家公园的生态原真性为产品提供天然的价值背书，标准化生产体系确保生态品质的稳定性，区域公共品牌建设则通过信号传递效应实现市场溢价。这种“生态基底—品质控制—品牌溢价”的传导链条，通过市场化手段实现生态保护正外部性的内部化。从普惠性角度看，这一机制具有三重民生福祉效应：一是创造了基于生态保护的可持续生计模式，使当地社区从生态守护者转变为直接受益者；二是形成了优质优价的市场激励机制，让生态友好型生产行为获得经济回报；三是构建了消费者与保护者的价值共鸣，通过市场选择使全社会参与生态保护成为可能。这种将生态资本持续转化为经济福利的机制，为当地居民提供了稳定可持续的生计保障，体现了生态惠民的根本要求。
文化服务价值转化：拓展精神层面的普惠维度。文化服务价值的普惠性，体现在其对人民美好生活需要的多维满足，构成民生福祉的精神维度。在国家公园建设背景下，文化服务通过生态旅游、自然教育、科学考察等形式，构建多层次的精神福祉供给体系。这种精神福祉的普惠性，具有显著的层次性特征：基础层的审美体验提供普适性的精神愉悦，中间层的环境教育促进公民生态素养的普遍提升，高层的科学探索推动人类知识边界的持续拓展。文化服务价值的独特普惠性，在于其具有显著的正外部性效应：通过提供共同的生态体验场域，增进国民的文化认同和民族凝聚力；通过自然教育培育生态文明理念，促进生态文化的代际传承；通过科学考察推动知识创新，为全球生态治理贡献中国智慧。这种“保护—体验—认同—传承”的良性循环，使生态文明的理念通过具身化的体验得以内化，进而转化为自觉的保护行动，实现精神福祉与生态保护的相互促进。
三条路径共同构成了一个完整的普惠性民生福祉体系：调节服务奠定生态安全的普惠基石，生态物质产品提供生计保障的普惠路径，文化服务拓展精神满足的普惠维度。这种多层次、立体化的福祉供给体系，既体现了以人民为中心的发展思想，也契合了社会主要矛盾转化的时代要求。国家公园通过生态产品价值实现机制，将抽象的生态福祉转化为切实的民生实惠，构建了生态保护与民生改善的良性循环，这正是其能够成为“最普惠的民生福祉”的理论逻辑和实践根基。
创新模式
我国在国家公园建设中，始终将生态保护与民生改善紧密结合，通过一系列制度创新与实践探索，形成多种具有示范意义的惠民模式。这些模式不仅有效保护珍稀自然资源，更通过社区共管、生态产业融合、协同治理等机制，将优质的生态产品转化为实实在在的民生福祉，在生态保护、经济发展与社会公平三个维度同步推进“最普惠的民生福祉”的实现。
创设生态岗位，推动“守护者”成为“受益者”。国家公园构建以生态管护公益岗位为代表的普惠性就业体系，将当地居民从生态保护的旁观者转变为主动参与者和直接受益者，实现生态保护与民生改善的良性互动。比如，三江源国家公园首创的“一户一岗”制度是这一路径的典范，在园区内设立1.7万个生态管护公益岗位，使牧民在承担草原巡护、生物多样性监测、禁牧监督等职责的同时，获得人均2.16万元的稳定年收入[8]，不仅有效缓解保护力量不足的困境，更让牧民家庭端上“生态碗”、吃上“绿色饭”，完成从传统畜牧业生产者到现代生态守护者的转型。又如，海南热带雨林国家公园大规模吸纳本地居民参与生态管护，在总数2300余名管护人员中，有1300余名来自周边社区[9]，他们将日常生产生活与生态保护有机结合，实现从“靠山吃山”到“护山致富”的转变。这些创新实践共同构建了“保护者受益、参与者得利”的普惠性分配格局，使国家公园的生态效益有效转化为居民的可支配收入。
培育生态产业，推动“绿水青山”变为“金山银山”。国家公园以生态优势赋能产业转型，完善生态产品价值实现机制，通过构建绿色经济体系实现区域生计提升与可持续发展。比如，武夷山国家公园依托“环带”建设，创新实践“茶文化、茶产业、茶科技”统筹发展模式，通过全域推广生态茶园建设、完善“武夷岩茶”品牌体系，使茶产业链产值在2024年达到150亿元[10]，占当地农民收入的49.2%[11]，形成“一片叶子富了一方百姓”的生动局面。又如，东北虎豹国家公园系统推进“黄牛下山”产业转型工程，引导农户从传统散养转向舍饲圈养，同步发展中药材、食用菌等林下特色产业，使参与农户人均年收入增加2万多元[12]，较传统种植业相比收益显著提高，实现了生态保护与民生改善的协同推进。再如，大熊猫国家公园通过打造“天府熊猫林里”区域公共品牌，建立完善的自然教育体系，年接待量突破200万人次[13]，构建了生态价值转化的多样路径。这些创新实践共同证明，国家公园通过生态产业培育，不仅守护了绿水青山，更通过品牌赋能、科技支撑和制度创新，将生态优势持续转化为民生实惠，构建了生态保护与民生改善相互促进的发展格局。
健全生态补偿，推动“保护成本”转为“共享收益”。国家公园通过多样化补偿机制，精准回馈因保护而受限的社区和居民，体现了“保护者受益、受损者得偿”的公平原则。比如，海南热带雨林国家公园在生态移民过程中构建了完善的补偿体系，不仅提供安置住房，更通过“分配商铺+生产用地+持续补贴”的组合式补偿方案，对居民因搬迁而损失的发展机会进行长效补偿，确保移民群体“搬得出、稳得住、能致富”，通过提供安置商铺、生产用地及持续补贴等方式，保障移民生计[14]。又如，东北虎豹国家公园建立的野生动物致害补偿保险机制体现了精准补偿的特点，针对日益增多的人兽冲突问题，通过保险理赔方式对因保护野生动物而遭受经济损失的居民进行及时补偿，该机制将园区内所有野生动物造成的人身财产损害纳入保险范围，公开数据显示，仅在2023年1月至10月，该机制便受理案件4766件，补偿金额约1010万元[15]，有效缓解保护与民生的矛盾，展现制度的兜底保障功能。再如，钱江源－百山祖国家公园候选区的钱江源园区，针对园区内76.4%的集体林地，通过支付补偿资金实现对林地的保护性限制，集体林地和农田的补偿标准分别为每年每亩55元和800元，让国家公园范围及周边的2.6万多名村民受益[16]。这些多层次、多样化的生态补偿实践共同构建了公平普惠的保障网络，使国家公园的建设成果能够惠及所有为生态保护作出贡献和牺牲的群体，充分彰显了我国生态文明建设的分配正义。
我国首批国家公园通过扎实有效的实践探索，构建全方位、多层次的普惠民生保障体系。这一体系始终坚持以生态保护与民生改善的良性互动为重心，在严格保护生态环境的基础上，通过生态管护、产业发展、自然教育、社区共建等多种方式，形成惠及当地居民和全体人民的可持续发展模式（表1），生动诠释“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的深刻内涵，为推进共同富裕和生态文明建设贡献了富有特色的实践智慧和解决方案。
优化方向
随着国家公园法的正式实施，国家公园体系建设步入法治化新阶段，在取得显著成效的同时，一些深层次挑战也日益凸显。其一，生态保护与社区发展之间的平衡难题，特别是在人口密集区域，严格的保护要求与居民传统生计方式之间存在现实冲突。其二，生态补偿机制尚不完善，补偿标准缺乏科学依据，过度依赖财政转移支付，产业补偿、技术补偿等方式应用不足，难以充分弥补社区居民的发展权益损失。其三，社区参与机制不够健全，居民在治理体系中缺乏实质性话语权，参与渠道单一且缺乏有效反馈机制，影响了参与的积极性和持续性。其四，生态产品价值实现面临制度障碍，从价值核算、市场交易到品牌建设的全链条存在短板，“优质优价”的市场机制尚未完全形成。其五，跨部门、跨区域协调机制不畅，政策目标不一致，管理碎片化，制约国家公园整体效益的发挥。为应对这些挑战，未来应着重从以下方面推进。
健全法治保障体系，构建权责明晰的社区参与机制。以国家公园法实施为契机，完善社区参与和利益共享的法律细则，明确生态产品收益反哺社区的比例，保障居民在特许经营中的公平分配权。将生态管护员制度纳入法律保障范畴，建立包含基础薪酬、绩效激励和职业发展通道的多维保障体系。在社区共管层面，明确社区共管委员会的权责边界，构建包含信息共享、咨询参与、协同决策和自主管理的阶梯式参与机制。同时，建立社区发展与保护规划的衔接机制，在国家公园总体规划中明确划定“适宜发展区”与“禁止开发区”，引导居民有序发展绿色产业。
创新生态产品价值实现路径，完善市场化交易体系。整合碳汇、水权及特许经营等资源，推动各地国家公园碳汇项目纳入平台统一交易。设立“社区收益专用账户”，确保交易收益直接划拨至社区账户。建立健全园内园外、非国有公益林、国家公园不同管控分区的差异化补偿机制[17]，完善GEP核算体系，推动核算结果在生态补偿和政策考核中的实际应用。构建国家公园品牌认证体系，通过统一标准、质量追溯和品牌营销，提升生态产品市场竞争力。推广跨区域协同共享机制，推动区域内国家公园共建共享生态品牌，联合打造跨区域文化旅游线路，建立科学的收益分配机制。探索“数字赋能”支持下的共享模式，开发虚拟国家公园等新型文化服务产品。
深化多方协同治理，构建共建共治共享新格局。构建系统化的居民能力建设培训体系，定期开展生态知识、法律法规及政策解读等方面的培训，提升社区居民参与治理的能力与水平。拓展生态管护、生态监测、自然教育等多样化就业岗位体系，建立社区共享基金制度，确保生态保护成果惠及当地社区。重视传统生态知识与现代科学管理的融合创新，建立传统知识保护与利用机制。完善社区参与评估与反馈机制，形成参与－评估－优化的良性循环。建立生态补偿与约束并重的管理机制，对严格遵守生态保护规定的社区居民给予额外生态补贴，对违规行为建立黑名单制度。
强化科技支撑能力，构建智慧化管理体系。建立生态福祉监测评估系统，实现对生态指标与民生福祉的动态监测与科学评估。构建国家公园数字化管理平台，为居民提供管护岗位在线申请、收益明细实时查询等功能，提升参与便利性与信息透明度。建立动态容量管控体系，依据生态监测数据科学调整游客承载量，结合流域水质监测结果动态调控旅游项目的日接待规模。加强复合型人才培养，建立专业人才支撑体系。深化产学研合作，开展国家公园建设与管理的基础理论研究与关键技术攻关，为提升国家公园治理能力提供坚实的科技支撑。
结语
国家公园作为“自然瑰宝”和“国之大者”，其建设不仅是生态保护的重要举措，更是提供“最普惠的民生福祉”的战略途径。通过生态产品价值实现，国家公园将丰富的生态资源转化为惠民效益，实现生态保护与民生改善的有机统一。我国国家公园建设历经十年探索，通过生态管护员制度、生态产业发展、生态补偿机制等创新实践，逐步形成具有中国特色的国家公园惠民之路。面向未来，我们需要进一步完善国家公园生态产品价值实现机制和路径，强化社区参与和利益共享，健全法治保障和政策支持，构建更加公平、高效、可持续的国家公园民生福祉体系。通过持续创新与不断完善，国家公园必将为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族永续发展提供坚实的生态支撑与民生保障。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）社会与生态文明教研部教授；本文系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心重大项目“习近平生态文明思想的标识性概念、原创性贡献及其生动实践研究”（项目编号：25LLMLA045）阶段性成果；中央党校博士研究生鲍杨对本文亦有贡献】
注释略
责编：刘 明／美编：石 玉