摘 要: 建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是我国生态文明体制改革的重要举措。首批五个国家公园自2021年设立以来，在生态保护、制度构建、社区协同等方面成效显著，积累了坚持生态保护优先、坚持系统思维、依托科技赋能、践行全民共享以及立足国情实际创新路径等经验。“十五五”时期，我国国家公园建设将迈入法治化、规范化和高质量发展的新阶段，需进一步完善制度体系、强化生态保护、深化科技支撑、促进共建共享、扩大国际合作，加快构建全世界最大的国家公园体系，为实现人与自然和谐共生的现代化提供坚实支撑，为全球生物多样性保护贡献中国智慧、中国方案、中国力量。
关键词:国家公园 生物多样性 生态保护 共建共享 制度创新
【中图分类号】G246 【文献标识码】A
2013年，党的十八届三中全会首次提出建立国家公园体制，标志着我国自然保护地体系改革正式启动。2021年10月，三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等首批国家公园正式设立，覆盖10个省区、23万平方公里土地，开启了国家公园建设的实质性推进阶段。经过“十三五”期间试点探索及“十四五”期间的集中建设，首批国家公园在生态保护修复、制度体系构建、科技支撑保障等方面取得突破性进展，显著促进了重点保护野生动植物种群的持续恢复，生态系统多样性、稳定性、持续性稳步提升，为保障国家生态安全、支撑美丽中国建设作出重要贡献，也为全球生物多样性保护贡献中国方案。
首批国家公园建设的显著成效
2022年4月，习近平总书记在海南考察时强调，海南要“实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一，向世界展示中国国家公园建设和生物多样性保护的丰硕成果”[1]。“十四五”时期，我国首批国家公园的建设实践，实现自然保护地体系从“零散保护”向“系统保护”、从“多头管理”向“统一治理”的历史性转变，在生态保护、制度创新、社区协同等方面取得瞩目成就。
生态系统保护成效显著，旗舰物种种群稳步恢复。首批国家公园坚持山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，生态系统质量与生物多样性水平持续提升。中国科学院组织的成效评估显示，首批国家公园生态效益评估指标优秀比例达75%，旗舰物种种群数量实现稳定增长。三江源国家公园作为长江、黄河、澜沧江的源头保护区，通过整体保护与系统修复，实现了“中华水塔”生态功能的持续增强，修复退化草原128万亩、沙化草地24万亩，藏羚羊种群数量增至7万多头[2]，雪豹恢复到1200多只[3]。大熊猫国家公园整合优化原有自然保护地，保护了70%以上的野生大熊猫栖息地，通过建设6条生态廊道，初步实现13个局域种群的跨域交流，四川园区野生大熊猫数量达1200余只，占大熊猫国家公园总数的92%[4]。东北虎豹国家公园通过构建天空地一体化监测体系，实现了旗舰物种的精准保护，野生东北虎、东北豹数量从试点之初的27只、42只增长到70只、80只左右，幼虎成活率从试点前的33%提高到50%以上[5]。海南热带雨林国家公园聚焦海南长臂猿拯救保护，通过破解其生活习性“密码”开展针对性修复，使这一曾被怀疑灭绝的物种种群恢复到7群42只[6]。武夷山国家公园则在生物多样性发现上取得突破，近年累计发现福建天麻等34个新物种，黄腹角雉种群稳定在1000只左右，近20%的全国黄腹角雉种群在此栖息[7]。
制度体系逐步健全，治理架构日趋完善。我国已基本构建起以顶层设计为引领、法律法规为支撑、标准规范为保障的国家公园制度体系，为规范管理提供坚实基础。立法进程持续加速，《中华人民共和国国家公园法》于2025年经全国人大常委会表决通过，将于2026年1月1日起施行；青海、海南等地已出台地方条例，四川、陕西、甘肃实现跨区域协同立法，形成国家与地方分级立法格局。管理体制不断优化，形成了差异化的管理模式，东北虎豹国家公园实行国家林草局与国家公园所在地省级政府双重领导、以国家林草局为主的管理体制，其余4个公园实行省级政府与国家林草局双重领导、省级政府为主的双重领导体制。截至2025年5月，国家公园管理机构设置方案已陆续批复，武夷山国家公园福建、江西管理局正式挂牌，大熊猫国家公园甘肃管理局于2025年10月揭牌，局省联席会议机制有效保障了央地协同。规划与标准体系日趋完善，2023年8月，首批5个国家公园总体规划全部印发，随后生态保护修复、自然教育和生态体验、社区发展等3项专项实施方案编制指南相继出台，《国家公园标识》《国家公园项目建设指南》《国家公园入口社区建设指南》等5项国家标准已由国家标准委发布，形成“总体规划+专项方案+标准规范”的规划体系。2025年8月，首批国家公园自然资源确权登记全部完成，进一步划清资源权属边界，为国家公园提供产权支撑。
科技支撑能力全面提升，监测监管精准高效。科技赋能成为国家公园高质量保护的重要支撑，天空地一体化监测体系实现重点区域全覆盖。国家林草局自主研发的国家公园感知系统平台上线运行，汇集海量监测数据，为精准监管提供数据支撑。各公园结合自身特点构建特色监测体系，例如，东北虎豹国家公园部署2.8万台红外相机，实现野生动物个体识别率90%和人兽冲突实时预警[8]；武夷山国家公园推出“武夷山观物”App，建立涵盖30多万个植物样本、11万张300多种鸟类图片、200多种鸟类声音，通过大数据库能精准识别80%的动植物品种[9]。此外，国家林草局与中国科学院、清华大学共建国家公园研究院，设立东北虎豹监测与研究中心、大熊猫国家保护研究中心等旗舰物种科研平台，武夷山国家公园获批建设雉类保护研究中心。三江源国家公园设立天地一体化信息技术国家重点实验室分室，海南热带雨林国家公园依托专项科研机构开展长臂猿栖息地保护等研究，形成多层次科研支撑矩阵。
社区协同发展深化，共建共享格局初步形成。首批国家公园通过民生保障、生态补偿、产业转型等举措，促进生态利民、生态惠民，吸纳近5万名农牧民转为生态管护员，实现了生态保护与民生改善的协同共进[10]。三江源国家公园“一户一岗”政策成效显著，为保护地每户牧民提供一个生态公益岗位，每年补助资金3.7亿元，17200多名牧民成为生态管护员，既充实了保护力量，又提升了社区收入[11]。在生态补偿方面，三江源国家公园开展野生动物与家畜争食草场补偿试点，海南热带雨林国家公园实行“上游护水、下游补偿”模式，武夷山国家公园划定5700平方公里环公园保护发展带。在社区参与方面，大熊猫国家公园与地方政府建立82个共建共管委员会，四川省青川县唐家河片区社区参与度超90%，武夷山国家公园形成“一中心四服务”协调机制。在生态产品价值实现方面，三江源国家公园规范开展特许经营试点，海南热带雨林国家公园规划10条生态游憩线路和科普廊道，加强重点入口社区建设，推动社区从“资源利用者”向“生态守护者”转变。
文化传播广泛深入，国际影响持续扩大。国家公园理念通过多渠道传播深入人心，形成特色鲜明的文化传播体系。截至2024年底，首批国家公园志愿者总数超1万人，科研平台与社会参与评估指标优秀比例达90%[12]。系列宣传活动成效显著，通过“国家公园+体育”模式推出世界冠军代言活动，受众超2亿人次；《国家公园·万物共生之境》纪录片覆盖全球107个国家和地区，国家公园文化长廊吸引140万人次参观。我国与俄罗斯签署大型猫科动物跨境保护协议，与加拿大、法国、加蓬等建立国家公园结对关系，大熊猫国家公园与法国比利牛斯国家公园、武夷山国家公园与加蓬洛佩国家公园实现结对合作，国际合作不断深化，在全球生物多样性保护领域展现中国担当。我国2025年8月举办第三届国家公园论坛并发布《中国国家公园发展报告》等多项重要成果，进一步提升中国国家公园的国际影响力。
首批国家公园建设的重要经验
2021年6月，习近平总书记在青海考察时强调，要“总结三江源等国家公园体制试点经验，加快构建起以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，守护好自然生态，保育好自然资源，维护好生物多样性”[13]。首批国家公园设立以来，我国国家公园建设成效明显，积累了一系列好经验、好做法。
坚持生态保护优先，构建系统保护格局。首批国家公园始终坚守“生态保护第一”理念，持续加强系统治理，对自然生态实施整体保护、系统修复，形成独具特色的系统保护模式。在空间整合上，通过整合优化120余处自然保护地，有效解决保护空间碎片化和孤岛化问题。例如，大熊猫国家公园打破行政界限，实现栖息地连片保护。在修复策略上，坚持自然恢复为主、人工修复为辅。三江源国家公园通过封育保护恢复草原生态，海南热带雨林国家公园针对长臂猿栖息地开展精准修复。通过划定核心保护区与一般控制区，实现保护与利用的精准平衡。积极稳妥处理集体人工商品林、矿业权、水电站、生态搬迁、草场放牧等发展矛盾与历史遗留问题，推动国家公园持续高质量发展。东北虎豹国家公园156宗矿业权已全部退出，四川作为大熊猫国家公园建设的关键主体，全面退出200宗矿业权、278座小水电已退出249座，为生态修复腾出空间[14]。
强化顶层设计引领，完善多样保障体系。国家公园建设坚持“全国一盘棋”，形成上下联动、协同高效的推进机制。从《建立国家公园体制总体方案》到《国家公园空间布局方案》，再到即将实施的《国家公园法》，顶层设计持续强化，构建起“总体方案—空间布局—专项政策—法律法规”的完整体系。2022年印发的《国家公园空间布局方案》遴选49个候选区，总面积约110万平方公里，为建设世界最大国家公园体系奠定基础。财政支持力度的持续加大，为国家公园建设提供有力保障。2017—2025年，中央资金累计安排约189亿元，形成以《关于推进国家公园建设若干财政政策的意见》为主的“1+N”财政保障体系。
科技赋能精准保护，创新监测管理模式。科技支撑贯穿国家公园建设全过程，形成“技术研发—平台建设—应用转化”的全链条支撑体系。在监测技术上，集成遥感、红外相机、物联网等多种手段，解决“看不见、看不全、看不透”的监测难题，例如，武汉大学研发的天空地多平台遥感技术实现林下动物精准识别，北航“天临空地”技术实现栖息地状况可视化展示。深化数据共享与应用，助力保护更精准高效。国家公园感知系统向各管理机构开放账号，武夷山、东北虎豹等公园通过数据分析优化保护策略。科研与保护深度融合，中山大学团队通过1400小时观测破解海南长臂猿习性，为修复方案制定提供科学依据；中国科学院团队建立的“调查－监测－评估－管理”体系，实现保护决策的科学化。
践行全民共享理念，推动社区协调发展。坚持“全民公益性”理念，构建“政府主导、社区参与、社会协同”的共享机制。在社区利益保障方面，通过生态管护岗位设置、生态补偿、特许经营等多种途径，让社区居民共享保护成果，例如，三江源牧民通过雪豹监测与自然体验项目实现增收，武夷山社区参与生态旅游服务获得收益。持续拓宽公众参与渠道，建立志愿者招募培训制度，形成覆盖科研、宣教、巡护等多领域的参与体系。自然教育与生态体验同步推进，各公园建设宣教馆、访客中心等场所，编制特色课程，海南热带雨林国家公园打造科普廊道，大熊猫国家公园开展校园科普活动，使国家公园成为生态教育的重要载体。
立足国情创新实践，形成中国特色模式。我国国家公园建设立足人口众多、生态多样的基本国情，走出了一条兼具国际视野与中国特色的发展道路。创新实行双重领导体制，兼顾国家主导与地方负责，既保障了国家代表性生态系统的严格保护，又调动了地方积极性。在保护对象上，实现生态系统保护与旗舰物种保护的有机统一，东北虎豹、大熊猫等旗舰物种的保护带动了整个生态系统的保护修复。统筹生态保护与经济发展，避免了“保护与发展对立”的困境，例如，大熊猫国家公园唐家河片区通过“生态旅游+林下经济”实现保护与发展双赢。这种“生态优先、国家主导、全民共享、协同发展”的中国特色的生物多样性保护之路，为其他发展中国家自然保护提供有益借鉴。
“十五五”时期国家公园建设展望
党的二十届四中全会提出，“十五五”时期经济社会发展，要“以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”，“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”。随着《国家公园法》的实施和“十五五”规划的深入推进，我国国家公园建设将迈入法治化、规范化和高质量发展的新阶段。需进一步完善制度体系、强化生态保护、深化科技支撑、促进共建共享、扩大国际合作，加快构建全世界最大的国家公园体系，为实现人与自然和谐共生的现代化提供坚实支撑，为全球生物多样性保护贡献更多中国智慧、中国方案、中国力量。
全面推进法治化建设，完善制度执行机制。以《国家公园法》实施为契机，加快构建“国家法律+地方条例+实施细则”的完整法治体系，重点细化分区管控、资源管理、执法监督等配套制度[15]。进一步完善国家公园管理跨区域协调机制，以破除行政壁垒，提升生态保护的整体性和有效性[16]。完善标准体系建设，重点制定生态保护修复、监测评估、特许经营等领域标准，实现“建设有标准、管理有规范、评估有依据”。强化执法能力建设，建立跨部门执法协作机制，运用卫星遥感、无人机巡查等技术手段提升执法精准度。健全考核评估体系，将生态保护成效纳入地方政府绩效考核，建立“监测—评估—反馈—改进”的管理机制，确保各项制度落地见效。
持续深化生态保护修复，提升生物多样性水平。聚焦旗舰物种保护，实施针对性保护修复工程[17]。大熊猫国家公园持续推进生态廊道建设，东北虎豹国家公园完善人兽冲突预警系统，海南热带雨林国家公园扩大长臂猿栖息地，武夷山国家公园深化物种监测，三江源国家公园加强“中华水塔”保护。建立物种资源数据库，开展常态化监测，对新发现物种及时制定保护预案。加快历史遗留问题处置，完成剩余水电站退出工作，对关停矿区实施生态修复。推进山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，重点开展森林、草原、湿地等生态系统的原真性修复，提升生态系统多样性、稳定性和持续性。建立健全跨区域保护机制，加强大熊猫、东北虎豹等跨境跨域物种的协同保护。
优化科技支撑体系，推动数字化转型。升级天空地一体化监测网络，整合卫星遥感、无人机、地面监测、物联网等数据资源，实现各公园监测系统互联互通。完善国家公园感知系统，强化数据安全管理，构建“数据采集—分析—应用”的智能管理平台。推动人工智能、大数据等技术深度应用，在物种识别、风险预警、成效评估等领域实现突破。加强科研平台建设，重点支持国家公园研究院、旗舰物种保护研究中心等机构发展，开展生态保护修复、物种保护等关键技术攻关。建立科研成果转化机制，将“武夷山观物”App等成功经验推广至其他公园，形成一批可复制的技术模式。培养专业技术人才，打造一支兼具生态保护与科技应用能力的复合型队伍。
深化共建共享实践，促进生态价值实现。完善社区利益共享机制，扩大生态管护岗位规模，提高补助标准，建立生态保护成效与补偿额度挂钩的动态调整机制[18]。规范特许经营管理，制定全国统一的特许经营目录，明确经营范围与管理要求，扶持社区发展生态旅游、自然教育等绿色产业。提升公众服务水平，优化入口社区布局，完善生态体验线路，建设标准化自然教育场所。创新科普宣传模式，利用新媒体平台扩大传播覆盖面，开展“国家公园进校园、进社区”活动，增强公众保护意识。健全志愿者服务体系，建立激励机制，推动志愿者参与从简单劳动向专业服务转型。
稳步推进体系建设，加强国际交流合作。建议按照“成熟一个、设立一个”原则，有序推进黄河口、秦岭等候选区设立工作，2030年前形成较为完善的国家公园体系。加强候选区规范化建设，重点完善管理机构、监测体系和社区机制，确保新设公园质量。推动国家公园规划与国土空间规划深度衔接，实现保护空间精准管控。深化国际合作，扩大与周边国家的跨境保护范围，加强与发达国家的国家公园管理经验交流。参与全球生物多样性治理，积极履行《生物多样性公约》等国际义务，分享中国国家公园建设经验。举办高水平国际论坛，推动建立国家公园国际合作网络，提升中国生态治理国际影响力。
【本文作者为中国林业科学研究院林业科技信息研究所研究员；本文系中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金支持局中心工作项目“东北虎豹国家公园生物多样性保护和管理研究－东北虎豹国家公园生态产品价值实现路径研究（项目编号：CAFYBB2024ZA034-07）”和“国家林业和草原局‘十五五’林草规划编制（项目编号：500102-1793）”成果】
注释略
责 编：董惠敏／美编：石 玉