【摘要】当前我国推动“零基预算”改革有利于为破解科技资金“低效困局”提供系统性解决方案。在零基预算改革背景下，提升财政科技资金使用效能需以“打破基数依赖、强化绩效导向、优化资源配置”为核心，结合科技活动规律和创新需求，唯有通过顶层设计、技术赋能、生态优化和容错试错，才能真正释放财政科技资金的效能，构建科学、精准、高效的资金管理体系。
【关键词】零基预算 财政科技投入 资金使用效能 【中图分类号】D602 【文献标识码】A
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出：“推动科技创新和产业创新深度融合。”①随着新一轮科技革命和产业变革的加速推进，科技与产业之间的紧密联系愈发凸显。深度参与全球科技治理，成为全球创新强国，迫切需要发展新质生产力。在这个过程中，财税体制改革不仅是探寻新动能和塑造新优势的关键，还是实现资源一体统筹、提升资金使用效能及加快实现国家战略目标的重要手段。
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》在“深化财税体制改革”相关部署中，明确提出“深化零基预算改革”。今年的政府工作报告提出，开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。进一步将零基预算理论与科技资金管理特性结合，可以拓展公共财政理论在创新领域的应用场景。通过分析零基预算的“评估-分配-监督”逻辑，为构建“绩效导向、动态调整”的科技资金分配模型、完善科技资源配置机制，提供理论和实践支撑。有效推动财税体制改革，零基预算不仅能打破对传统“基数+增长”的预算管理资金分配模式路径依赖，而且是破除支出结构固化，实现以绩效为核心，着眼于系统性重构资源配置的关键②。本文紧扣国家财政改革与科技创新的双重需求，旨在通过零基预算理论与实践的创新结合，为破解科技资金“低效困局”提供系统性解决方案。
“零基预算”改革的现实必要性
政策驱动与改革牵引要求以“零基预算”改革提升科技资金使用效能。从国家层面看，零基预算改革是落实绩效管理、打破“基数依赖”的关键抓手，目前改革尚处于起步阶段。财政部在2025年预算编制中选择16个部门进行改革试点，虽然科技领域推行零基预算存在系统性改革的复杂性，还未纳入第一批的试点范围，但其他部门的试点已经为科技领域改革探路指出了方向。从地方层面看，部分省市，如北京、上海、广东已试点零基预算改革，全国形成了12个省级政府下达零基预算改革的文件，多数省级政府部门从理念上提出了原则要求，探索科技资金“竞争性分配”“动态调整”机制，但可操作性的措施仍需进一步完善，尚未深入全面推进，形成系统性经验。唯有加快推动中国特色零基预算实践，才能为科技资金管理贡献中国方案。
科技全球竞争的需求。全球科技竞争加剧，各国纷纷加大研发投入并优化资金管理，如美国出台《无尽前沿法案》、欧盟出台“地平线欧洲”计划。我国财政科技资金规模已超万亿元，但仍然存在一定程度上的“钱不到位”与“钱用不好”。对于如何基于创新能力考量科技经费投入效能，以及“谁能干、让谁干”的立项机制和方式科学充分论证较为不足。我国专利成果转化应用水平与发达国家相比较低，高价值的专利较少，一些研究成果与市场需求脱节。成果价值评估鉴定环节薄弱，产业资本、金融资本与科技对接难。项目评价机制重立项，轻交账突出。在此背景下，通过零基预算提升资金效能，既是破解资源错配难题的关键，也是实现高水平科技自立自强的重要保障。
服务国家战略的需求。随着我国创新驱动发展战略、科技强国战略的推进，财政科技投入规模持续扩大，但资金使用效能问题日益凸显。传统预算管理模式，如增量预算存在“基数固化”“碎片化分配”“重投入轻绩效”等问题，导致科技资源错配、重复投入、成果转化率低等问题。为落实国家战略提供财政保障工具，助力关键核心技术攻关，零基预算作为一种以“零为基础、重新评估每一笔支出的必要性”的预算编制方法，有利于优化科技资源配置，打破条块分割和固化基数，推动资金向战略急需领域，如人工智能、量子科技、生物医药等倾斜，减少低效重复投入；有利于提升资金使用效能，通过“目标-绩效”双考核，倒逼科研机构和企业提高资金使用效率，促进科研成果产业化；有利于激发创新活力，零基预算的“竞争性分配”机制可筛选优质项目，避免“平均主义”，推动科研主体聚焦核心任务，成为优化科技资金配置的重要改革方向。
推动科技体制改革的需求。科技创新有其特殊性，科技活动具有高风险、长周期、强探索性特点，传统预算模式较难适应其动态需求。零基预算通过“按需定标、按效拨款”，可更好地支持基础研究、前沿技术攻关和成果转化。虽然我国针对新时代科技创新提出，通过实行“包干制”“揭榜挂帅”“科研财务助理制度”等方式优化科技资源配置。但目前的科技资源配置还是以增量调整为主，存量调整有待提升。通过零基预算改革，将有利于构建“有钱有责、权责匹配”的创新生态。
系统推进科技资金“零基预算”改革面临的现实挑战
零基预算改革不仅是技术层面的资金分配方式调整，更是一场涉及完善制度、变革文化和重塑利益的系统性改革，改革过程中定会面临一定挑战。
部分地区“基数思维”惯性阻力较大。虽然国家层面出台了实施意见，但一些地方政府对零基预算持观望态度。传统预算分配模式依赖历史基数，部分地方可能通过“争指标”等方式争夺预算资源，从基数预算“基数+增长”到零基预算“以事定支”的方式转变，是对既有分配格局的重大调整，增加了预算编制的难度，特别是难在打破支撑基数预算的政策依据，由于既有利益格局固化，部分低效项目因涉及部门权力或地方政绩需求而难以淘汰，从而导致零基预算流于形式③。各地政府普遍认为，单单依靠地方财政部门难以推进，需要提升零基预算实施的管理层级。
一些地区和部门的科技活动难评价、评价难、绩效考核体系不完善。科技资金实施零基预算改革的一个重要前提就是对科研项目的绩效进行科学精准的评价，才能为资金的重新分配，清退到期或绩效不好的政策项目找到依据。由于科技活动类型众多，如基础研究、颠覆性技术等具有长期性、不确定性和外部性，现有绩效评价指标如专利数、论文数等难以衡量真实价值。对财政科技资金的“即时回报”期待过高，缺乏对基础研究长期性的理解，倒逼政策制定者偏向短期功利化目标。过度强调短期量化指标，如年度产出率，可能迫使科研单位“重申报轻研发”，甚至编造成果应付考核。科技成果评价“唯论文、唯职称”导向未根本扭转，部分科研人员为迎合考核而忽视技术转化。这就导致科研项目创新性与资金配置的匹配性不足，科研增值不明确。对已有研究基础、技术状态描述笼统，要达到的预期成果不具体，考核指标设置上缺少能够反映技术提升的关键指标。部分专项中，子任务存在内容创新性不强、核心技术指标缺失、指标不够细化量化等问题的占到立项子任务的70%，真正进入投入应用示范阶段的项目少，增加了科技领域推动零基预算改革的难度。
一些地区的跨部门、跨层级协同与一体统筹推进机制不足。由于个别部门和地方积累了大量的科技领域现有政策，有的支出项目依据多年前的政策，实际情况早已千差万别。项目一旦形成且有依据就难以调整，支出资金年年拨付难以削减。以零基预算改革突破部门间原有的项目分配格局面临挑战。首先，科技资金分散在科技部、国家发改委、工信部等多个部门，缺乏统一规划，制约转化应用和投入效能。其次，中央与地方科技项目边界划分不清，地方科技配套资金不到位④。科技计划与行业管理、重大项目建设、企业生产经营、产业扶持政策的衔接不畅，中央科技计划与地方科技项目的边界模糊，这也使得零基预算实施过程中，地方政府在项目层级上难以把控。
一些地区的科技支出刚性导致资金分配与使用存在路径依赖。科技支出作为法定刚性支出领域，有财政性科技投入只增不减和基础研究经费只增不减的要求，使零基预算难以推倒原有基数预算，较难突破先有预算再找项目等现象。部分地方政府为满足法定要求，资金配套和考核挂钩事项占比高，强调财政投入而对多方筹资和产业引导重视不足。科技领域中如信息技术、能源、材料、生物医药、行业装备研发等领域，相关技术研发与产业发展已有较好基础，部分任务研究成果具有较高的转化应用前景，也是社会投资追捧的热点，但经营主体创新投入不够突出，产学研协同创新链条不畅，企业对财政资金的匹配投入意愿低，形成“政府热、市场冷”反差。当前涉及此类领域的项目申请资金时仍以中央财政科技投入为主，在围绕产业链部署创新链，围绕创新链完善资金链、产业链方面的引导作用不够凸显。一些科研人员倾向于选择“低风险、稳产出”的短平快项目，回避突破性技术研发，对新兴前沿领域，如人工智能、量子技术的科技前瞻性判断不足，可能导致资金错配。
零基预算改革推进中还面临一些深层次矛盾。首先，“破”与“立”的平衡难题。从2025年试点的部门和省份的情况来看，一些地区和部门打破旧有基数分配模式后，新的项目库建设、评审标准设计、绩效管理体系未能及时补位，基数归零后的经费更多用于竞争性行业的产业补贴，产业引导积极和事后奖补，实际绩效难以评价，导致管理真空和经费依然有大量压减空间⑤。还有部分改革试点，存在短期绩效压力与长期创新规律的冲突，因缺乏配套措施而难以推广。其次，“公平”与“效率”的矛盾。一方面，零基预算强调公平竞争，但可能忽视国家战略急需领域，如半导体、仪器仪表、生物医药的定向扶持需求，需要关注如何平衡公平分配与战略聚焦。另一方面，青年科学家或小团队因“无基数积累”而难以竞争过老牌机构，将加剧资源垄断。
全面推进科技资金“零基预算”改革的政策建议
在零基预算改革背景下，提升财政科技资金使用效能需以“打破基数依赖、强化绩效导向、优化资源配置”为核心，结合科技活动规律和创新需求，唯有通过顶层设计、技术赋能、生态优化和容错试错，才能应对上述挑战，真正释放财政科技资金的效能，构建科学、精准、高效的资金管理体系。
加强顶层设计：优化预算编制机制，强化战略导向
国家出台进一步深化零基预算改革指导意见，明确改革的总体要求、主要目标、工作任务和实施路径，为2026年中央和地方科技部门纳入零基预算编制要求奠定制度基础。
清理整合科技领域中央与地方支出政策和项目。处理好科技支出领域中政府与市场的关系。在加强事前绩效评价和事前政策评估的基础上，清理政府不应承担或由市场能更高效完成的事项完全交由市场处理，从而将有限的财政资金集中于真正需要财政支持的科技领域。中央出台清理国家有关部门要求地方资金配套和考核挂钩的项目。中央和地方政府应针对科技领域各类交叉重复、低效无效、支出进度较慢项目的支出政策，对于科技领域多年以来不设支出时限的政策，对于与当前国家创新发展和产业需求不适配的政策做出一定退出安排。清理支出政策中有关科技等法定支出领域，各级政府可以先行调整，同时按原批准程序报有关权力机关作出修订。
建立“零基+滚动”的动态项目库。建议在科技预算中引入零基预算理念，通过甄别不同项目的轻重缓急、成本效益，进行优先排序，保证重点和必须开支，去除不必要、不重要的开支，优化财力配置，提高财政资金使用效益⑥。通过“项目库动态管理”“滚动评审”等方式提升资金使用灵活性，值得借鉴。按项目成熟度分类管理，对基础研究、共性技术、产业化项目实行差异化评审标准，优先保障高风险但高价值的前沿探索。推行“中长期目标+年度任务”的滚动预算，避免资金分散。完善动态调整与退出机制，对进展滞后、目标偏离的项目暂停拨款或终止资助，回收资金转入备用项目库。打破传统“基数+增长”模式，不以历史期经济活动及其预算为基础，从实际需要出发分析科技预算期经济活动的合理性，经综合平衡，推动零基预算改革重点支持符合国家战略需求，如新质生产力相关领域、前沿领域、产业升级的创新活动。
破除部门和层级障碍：推动科技资金整合与统筹使用
打破条块分割，统筹财政科技资源。完善新型举国体制下的协同攻关机制。整合科技部、教育部、国家发改委、工信部等多渠道科技资金，建立“国家科技计划联合基金”，集中支持重大专项，如大科学装置、飞机发动机等核心零部件攻关。针对重大科技难题，整合财政科技资金，集中支持跨部门、跨领域的联合攻关项目。由科技部、财政部、国家发改委等部门联合组织实施，明确各方职责和资金配套比例。地方财政需与中央资金协同，避免重复资助区域性项目，重点补足区域产业链短板。允许项目承担单位在总预算内调剂直接费用，优化支出结构，如增加设备共享补贴、减少重复购置等。推动零基预算改革，破除体制机制障碍不能仅从增量做文章，更要打破既有格局，做好存量调整。统筹的预算资金，应更多用于非竞争性领域。实施零基预算后，由于重新配置预算而集中的资金，原则上不应过多投向竞争性的科技项目领域，不得用于各种贴息、补贴、担保等范畴。
构建联合评审论证与多维度评估。引入科技界、产业界、财务专家等跨部门、跨领域联合评审机制，综合评估技术可行性、经济社会效益、团队能力等，减少行政干预。完善“负面清单”制度，明确限制重复立项、低水平研发、非科研用途支出，如过度会议费、填表式考核等。健全“正向激励与容错相容”机制。对超额完成目标的团队给予梯度奖励，如绩效提成、后续项目优先支持，对因不可预见因素失败的项目减免追责⑦。
引导社会资本多方投入与协同创新。采用“财政资金+社会资本”联动模式，如PPP（政府和社会资本合作模式）、科创券，吸引企业配套投入，放大财政资金杠杆效应。通过政府引导基金构建长效投入机制，吸引社会资本参与科技研发。例如，针对企业创新构建科技风险投资基金平台，将政府资金和社会资本用于对初创期科技企业，特别是研发中试阶段，进行股权投资，财政资金按一定比例跟投，分担风险、共享收益。设立“科创风险补偿基金”，对颠覆性技术探索中的合理失败给予部分成本补偿⑧。推动高校、科研院所与产业链深度合作，对产学研联合项目，在满足相关评价标准的情况下，给予匹配度更高的资金支持。
完善科技资金绩效管理：优化绩效导向的资金分配体系
未来，将零基预算改革与科技评价改革、科研放管服结合，形成“目标统一、规则清晰”的制度环境。将科研项目立项、执行、验收全流程纳入绩效评估，通过转变绩效管理改革的整体思路，系统提升科技支出领域绩效管理质量，将绩效考核结果与零基预算编制挂钩，优化预算绩效评价功能、定位和导向。围绕科技创新项目管理流程各个阶段开展绩效管理工作。
完善财政科技资金预算绩效评价的功能。通过构建完善的责任机制，确保科研投入能够尽快转化为生产力，扭转“重立项，轻交账”的局面。简化过程管理，激发人才创新活力，形成激励与改进机制。完善预算管理一体化系统的绩效模块。中央预算管理一体化系统增加绩效指标嵌入功能，或者赋予科技部门个性化开发权限，允许将构建完成指标的体系嵌入系统，通过一体化系统填报、汇总，审核绩效指标，为进一步提高工作质效推动零基预算改革提供系统信息支撑。
明确科技资金预算绩效评价的定位，减少微观层面绩效评价。财政绩效评价要转向服务宏观和中观科技资源配置和科研组织方式优化。今后应减少微观层面的预算绩效评价，减少项目评价，把微观评价交给单位、学术组织和部门，给与管理的自主权，并继续探索机构整体支出绩效评价。简化过程管理，完善科技预算支出评价周期和分类评价机制，必要时对评价周期采取延时评价，结合政府或部门提供公共服务的战略目标和政策目标编制预算，确保财力分配用于决策部署，促进科研主体内部治理能力提升，通过聚焦主责主业，服务国家战略。更加关注终端绩效，创新性和贡献的评价。
转变科技资金绩效评价的导向。健全科技成果分类评价机制基础前沿研究，绩效评价突出原始创新导向。关键核心技术攻关类项目突出技术应用导向，评价项目解决了哪些具体技术难题和产业应用情况。应用型项目应明确资金使用必须与“里程碑式成果”挂钩，如专利数、技术转化收益、行业标准制定，弱化过程性指标如论文篇数。增设“市场化验收”标准，例如要求企业出资比例、产品量产时间表等⑨。探索在财政视角下预算绩效评价的基础上，加强基于科技内涵的绩效评价，评价更加注重标志性成就、科技影响力、转化应用、经济和社会价值等，同时通过信息共享、结果互认的机制减少不必要的多投重复评价，减轻科研人员机构管理负担，降低管理成本。处理好效率与公平的关系，促进项目生成机制科学化、公平性⑩。在营造良好科研生态方面发挥作用，引导科研组织创新导向。
构建动态优化机制：确保财政科技资金使用合规高效
构建“全流程+信息化”的监控体系。利用大数据、区块链等技术，建立科技资金监管平台，实现项目预算、执行、验收全流程信息化管理，精细化安排。以可量化的实际需求，支出标准、任务量、预期绩效等为基础，使预算编制过程精细化、避免大而化之，虚增经费。因此健全支出标准与分类体系，对项目资金使用情况进行实时监控，对超预算、超范围支出自动预警。
实施“分类监管+差异化管理”政策。根据项目类型，如基础研究、应用研究、产业化等，依据风险等级，制定差异化管理措施。例如，对高风险项目，如前沿技术攻关实行“事前备案+事中抽查+事后审计”的全链条监管；对低风险项目，如成熟技术推广实行“简化流程与结果导向”的监管模式。依据差异化项目培训预算管理人员与科研人员，提升项目策划、成本控制、绩效自评等专业化能力。
强化“激励约束+成本管控”有机结合。推行零基预算改革时，财政部门要依据科技项目成本情况，尽早出台科技资金支出标准体系，科技部门和单位的成本控制，要将绩效评价结果作为零基预算调整的依据，以“产出成本”增强科技成本管控的可操作性，建立绩效考核结果与科技预算安排、科技政策调整有机挂钩机制；科技政策、科技部门单位整体支出、科技项目的绩效与相应的预算资金安排挂钩；科技预算绩效评价结果与科技部门单位绩效考评挂钩，对绩效优秀的部门给予一定物质奖励和表扬。
通过上述措施，可在零基预算框架下实现“钱随事走、效促钱增”的良性循环，推动财政科技资金从“量增”转向“质优”，在推进过程中可以选择集成电路、生物医药等重点科技领域开展示范，实现通过财税体制改革助力高水平科技自立自强和科技强国建设。
【注：本文得到习近平经济思想研究中心课题研究项目“畅通教育、科技、人才良性循环研究”（项目编号：AZ2024006）的资助；本文系国家自然科学基金委员会2025年第1期应急管理项目“完善国有资产综合价值实现的体制机制研究”子课题1“国有资产统筹管理的基础制度与协同路径研究”（项目编号：72541012）的阶段性成果】
【注释】
①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，《人民日报》，2025年10月29日。
②张平、苟燕楠、庞清月等：《零基预算新假设的建构——理论脉络与中国实践的协同探讨》，《财政研究》，2025年第3期，第18-29页。
③崔惠玉、徐思维、楚文月：《深化零基预算改革与协同式预算管理创新研究》，《财政研究》，2025年第1期，第26-38页。
④⑩刘文军、李赓、黄丰雨：《转变财政科技经费配置管理方式，提升科技投入效能》，《中国科学院院刊》，2023年第02期，第193-202页。
⑤马蔡琛、孙小雪：《基于绩效考量的地方零基预算改革研究》，《经济纵横》，2024年第02期，第107-115页。
⑥王泽彩、胡志勇：《预算绩效管理中的政府成本管控：现实问题、国际借鉴和强化对策》，《经济纵横》，2024 年第10期，第94-101页。
⑦杨广勇、杨林：《零基预算改革效果评价与未来推进——以珠海市A区为例》，《中央财经大学学报》，2019年第01期，第3-14页。
⑧林青宁、毛世平：《科技金融与企业创新：财政资金有引导作用吗》，《科学学研究》，2024年第11期，第2445-2453页。
⑨李洪辉：《财政专项资金管理存在的问题及改革建议》，《财政研究》，2014年第06期，第21-25页。
责编/李一丹 美编/杨玲玲
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