【摘要】《育儿补贴制度实施方案》既着眼于国家长远发展，又面向社会公平正义，还赋能家庭建设和个体成长。这是积极应对少子化、回应育儿需求的关键举措，通过投资于人彰显中国人口发展战略转向，对完善生育支持政策体系、建设生育友好型社会、实现人口高质量发展具有重大意义。
【关键词】育儿补贴 少子化 投资于人 长期效应
【中图分类号】C924.21 【文献标识码】A
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》 提出：“坚持尽力而为、量力而行，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民群众急难愁盼问题。”①2025年7月28日，《育儿补贴制度实施方案》（以下简称“育儿补贴方案”）公布，8月24日，国家卫生健康委办公厅、财政部办公厅联合印发《育儿补贴制度管理规范（试行）》。这是我国首次发布并实施全国性的统一育儿补贴政策。“育儿补贴方案”规定自2025年1月1日起，对符合法律法规规定生育或收养的3周岁以下婴幼儿，包括3周岁以下的孤儿、事实无人抚养的婴幼儿，不分城乡、民族、区域发放补贴，至其年满3周岁，国家补贴标准为每孩每年3600元。中央财政自2025年起设立共同财政事权转移支付项目“育儿补贴补助资金”，对发放国家基础标准育儿补贴所需资金，按比例对东部、中部、西部地区予以补助。
我国自20世纪末进入老龄化社会，叠加少子化，带来的人口收缩对国家安全与发展形成严峻挑战。“实际上我国总和生育率早在1992年就已经下降到更替水平，人口内生性增长率由正转负……第七次全国人口普查数据显示，2020年总和生育率下降到1.3，已经低于国际社会公认的1.5警戒线。”②低生育率主导的人口总规模下降，将成为我国未来一个时期的发展趋势。全球经济下滑，加之就业压力和职业竞争，使育龄群体生育意愿持续低迷，育儿成本成为社会普遍关注的话题。
投资于人：“育儿补贴方案”彰显中国人口发展战略转向
习近平总书记指出：“做好新时代人口工作，要顺应人民群众对美好生活的期待，坚持人民主体地位，把人口高质量发展同人民高品质生活紧密结合起来，把‘投资于物’同‘投资于人’紧密结合起来。”③“育儿补贴方案”通过投资于人，实现我国人口发展战略的转变。
从汲取人口红利转向反哺人口发展。在特定历史时期，丰富且相对低廉的劳动力资源为经济起飞提供重要动力，形成显著的数量型人口红利。随着人口结构的深刻转变，传统人口红利趋于减弱。与此同时，育儿成本、教育压力、工作与家庭的平衡等，形成经济社会发展与人口再生产之间的张力。当前，人口发展政策正从过去几十年侧重汲取人口红利以驱动经济增长，转向通过系统性投资来反哺人口发展。反哺人口发展的核心逻辑是将经济发展的成果，通过育儿补贴、普惠托育、教育减负、税收优惠等生育支持政策配套措施，系统性投资于家庭，培育人力资本。这充分体现我们党坚持以人民为中心的发展思想，揭示经济发展与社会发展相互促进的关系。
从行政约束的政策工具转向多方协同的工具组合。人口发展战略转向，要求政策工具同步转型。我国生育支持政策体系从单一依赖行政约束，向多种政策工具协同发力变革，形成“激励—服务—保障”模式。一是核心工具从“约束型”转向“激励型”。过去以生育审批、社会抚养费征收等强制性工具为主，当下，育儿补贴、税收抵扣等现金或准现金转移支付，成为直接激励家庭生育意愿的重要手段。二是工具组合从“碎片化”转向“系统化”。“育儿补贴方案”是生育支持政策体系的一块重要“拼图”，有助于形成有机协同的“工具包”：通过补贴、退税等经济激励，缓解“不敢生”问题；通过普惠托育、育儿假等服务保障，缓解“没人带”难题；通过消除就业歧视、营造生育友好环境等，破除职场文化壁垒。三是运行机制从“卫健委主导”转向“多部门协同”。“育儿补贴方案”要求卫生健康、财政、公安、审计、纪检、发改、教育、税务等多部门联动与资源整合。
从“人口管理”转向“人口支持”。2016年1月1日，随着《中华人民共和国人口与计划生育法》（2015修正）正式实施，施行36年的独生子女政策全面停止，生育政策进入“全面两孩”阶段。事实上，2014年全国范围内启动实施的“单独两孩”政策，已经体现我国人口发展战略的转变。“育儿补贴方案”的出台更加明确从“管理人口规模与质量”到“投资于人的全面发展”的战略取向。“人口管理”与“人口支持”的根本区别在于：前者将人口作为调控对象，侧重规模管理与资源适配；后者将人口作为发展资源，通过投资家庭与人力资本，实现人口高质量发展与中国式现代化的协同推进。“育儿补贴方案”既是这一转向的标志，又是系统性生育支持的起点，标志着生育成本的责任从“家庭承担”迈向“家国共担”。
“育儿补贴方案”的三重特征：合理性、普惠性与可及性
“育儿补贴方案”作为生育支持政策体系的有机构成，宏观上释放出国家对减轻家庭养育负担、提振生育信心的信号，制度输出与实施方案具有合理性、普惠性与可及性等特征。
合理性：统筹兼顾、量力而行的“育儿补贴方案”。“育儿补贴方案”的合理性源于其科学设计、实践验证与适配机制，体现政策制定中对国际经验、本土国情与区域差异性的统筹兼顾和量力而行。首先，国际社会先例为“育儿补贴方案”提供经验借鉴。例如，瑞典实施普惠性儿童津贴，有效减轻家庭育儿经济压力；法国根据家庭子女数量和收入水平实行梯度化补贴，为稳定生育率提供重要支持。其次，地方探索为“育儿补贴方案”奠定实践基础。2021年，四川省攀枝花市对生育二、三孩的家庭每月每孩发放500元育儿补贴。此后，云南、浙江、广东等地相继推出差异化补贴方案。这些地方试点为全国性育儿补贴制度的制定积累经验。再次，因地制宜为“育儿补贴方案”注入灵活的适配机制。在坚持国家基础标准统一的前提下，“育儿补贴方案”赋予地方政府适当的政策弹性，在资金配置上留有地方提标的空间。
普惠性：合法合规前提下广范围覆盖的“育儿补贴方案”。普惠性是“育儿补贴方案”最突出的特征，集中体现为补贴的覆盖广泛、资格平等和标准统一。一是补贴对象是符合法律法规规定生育或收养的3周岁以下婴幼儿。“育儿补贴方案”将一孩纳入育儿补贴范围，极大提高制度覆盖的广泛性。育儿补贴的发放对象包括2025年1月1日之前出生、不满3周岁的婴幼儿，这种追溯发放补贴，表明“育儿补贴方案”不仅是以货币奖励促生育数量的激励型制度，还是以民生兜底谋养育质量的保障型制度。二是领取资格方面，除符合法律法规的基本要求外，对婴幼儿所在家庭其他属性均无差异化规定，全国所有符合领取年龄的合法生育家庭或领养机构均可受益，最大限度地体现补贴领取资格的平等性。三是“育儿补贴方案”的基础标准全国统一。从国家层面作出制度性规定，是对地方实践的补缺，同时要求至少在地市级层面进行统筹。这既可避免政策碎片化，又能体现制度的普惠公平导向。
可及性：线上线下触手可及的“育儿补贴方案”。可及性强调全体公民平等获取和使用服务的权利，关系到“投资于人”政策目标能否真正实现。其一，政策宣传可及，确保信息覆盖无死角。国家采取多层次、多渠道的宣传策略确保政策内容全方位触达目标群体。地方政府纷纷推送“保姆级申领教程”，将政策语言转化为通俗易懂的实操指南。其二，补贴形式可及，确保实惠直达家庭。现金发放育儿补贴，避免兑换限制、区域差异及偏好匹配等问题；明确“免征个人所得税”，且在低保、特困等社会救助认定中不计入家庭收入，确保补贴不被其他政策冲抵。其三，补贴渠道可及，确保申领便捷高效。“育儿补贴方案”设计采用线上线下双轨并行模式，满足不同群体的需求。全国统一建设的育儿补贴信息管理系统支持线上申请，通过手机或电脑即可完成操作，流程简便、材料精简。
优化政策工具结构，提高“育儿补贴方案”的协同效应
“育儿补贴方案”在政策工具运用上已初步构建起“国家保基本、地方促提升”的双层架构，体现出从“生育管理”向“生育支持”转型的政策逻辑。“与时间补贴相比，现金补贴的激励效果更大，现金补贴与时间补贴相结合的政策效果最为显著。”④从长远来看，应进一步强化政策工具的系统性、精准性与可持续性，贯彻落实党的二十届四中全会提出的“促进人口高质量发展，稳步推进基本公共服务均等化”等要求，切实提升“育儿补贴方案”与其他生育支持政策的协同效应。
优化工具系统性：从“单点补贴”走向“整体支持”。“育儿补贴方案”以现金补贴为主，虽然能在一定程度上缓解家庭育儿的经济压力，但是难以应对育儿过程中的诸多结构性难题。在普惠补贴基础上，可逐步强化供给型与环境型工具的协同。在供给型方面，加大对普惠托育机构建设的财政投入和人力投入，降低托育成本、提高托育质量；在环境型方面，推动延长产假、育儿假制度落地，探索弹性工作制、父母共享育儿假等创新政策；在制度协同方面，打通育儿补贴与个税专项附加扣除、生育保险、教育住房补贴等政策，提升生育支持政策体系的整体效能。
提升工具精准性：从“普惠覆盖”走向“分层分类”。“育儿补贴方案”强调普惠性，但地区差异、家庭异质性与育儿成本结构的不同，也应予以充分考虑。应建立动态调整机制，根据地区物价水平、育儿成本、财政能力等因素，设定补贴标准的区域浮动区间，增强政策适应性；强化精准识别机制，依托全国统一信息系统，整合户籍、社保、税收等数据，精准识别多孩家庭、低收入家庭、流动人口等重点群体，实施差异化支持；推动地方试点创新，鼓励有条件的地区探索按育儿阶段分段补贴、按家庭收入阶梯补贴等方式，为优化“育儿补贴方案”提供经验样本。
增强工具可持续性：从“财政输血”走向“多方共治”。“育儿补贴方案”长期依赖财政支出，将面临可持续性挑战。可探索多种资金来源，研究设立“国家生育支持基金”，通过财政拨款、国企利润划转、社会捐赠等渠道筹资，增强制度韧性；推动社会力量参与，鼓励企业、社会组织等参与托育服务供给，给予税收优惠、场地支持等政策激励，构建政府主导、社会参与的生育友好生态；加快建立“育儿补贴方案”评估机制，定期评估补贴标准、工具组合与政策效果，及时调整优化，防止政策僵化或资源浪费。
充分认识儿童具备的多重属性，提升“育儿补贴方案”的长期效应
研究表明，“对政策效果的正向预期能够显著促进育龄人群的生育计划”⑤。从儿童的国家未来公民、社会潜在成员与家庭核心组成三重属性的角度看，应加快完善生育支持政策体系，提升“育儿补贴方案”的长期效应。
平衡儿童的国家与家庭属性，强化制度定位的战略性与体系性。生育政策较为侧重人口数量的宏观目标（国家属性），可能导致对家庭多样化、高质量育儿需求（家庭属性）的关注不足。应将育儿补贴制度置于国家人力资本战略的核心框架中，不仅关注生育率，而且注重儿童健康发展、教育获得与能力培养，实现从“促生”到“优生优育”的升华。构建全周期支持体系，将补贴延伸至孕产期、婴幼儿照护、学前教育乃至学龄期，建立按年龄阶段梯次衔接的长期补贴计划，稳定家庭发展预期。
平衡儿童的社会与家庭属性，优化补贴设计的精准性与梯度性。均等化的现金补贴（社会属性）虽体现公平，但未能充分考虑不同地区、不同收入家庭的实际负担差异。应借鉴国际经验，推行差异化补贴方案，建立与家庭收入水平、子女数量、地区生活成本挂钩的梯度补贴公式。对低收入、多子女、特殊困难家庭实施差异化补贴，增强政策的靶向性与再分配效果。
统合儿童的国家、社会、家庭属性，促进政策协同与服务供给扩容。“育儿补贴方案”在一定程度上解决“钱”的问题（家庭属性），但与优质普惠的托育、教育、医疗等服务供给衔接不够紧密（社会属性、国家属性）。公共服务供给不足，补贴资金可能被市场化服务价格所吞噬，削弱政策实效。应加强跨部门政策配套，育儿补贴需与延长产假育儿假、落实双亲育儿责任、保障女性就业权益、发展普惠托育体系、推动教育公平改革、加强住房支持等政策形成“组合拳”，协同破解育儿难题。
巩固国家与社会属性，健全法治保障与长效融资机制。关注儿童全周期成长，持续投资、规划，充分践行国家培养高质量公民（国家属性）的长期承诺。应推动立法进程，如制定“生育促进法”，将“育儿补贴方案”的核心要素通过立法形式予以明确，确保政策的稳定性、权威性和持续性。
“育儿补贴方案”既着眼于国家长远发展，又面向社会公平正义，更赋能家庭建设和个体成长。“育儿补贴方案”是积极应对少子化、回应育儿需求的关键举措，对完善生育支持政策体系、建设生育友好型社会、实现人口高质量发展具有重大意义。
【注释】
①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，《人民日报》，2025年10月29日。
②原新：《积极推进适应人口新常态的全面治理》，《国家治理》，2024年第4期。
③习近平：《以人口高质量发展支撑中国式现代化》，新华网，2024年11月15日。
④陈梅、张梦皙、石智雷：《国外生育支持理论与实践研究进展》，《人口学刊》，2021年第6期。
⑤杨凡、王铭铭：《生育支持政策预期效果对育龄人群生育计划的影响》，《人口研究》，2025年第3期。
责编/周小梨 美编/王梦雅
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