国家公园立法专题调研合影，左五本文作者（张希武）
2025年9月12日，《中华人民共和国国家公园法》（以下简称《国家公园法》）经十四届全国人大常委会第十七次会议审议通过，将于2026年1月1日起施行。标志着中国国家公园体系建设从试点探索迈入了全面法治化的新纪元。作为自然生态保护工作者，笔者通过系统研读法律文本，深感其体系之完备、逻辑之严密、创新之突出。本文旨在系统梳理其理论根基、制度创新，并深入探讨其从文本走向实践的落实路径，以期为法律的贯彻落实提供有益参考。
理论根基：回应时代需求的法治答案
《国家公园法》的出台，是对“为何保护”“为谁保护”“如何保护”等根本性问题的系统性法治回应。
（一） 概念法定与体制统一：终结治理“碎片化”
法律的首要贡献在于实现了“国家公园”概念的法定化。该法界定：“国家公园是指由国务院批准设立，以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地和海洋区域。”这一精确界定，清晰划定了国家公园的设立主体、根本目的与空间范围，使其在法律上区别于自然保护区、风景名胜区等其他类型的自然保护地。《国家公园法》通过“内涵+外延”的立法技术，将“国家公园”这一概念精确化，不仅为执法和司法提供了依据，更体现了立法者对法律确定性的追求。
更具现实意义的是，法律针对长期存在的“九龙治水”顽疾，构建了“统一、协调、高效”的管理体制。明确国务院国家公园主管部门负责全国国家公园的统一监督管理，各国家公园管理机构具体承担保护管理职责，国家公园所在地地方政府负责经济社会发展综合协调等职责，并建立了跨部门、跨区域的协同机制与信息共享平台。这一设计是“整体政府”理论在生态治理领域的生动实践。英国学者波利特提出的“整体政府”理论强调通过跨部门协作解决公共治理中的“碎片化”问题。《国家公园法》确立的管理体制，不仅回应了这一理论诉求，更通过立法确立了协同机制的法律效力。
从行政法角度看，这种“总—分”式的职责划分模式，完美体现了“权责一致”的基本原则。通过明确各部门的职责边界，既避免了职能交叉带来的推诿扯皮，又防止了职责空白导致的管理真空。在实践中，首批设立的5个国家公园已经展现出体制统一的巨大优势。三江源国家公园归并了园区内4县的国土、环保、水利、林草等职能，实施大部门制改革，彻底打破了“九龙治水”的藩篱；大熊猫国家公园横跨四川、陕西、甘肃三省，成功整合了69个各类自然保护地，实现了跨省域的协同管理。这种体制重构，展现了国家重塑生态治理体系的决心，是解决复杂系统性生态问题的必由之路。
（二） 体系化顶层设计：确立保护地体系的核心
法律开宗明义地规定“国家建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，这标志着国家公园在保护地体系中居于最高层级、具有最强保护强度。其设立标准极为严格，旨在将“自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集”的自然生态空间纳入其中，实行最严格的保护。根据《国家公园空间布局方案》，我国将在全国布局49个国家公园候选区，总面积约110万平方公里，其中陆域面积约99万平方公里、海域面积约11万平方公里，占陆域国土面积的10.3%。这一宏大规模，充分体现了国家保护最重要自然生态空间的坚定意志。
从法学视角看，这构建了一个层次分明的新型保护地法律体系，适用“特别法优于一般法”的原则，确保了国家公园保护的优先效力。通过确立国家公园在自然保护地体系中的主体地位，实际上构建了一个层次分明、效力有别的新型保护地法律体系。这种立法设计既考虑了生态系统的整体性，又兼顾了不同保护地的特殊性，体现了立法技术的系统性和科学性。
从生态学视角看，这符合保护生物学中的旗舰物种与生态系统完整性理论。美国生态学家索尔在《保护生物学》中强调：“保护地的有效性不仅取决于单个保护区的管理，更取决于保护地网络的系统规划。”《国家公园法》确立的以国家公园为主体的自然保护地体系，正是这一理论的法律实践，旨在通过保护关键区域和旗舰物种，维系整个生态系统的结构和功能。首批5个国家公园整合120多个各类保护地，以及未来49个候选区将整合700个以上保护地的宏伟蓝图，正是对这一系统性保护理念的法律背书与实践展开。以大熊猫国家公园为例，通过整合原有分散的保护地，使大熊猫栖息地连通性得到显著改善，13个相对独立的大熊猫局域种群实现基因交流，有效解决了种群隔离带来的灭绝风险。
（三） 辩证统一的逻辑：平衡保护与发展的智慧
《国家公园法》绝非一部简单的禁止性法规，其精髓在于确立了“保护优先、全民共享、绿色发展”这一辩证统一理念。这三大逻辑构成了一个有机整体，阐释了“在保护中发展，在发展中保护”的生态文明理念。
“保护优先”是底线与红线，体现了代际公平的生态伦理。法律将维护生态系统的原真性和完整性作为首要目标，确保当代发展不牺牲后代的生态福祉。这回应了“为什么保护”的根本问题，是生态文明价值观在法律中的体现。
“全民共享”回答了“为谁保护”的问题，明确了国家公园的全民公益性。法律专章规定“全民共享”，保障公众的生态体验、环境教育权利，并关注社区发展。这表明国家公园不仅是国家的战略资源，更是全体人民的共同财富，其生态福祉应由人民共享。这极大地增强了法律的正当性和感召力，是社会主义公有制在生态领域的具体实现形式。
“绿色发展”则探索了“如何协调”的路径，旨在通过制度创新，将生态优势转化为发展优势。法律中设计的生态管护岗位、特许经营、生态补偿等机制，正是为了将生态保护产生的“正外部性”内部化，让当地居民从“被动受限者”转变为“主动保护者”。
在实践中，这一逻辑已经结出硕果。东北虎豹国家公园通过生态补偿机制，对因野生动物保护受损的农户进行补偿，2024年累计发放补偿资金1.2亿元，有效缓解了人兽冲突；武夷山国家公园推广生态茶园模式，茶叶价格平均提升30%以上，带动茶农年均增收超万元；三江源国家公园设立生态管护岗位，1.7万牧民转为生态管护员，户均年增收2.16万元。这些鲜活案例充分证明，绿水青山就是金山银山，一碗“生态饭”能够实现生态保护与民生改善的共赢。
制度创新：支撑起国家公园法治化治理的大厦
《国家公园法》的生命力在于其设计了一系列具有高度创新性和可操作性的具体制度。
（一） 科学分区管控制度：从“一刀切”到“精准化”
法律将国家公园划分为“核心保护区”和“一般控制区”，实施差异化管理。核心保护区是生态“心脏”，除必要的保护、管理和特殊国家战略活动外，禁止一切人为活动。一般控制区则允许在严格管控下，开展生态体验、科普教育等活动。据统计，在已设立的5个国家公园中，核心保护区面积平均占比达到74.3%，确保了对最关键生态区域的严格保护。
这种分区模式体现了“分类施策”的科学管理哲学。从生态学角度看，这符合景观生态学中的“格局-过程-尺度”理论，即通过优化景观空间格局来维护生态过程的完整性。核心保护区实行“最严格保护”，犹如为生态系统的“心脏”设置了无菌舱；一般控制区则允许“可持续利用”，为公众亲近自然、开展科研教育提供了空间，这既是对生态规律的尊重，也是对人性需求的回应。
从公共政策分析视角看，这种分区模式是“空间分区管制”这一经典政策工具在生态保护领域的创新应用。它通过空间规制实现了保护与利用的平衡，体现了比例原则在环境管理中的运用——根据生态价值的不同，采取与其重要性和敏感性相称的管理强度。在实践中，海南热带雨林国家公园将最具代表性的热带雨林生态系统划入核心保护区，实行封闭管理，同时在不影响生态完整性的区域设置生态步道和科普馆，2024年接待访客85万人次，其中科研团队超200批次，既实现了严格保护，又满足了科研和体验需求。
（二） 自然资源统一确权登记制度：“定分”以“止争”
法律规定，对国家公园内的自然资源，应当作为独立登记单元进行统一确权登记。此举旨在清晰界定国家公园内各类自然资源的资产所有权、使用权等权利主体和边界，实现“底数清、权属明、责任实”。截至2025年7月，首批5个国家公园已全部完成自然资源统一确权登记，登记总面积超过23万平方公里，确权各类自然资源资产价值超万亿元。
从产权经济学角度看，这直接回应了“公地悲剧”理论所揭示的问题。当资源产权不清时，理性个体倾向于过度使用公共资源，导致资源枯竭。统一确权登记，从法律上明确了“谁所有”“谁使用”“谁保护”，界定了排他性的产权，为解决长期存在的权属争议和管理模糊地带提供了制度基础。
从物权法理论看，这体现了物权法定原则和公示公信原则在自然资源领域的确立。通过不动产登记簿这一法定形式，将国家公园内自然资源的物权状况予以公示，赋予其对抗第三人的法律效力，为自然资源资产的交易、抵押、补偿等提供了法律保障。以大熊猫国家公园为例，通过确权登记明确国有林地占比82%，集体林地占比18%，并分别与国有林场、村集体签订保护协议，解决了358处历史遗留的权属争议问题。这不仅是自然资源管理领域的一项重大基础性改革，也彰显了运用法治思维和法治方式解决生态问题的决心。
（三） 多渠道资金保障与生态补偿机制：实现环境正义
法律确立了“以财政投入为主、社会参与为辅”的多渠道资金保障制度，将国家公园建设管理经费纳入各级政府预算，并鼓励社会力量通过捐赠、基金等方式参与。同时，它健全了生态保护补偿机制，通过财政转移支付和市场化补偿等多种途径，对因保护需要而做出贡献或利益受损的地区和群体进行合理补偿。数据显示，中央财政每年对国家公园的转移支付资金超过50亿元，带动地方和社会投入超30亿元。
从公共经济学角度看，国家公园提供的生态服务具有典型的公共产品属性，其非排他性和非竞争性决定了市场机制在供给上会失灵，因此必须以财政投入为主。同时，法律鼓励社会参与，又引入了“第三部门”理论的视角，通过志愿机制弥补政府和市场的不足。
更重要的是，生态补偿机制体现了对环境正义的追求。它承认生态保护行为产生的正外部性，并试图通过制度化的补偿，将外部效益内部化，让保护者不吃亏、能受益，从而激发其持续保护的内生动力。这符合科斯定理所揭示的原理：在产权明确的前提下，通过合理的制度安排可以解决外部性问题。东北虎豹国家公园建立以来，累计投入生态补偿资金15.8亿元，对因保护受损的1.2万户居民进行补偿；武夷山国家公园创新“生态积分”制度，居民通过参与巡护可获得积分兑换生活物资，已有超千户家庭参与。这些实践充分证明，建立可持续的生态保护模式，必须妥善处理好利益分配关系，实现生态正义。
（四） 综合执法与公众参与机制：刚柔并济的治理艺术
法律授权国家公园管理机构履行相关领域的行政执法职责，并建立跨部门执法协作机制，以解决执法力量分散、效能不高的问题。另一方面，法律大力倡导公众参与，从制度上保障了公众的知情权、参与权、监督权和受益权，鼓励志愿者、社会组织、社区居民等参与到国家公园的保护、管理和服务中。据统计，各国家公园已组建统一执法队伍，累计开展联合执法行动1200余次，查处违法行为358起；同时发展注册志愿者2.3万人，年均开展志愿服务超10万小时。
强化综合执法，是运用国家强制力为生态保护“筑盾”，严厉打击违法行为，维护法律刚性。这符合“规制理论”中关于命令控制型手段在环境治理中基础性作用的论述。而推动公众参与，则是凝聚社会共识为生态保护“聚气”，构建共建共治共享的治理格局。这体现了协同治理理论的要义，即通过建立政府、市场、社会等多方主体之间的协作网络，共同应对复杂的公共问题。
我们深感，国家公园的保护事业，绝非政府部门的“独角戏”，而是需要全社会共同参与的“交响乐”。法律通过赋予公众举报权、鼓励志愿服务、支持社区参与特许经营等方式，将“全民公益行”落到了实处，极大地拓展了治理的深度和广度。从民主理论视角看，这种广泛的公众参与也是参与式民主在环境事务中的具体实践，有助于增强决策的合法性和执行力。三江源国家公园注册志愿者超5000人，年均开展巡护活动120次；武夷山国家公园建立“民间林长”制度，聘请当地居民担任生态监督员；海南热带雨林国家公园与周边26个村寨建立共建共管机制。这些创新实践表明，只有当保护成为全民的自觉行动时，国家公园才能真正实现长治久安。
落地抓实：法律的生命在于实施
通过对《国家公园法》的学习，对其从文本走向现实所面临的挑战与路径也有了一些思考。
（一） 强化法治宣传，推动认知统一
建议开展大规模、分层次、多形式的普法活动。对管理者，重点培训法律条款与执法要求；对企业和社区居民，侧重讲解行为规范与权利义务；对社会公众，则通过新媒体等渠道，普及国家公园理念与规则。各国家公园应结合自身特点，制作通俗易懂的宣传材料，如在入口处设置法治宣传栏，标注禁止行为及举报电话；利用“世界地球日”“生物多样性日”等节点开展主题活动。目标是让法治精神成为全社会守护国家公园的共同准则，形成“知法、懂法、守法、护法”的良好社会氛围。
（二） 完善配套制度，确保落地生根
国家层面的法律是框架，需要各地结合实际，加快制定和完善总体规划、分区管控细则、生态补偿标准、特许经营管理办法等配套制度。要特别注意与国土空间规划的衔接，确保国家公园规划与地方发展规划协调统一。同时，要建立国家公园技术标准体系，制定监测、评估、修复等技术规程，为精细化管理和科学保护提供支撑。配套制度的完善程度直接决定法律实施的效果，必须作为工作的重中之重来抓。
（三） 加强能力建设，支撑智慧管理
面对国家公园广阔的地域和复杂的生态系统，必须提升管理队伍的专业化水平，并广泛应用现代科技手段。要加快建设“空天地一体化”监测网络，实现卫星遥感监测全覆盖、无人机巡护常态化、地面传感器网络化。东北虎豹国家公园建成的“天地空”一体化生态感知监测体系是成功典范。该系统作为全球首个全域覆盖、实时高效的自然资源监测、评估和管理系统，分为野外信息采集、实时传输、数据分析处理三层架构，通过700M有线无线融合的LTE承载网络，可完成红外野保相机图像和高清视频的实时回传，土壤、水质、空气等传感器的生态因子采集回传，以及实时查询护林员巡护轨迹。截至目前，东北虎豹国家公园已完成了95个基站建设，通过人工智能分析有价值的影像资料超过200万条。这种科技手段大幅提高了巡护效率，把人类活动对自然的干扰降到最低，其成功经验值得在全国范围内推广。
（四） 推动社区融合，实现共生共赢
必须将社区居民视为国家公园建设的利益相关者和重要依靠力量。要通过完善生态管护岗位设置、创新利益分享模式、扶持生态友好型产业等，切实保障其合法权益。建议在未来几年内，实现国家公园内社区生态管护岗位全覆盖，确保有意愿的当地居民都能参与保护工作；大力发展生态旅游、有机农业等绿色产业，力争使国家公园内社区居民人均年收入增幅高于所在县平均水平。武夷山国家公园通过“茶旅融合”模式，带动周边社区增收20%的经验值得借鉴。只有让保护者得益、让参与者受益，才能形成可持续的保护机制。
（五） 深化国际合作，贡献中国智慧
我国国家公园建设虽然起步较晚，但在顶层设计、制度创新等方面已经形成特色。建议建立国家公园国际交流机制，定期举办国际研讨会，分享中国在统一管理体制、分区管控、生态补偿等方面的经验。同时要虚心学习国际先进管理经验，如美国黄石国家公园的访客承载力管理、新西兰峡湾国家公园的原住民参与机制、加拿大班夫国家公园的生态廊道建设等。要积极参与跨境保护合作，推动中俄东北虎豹跨境廊道建设、中老跨境生物多样性保护等项目，共同守护跨国生态系统。通过国际交流与合作，既展示中国生态文明建设成就，也吸收世界先进经验，共同提升全球生态治理水平。
结 语
《国家公园法》立意高远、体系完备，它以法治方式固化了生态文明改革的成果，为中国的绿水青山筑起了最坚实的法治屏障。法律中确立的国家公园法定概念、统一管理体制、分区管控制度、统一确权登记、多元化资金保障等创新制度，不仅解决了当前国家公园建设面临的现实问题，更为未来自然保护地体系建设提供了法治保障。这些制度设计背后所蕴含的法理学、公共管理学、生态学等多学科理论智慧，展现了我国生态文明法治建设已经达到了一个新的高度。
我们相信，在《国家公园法》的保驾护航下，通过全社会共同努力，我国的国家公园必将成为世代传承的珍贵自然遗产，成为美丽中国最动人、最靓丽的标识，为全球生态治理贡献中国智慧、中国方案。让我们以法治力量，共同守护好这一惠及当代、造福子孙的“国之大者”，为实现人与自然和谐共生的现代化作出新的更大贡献。
（作者：张希武 闫 颜，分别系中国野生动物保护协会国家公园及自然保护地委员会主任，中国野生动物保护协会国家公园及自然保护地委员会常务副秘书长）
