本文刊发于《学习与研究》2025年第10期
坚定不移实施主体功能区战略和制度，是党中央、国务院作出的重大决策部署。党的十八大以来，习近平总书记就推进主体功能区建设作出一系列重要论述，为新形势下深入实施主体功能区战略，健全主体功能区制度体系，强化国土空间优化发展保障机制，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系提供了根本遵循。
一、深刻认识推进主体功能区建设的本质内涵和重大意义
习近平总书记的重要论述，深刻阐明了推进主体功能区建设的本质内涵和重大意义，回答了为什么、是什么、怎么干等一系列重大问题。
主体功能区是我国经济发展和生态文明建设的重要战略。我国幅员辽阔、人口众多，各地区自然资源禀赋差别之大世界少有，必须遵照客观规律、发挥比较优势，因地制宜、各扬所长，全国“一盘棋”明确不同地区的功能定位和主攻方向，实施差异化的空间策略。为应对快速工业化城镇化过程中，因盲目和过度开发导致出现资源环境危机、区域发展失衡等问题，借鉴发达国家空间治理经验，国家“十一五”规划首次提出主体功能区概念。2010年国务院印发《全国主体功能区规划》，在国家层面对空间开发保护作出总体部署，对绿色发展空间治理模式进行了实践探索。当时主要侧重生态保护，通过开展资源环境承载能力评价，对不同区域开发活动进行合理限定。随着国家发展方式和发展形势发生变化，主体功能区的内涵和使命也在不断演变。2013年5月，习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出，主体功能区战略，是加强生态环境保护的有效途径，必须坚定不移加快实施。2017年8月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十八次会议上进一步指出，建立主体功能区是我国经济发展和生态环境保护的大战略。2023年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上又指出，必须坚持高质量发展和高水平安全的良性互动。可见，随着发展阶段的变化，主体功能区从生态保护优先，到统筹发展和保护，进而向统筹高质量发展和高水平安全逐步转变。新形势下，主体功能区已成为我国经济发展和生态文明建设的重要战略。
主体功能区是构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系的基础制度。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区条件，走合理分工、优化发展的路子。主体功能区立足比较优势差异化发展的理念，已成为我国推动区域协调发展的基本思路。2018年4月，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上指示，要深刻理解实施区域协调发展战略的要义，各地区要根据主体功能区定位，按照政策精准化、措施精细化、协调机制化的要求，完整准确落实区域协调发展战略。在推动区域协调发展的过程中，随着发展形势的变化，主体功能区的地位作用也在不断演变。2017年8月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十八次会议上指出，要发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度作用。2023年1月，习近平总书记在中央政治局第二次集体学习时进一步指出，推动区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略等深度融合，优化重大生产力布局，促进各类要素合理流动和高效集聚，畅通国内大循环。2024年7月，习近平总书记在党的二十届三中全会上又指出，构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系。可见，随着发展形势变化，主体功能区已由引导空间开发保护为主，逐步向统筹空间布局和经济要素转变。在全国统一大市场基础上，按照主体功能定位优化区域经济布局和国土空间体系，推动各类要素合理流动和高效集聚，是防止“内卷式”竞争、提升经济社会生态综合效益的重要手段。新形势下，主体功能区已成为构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系的基础制度。
主体功能区是在世界百年变局中应对外部风险、赢得战略主动的创新举措。近年来，世界百年未有之大变局加速演进，全球经济增长动力减弱，外部经济环境复杂性加剧，国内区域发展不平衡不充分的深层次结构性矛盾突显，人口变化、气候变化、全球化、新技术革命等诸多挑战以及各种矛盾冲突交织叠加，未来国土空间面临的不确定不稳定性风险更加复杂，传统粗放外延式发展已难以适应新形势要求。2012年12月，习近平总书记在广东考察工作时指出，要实现永续发展，必须抓好生态文明建设。我们建设现代化国家，走美欧老路是走不通的，再有几个地球也不够中国人消耗。2017年5月，习近平总书记在十八届中央政治局第四十一次集体学习时强调，要充分认识到形成绿色发展方式和生活方式的重要性、紧迫性、艰巨性，加快构建适度有序的国土空间布局体系。推动主体功能区建设，就是在习近平生态文明思想指引下，从源头上倒逼转向绿色高质量发展的重要举措。2015年党中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，对推动生态文明建设作出一系列制度性部署，强调要完善主体功能区制度、建立空间规划体系。2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上明确“要以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”。2019年党中央、国务院印发《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》，作为生态文明体制改革的重要实践成果，进一步深化完善主体功能区战略取向，推动全面转向绿色高质量发展模式。此后，党的二十大进一步提出“健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局”，2024年中央经济工作会议进一步提出“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应，积极培育新的增长极”，党的二十届三中全会再次提出“健全主体功能区制度体系，强化国土空间优化发展保障机制”。可见，推动主体功能区建设，是党中央、国务院综合研判国内外形势后作出的重大决策部署，是积极应对外部风险、赢得战略主动的前瞻性谋划和创新性举措。
二、准确把握新时期推进主体功能区战略和制度体系的总体要求和思路方法
当前，我国正处在以中国式现代化全面推进强国建设和民族复兴伟业的关键时期，战略机遇和风险挑战并存，不确定难预料因素增多，发展阶段、发展动能、发展方式都发生了重大变化，必须坚定不移推动实施主体功能区战略，健全主体功能区制度体系，统筹高质量发展和高水平安全，塑造新空间新价值，拓展新领域新赛道，培育新动能新优势，以新安全格局保障构建新发展格局，服务人与自然和谐共生的中国式现代化。
准确把握新时期推进主体功能区战略和制度体系的总体要求。一是强化高质量发展和高水平安全的空间统筹。贯彻总体国家安全观，坚持底线思维和问题导向，在保障粮食安全、生态安全、经济安全基础上，将水资源安全、能源资源安全、文化遗产安全、国防安全等纳入主体功能区战略框架，夯实国家安全发展的空间基础，以高水平安全保障高质量发展。二是塑造发展新动能新优势。树立新的资源观优势观，立足不同地区资源禀赋特色，以充分发掘地域优势资源为核心，以激发区域新动能新优势为导向，完善与主体功能区相匹配的差异化政策，打通资源优势—功能优势—产业优势—发展优势的转化路径，塑造高质量发展新空间新动能。三是强化正向激励引导差异化协同发展。推动主体功能区建设不是要限制地方发展，而是要明确地方差异化协同发展的规则，在强化“三区三线”等底线约束的前提下，推动配套政策由约束管控向正向激励转变，由保护优先向助推发展转变，强化正向激励作用，让各地明白适合干什么、不适合干什么，避免“内卷式”竞争，形成全国“一盘棋”，支撑构建新发展格局。
准确把握新时期推进主体功能区战略和制度体系的思路方法。一是更加注重促进国家重大战略深度融合。强化主体功能区作为区域协调发展、区域重大、新型城镇化、乡村振兴、海洋强国等国家重大战略落地的空间基础和发展要素支撑作用，围绕重点区域加强主体功能综合布局，推进科技创新、产业链供应链、基础设施网络和城镇体系等协同布局，构建支撑参与国内外竞争的综合性发展单元，推动形成国家重大战略空间叠加效应。二是更加注重细化主体功能区划分。突出功能导向，延续并强化城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区三类主体功能区，在此基础上叠加划定能源资源富集区、历史文化资源富集区、海洋空间重点优化区等特殊功能区，增强国土空间复合性和综合承载能力，发掘、发挥各地比较优势，拓展国土空间战略纵深，因地制宜培育新增长点。三是更加注重分类精准施策。在建设全国统一大市场基础上，按照不同主体功能定位配套差异化政策，促进要素合理配置、流动和高效集聚，因地制宜发展新质生产力，激发各地内生动力和创新活力。四是更加注重完善制度机制。重点针对主体功能区全过程监测监管机制欠缺、差异化绩效考核落实不充分、法治保障不足等问题，完善监测监管、绩效考核、法规政策标准等实施机制，增强改革的系统性、整体性、协同性，形成国家空间治理的合力，彰显中国特色社会主义的制度优势。
三、统筹部署新时期健全主体功能区战略和制度体系的重点任务
构建主体功能综合布局，推动形成国家重大战略叠加效应。强化主体功能区战略引导重大生产力布局的空间指引，充分发挥主体功能区战略的基础性作用，基于自然地理格局、人口经济分布和城镇化阶段特征，以城市群、都市圈国土空间规划为抓手，整体优化区域人口、资源、产业、公共服务设施、基础设施等要素配置和空间布局，明确区域性、差别化的综合措施，系统解决区域协调、城乡融合发展、“大城市病”和生态、农业、城镇等空间之间的矛盾冲突。在统一的空间底版上统筹高质量发展和高水平安全，强化各专项规划及项目的空间协同，特别是引导经济和产业合理布局，构建多个功能复合、优势互补、区域协同的主体功能综合布局，塑造支撑高质量发展的综合性发展单元，形成主体功能区战略与区域协调发展战略、区域重大战略、海洋强国战略等国家重大战略的叠加效应，提升区域综合竞争力，有效支撑构建新发展格局。
注重分类精准施策，将比较优势转化为发展优势。充分发挥主体功能区综合政策平台的作用，相关部门各负其责，协同推动健全产业、投资、财政、自然资源、生态环境、文旅融合、农业农村等方面配套政策，结合主体功能定位合理分解用地、用水、碳排放等总量和强度控制目标，建立健全与主体功能区战略相衔接的要素协同配置和跨区域调节机制，重点加强政策正向激励作用，引导各地差异化协同发展。建立健全覆盖全域全类型和全生命周期管理的国土空间用途管制和规划许可制度，完善底线约束管控规则，健全空间准入机制，打通“两山”转化路径，促进各地优势资源安全高效可持续利用和资产保值增值。推动地方党委和政府落实差异化绩效考核评价制度，结合高质量发展综合绩效评价，对不同主体功能区分类精简考核指标或实施差异化权重，摒弃全省“大排名”的考核方式，切实减轻基层负担的同时，调动地方落实主体功能区战略的积极性。
强化全过程监测监管长效机制，形成国土空间治理合力。贯彻落实“构建美丽中国数字化治理体系”和“统一底数、统一规划、统一标准、统一平台”的要求，依托国土空间规划实施监测网络，建立全过程全链条监测监管机制。加快建立主体功能区统计监测体系，实现分类型分区域的资源环境和社会经济数据时空化，加强数据共享共用。建立健全主体功能区实施监测评估机制，定期开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价及监测预警。建立主体功能区动态管理机制，结合国土空间规划体检评估，以及国家重大战略部署、行政区划调整等工作，适时优化各地主体功能定位。开展典型地区试点，围绕特殊功能区划定、关键政策创新、监测评估预警和智慧国土治理等大胆探索，形成可复制推广的制度创新成果。
（作者系自然资源部副部长）
