摘 要:地下空间作为城市空间提质增效的关键载体和城市更新的重要对象，其开发利用具有促进城市空间结构优化调整、推动城市基础设施效能提升、增强城市防灾减灾救灾能力等多重价值。在城市发展转向存量提质增效为主的新阶段，我国城市地下空间建设将面临新的挑战和需求，需在规划设计、开发建设、运维管理、政府治理等方面继续深化改革和探索创新，高质量推动我国地下空间开发。
关键词:城市更新 地下空间开发 综合治理
【中图分类号】TU984.11 【文献标识码】A
2025年7月，中央城市工作会议指出“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，强调转变城市发展理念和发展方式，更加注重以人为本和集约高效。[1]随后，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》提出，以建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市为目标，推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续和治理增效，力争2035年基本建成现代化人民城市，强调城市更新是推动城市高质量发展的重要抓手。
城市地下空间是国土空间资源的重要组成部分。城镇化高速发展时期，房地产开发和轨道交通建设的双轮驱动使地下空间利用成为城镇建设的重要内容，一定程度上缓解了城市人口增长与空间紧张的矛盾。截至2023年底，我国城市地下空间开发总量突破32.76亿平方米[2]，建成上海虹桥商务区、广东广州市珠江新城、浙江杭州市钱江新城等高品质地下城，开发规模居世界前列，初步建立规划体系，施工技术水平领先，地方层面在建设标准与法规订立方面积累了一定经验[3]。随着城市发展转向存量更新，对地下空间资源的高效利用提出更高要求。地下空间既是城市空间提质增效的关键载体，也是城市更新的重要对象。自然资源部《关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》提出，统筹推进城市地下空间合理开发利用，充分挖掘地下空间资源潜力，增强城市综合承载能力，促进经济社会高质量发展。因此，梳理地下空间开发在城市更新阶段的重要价值，明确挑战与需求，研究关键对策，是实现更高质量地下城建设的重要路径。
城市地下空间开发利用的重要价值
地下空间开发利用具有促进城市空间结构优化调整、推动城市基础设施效能提升、增强城市防灾减灾救灾能力等多重价值。
促进城市空间结构优化调整的重要方式。城市更新背景下，地下空间开发通过高效利用空间资源，实现城市物质空间、生态空间、社会空间、文脉空间等多维度优化和提升。面向物质空间，地下空间的“强连续性”和“成形力”可有效缝合被割裂的地面空间，使城市空间结构由外向延伸转变为紧凑内聚，由无序的“摊大饼式”发展转向有序紧凑的三维立体化模式。面向生态空间，将部分城市功能植入地下，可增加地面绿色开敞空间，改善城市生态环境。例如，上海苏河湾中央公园在拆除二级旧里后新增4.2万平方米公共绿地，地下植入约6万平方米商业综合体，成为功能复合、有机生长的“都市绿心”。面向社会空间，利用地下空间增补公共服务和市政基础设施，提高公共服务供给质量，使老城区保持吸引力，构建健康稳定的社会结构。例如，北京朝阳区地瓜社区将闲置地下空间改造为共享客厅，成为“政府监管、居民主导、多方共建”的社区更新典范。面向文脉空间，地下空间的增量开发和复合利用既能保留城市肌理和文化记忆，又能赋予历史建筑或街区新的时代内涵和功能。例如，上海张园和“外滩·老市府”的更新改造都强调地下空间的新增建设，实现有限场地下“旧瓶装新酒”的功能转型。
推动城市基础设施效能提升的必要手段。早期粗放扩张式的城镇化发展遗留下基础设施发展欠账，利用地下空间资源承载各类基础设施，提高城市支撑系统的综合能力是城市更新阶段地下空间开发的重要任务。一方面，优化提升城市交通效率仍是重要目标。利用地下道路完善地面路网体系，成为建成区路网更新的重要选择。例如，上海在城市核心区规划建设“井字形”地下道路系统，分离到发与过境交通，提升中心城主干路网效率。此外，依托城区核心区地下轨交站点，以公共交通导向开发（TOD）和站城一体理念建设区域地下步行网络，可延伸站点服务范围，提高公共交通吸引力。另一方面，利用地下空间改建或新建变电站、垃圾转运站、污水处理厂等邻避设施，减少其污染和对周边用地的影响，兼顾市政服务和景观生态，成为建成区市政基础设施升级的必由之路。近年来，北京、上海、广州、深圳等一线城市，均在其新一轮国土空间总体规划或地下空间专项规划中，鼓励中心城区或都会区建设特定类别的地下市政公用设施。
增强城市防灾减灾救灾能力的关键支撑。地下空间的恒温、恒湿、稳定、抗震、封闭等特性使其具备优秀的城市灾害防护性能，特别是应对战时空袭、地震、风暴、地面火灾等具有较强防御能力，可有效承载城市韧性基础设施和战略防灾设施，提供避难空间和救灾安全通道，储备防灾物资和紧急物资，构建地下主动防灾体系。2024年，自然资源部印发《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》，指出要统筹利用地上地下空间，完善“平急两用”公共基础设施，强调地下设施在“平战”“平灾”“平疫”等方面的平急两用潜力，使地下空间开发利用成为提升城市韧性，增强城市防灾减灾救灾能力的关键支撑。
城市地下空间开发利用的重要任务
城市发展新阶段，地下城建设面临提升地下空间利用效率、健全更新重构管理体制机制、落实绿色低碳韧性开发理念、完善全周期综合治理体系等新要求新任务。
提升城市地下空间利用效率。城镇化高速发展时期，部分地区将城市平面空间“摊大饼式”发展思路延伸至竖向空间，仅关注空间规模扩张，忽视空间利用效率，片面强调宏伟蓝图式的地下空间结构，忽略“渐进生长”的开发过程，导致浅层和中层地下空间陷入“冒进式”无序开发，造成严重浪费。究其根源，在于城市地下空间绩效概念尚未建立。面向城市更新，地下空间更新重构的关键在于优化空间资源配置，提升地下空间绩效[4]。因此，合理评价地下空间绩效以及通过更新重构实现其优化提升，成为城市更新阶段的关键任务。
健全城市地下空间更新重构的管理体制机制。城市地下空间更新重构涵盖存量用地地下空间增层建设、地面设施地下化重置、存量地下空间互连互通、老旧空间功能改造、闲置空间再利用等多种开发模式。目前各地虽有实践，但多为“一事一议”，新增空间确权、行政审批、出让金标准优化、激励政策制定等均需进一步研究，形成成熟制度与操作流程[5]。同时，复杂建成环境下地下空间建设面临技术难度高、投资大、收益不显著等问题，拓展资金来源、协调多方利益主体（政府、原土地权利主体、市场开发主体、公众）投资收益分配、使用权与运营权管理，是推进地下空间更新重构的关键[6]。此外，地下空间更新重构方案可能难以满足现行消防、抗震、节能等标准规范，需在保障安全底线的基础上，兼顾城市更新复杂性与特殊性，优化技术标准与审批要求，构建适应性管理制度。
落实城市地下空间开发利用绿色低碳韧性理念。城市绿色低碳转型与安全韧性提升是城市更新的重要目标。地下空间稳定性、恒温性使其在节能降碳方面具有天然优势，但工程建设与运维又会产生大量碳排放，甚至远超降碳效益。如何将绿色低碳理念融入地下空间规划设计和空间运维，是当前研究重点。此外，地下空间在清洁能源供给、能源储存、碳封存、碳捕集封存与利用技术等方面潜能待挖掘，碳交易市场制度、政策体系需完善。在韧性城市建设方面，地下空间开发利用具有双重性，既是防灾减灾救灾的关键支撑，又是安全韧性薄弱点。2003年韩国大邱地铁火灾、2021年河南郑州“7·20”暴雨等事件表明，地下空间低海拔与封闭性使其在应对内涝、火灾、恐怖袭击时存在不足，进一步凸显安全使用管理与韧性提升技术的需求。
完善地下空间开发全周期综合治理体系。“治理增效”是推动城市高质量发展的重要举措。为提升城市地下空间利用效率，应着力构建其开发利用全周期的综合治理体系。然而，当前地下空间开发利用在规划设计、运营管理、法律法规等方面仍有待提高和完善。虽然地下空间规划已纳入国土空间规划体系，但是在分层传导、资源统筹、实施落地、公众参与等方面仍有欠缺。政府管理层面，地下空间开发利用涉及众多监管部门。例如，上海地下空间开发与监管涉及近20个市级委办局，存在多头管理与无人管理并存、信息不共享、数据不统一、标准不一致、安全监管机制不健全等问题。虽有地区探索建立诸如“地下空间管理联席会议制度”的地下空间管理综合协调机制，但仅为部分地区的先行试点，其他诸多城市仍缺乏统一的监管协调机构或统筹管理机制。此外，全国层面尚未开展地下空间综合性立法，仅有1997年住建部《城市地下空间开发利用管理规定》和2024年自然资源部《关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》等政策文件。上述文件仅为部门规章，法律效力低，部分政策发布时间早而难以适应当前需求，部分仅涉及地下空间规划审批阶段的管理要求，难以应对地下空间开发全生命周期管理。
城市地下空间开发利用的若干建议
习近平总书记指出，“积极实施城市更新行动，增强发展潜力、优化发展空间，推动城市业态、功能、品质不断提升”[7]。在城市发展转向存量提质增效为主的新阶段，我国城市地下空间建设将面临新的挑战和需求，需在规划设计、开发建设、运维管理、政府治理等方面继续深化改革和探索创新，以期实现高质量发展。
规划设计
完善城市地下空间规划体系，构建基于可持续发展与数智驱动的规划新范式。“规划引领”是城市更新阶段地下空间开发的关键。应进一步健全地下空间规划管理制度和标准体系，明确其在当前国土空间规划体系中的层级、法律效力和传导机制，完善现行技术准则与编制规范。鉴于地下空间的资源禀赋、开发不可逆性和外部影响性，应以城市可持续发展为价值导向，全面评估地下空间开发利用对城市发展的外部效应，构建基于可持续发展的规划范式。同时，借助大数据和人工智能技术，实现地下空间利用的知识挖掘与规律认知，通过量化分析、情境分析和推演预测协助规划方案生成和决策支持[8]，探索大语言模型在地下空间规划编制和公众参与中的应用潜力，构建数智驱动的规划新范式（图1）。
面向空间绩效提升与可实施性，构建地下空间更新重构的新理论与新方法。城市地下空间的更新重构旨在优化地下空间绩效，实现国土空间资源的高效利用。当前，地下空间更新重构不再是追求静态和终极的发展蓝图，而是在城市动态发展中寻找空间绩效优化方案。同时，密集建成区的更新改造常受到城市三维建构筑物、水文地质条件、建设用地产权主体、空间利益关联主体、新设空间权属主体等多重约束。如何在优化地下空间绩效的同时，保障规划方案的利益分配、经济效率和实施落地，是更新重构的另一关键问题。为此，需深入研究复杂建成环境与多方利益主体交互作用下的地下空间更新重构新理论与新方法，从微观层面揭示其模式机理和价值实现路径，有效赋能城市地下空间资源再配置。
建立地下空间规划体检评估制度，以城市地下空间专项体检指导更新重构。为提升城市空间治理效能，推进实施城市更新行动，我国自然资源主管部门和住房建设主管部门分别构建了国土空间规划体检评估制度和城市体检体系。地下空间作为国土空间的组成部分和城市更新的对象之一，应纳入上述体检评估体系。聚焦城市地下空间资源的管控需求，应构建“监测—诊断—治理”全链条地下空间规划体检评估体系，以优化提升地下空间绩效为主题，实现规划反馈和动态调整。面向存量地下空间的更新改造，应建立“城区—街区—社区”的三级体检体系，通过现状分析、实时监测、动态预警，及时发现地下空间建设和管理中存在的短板和不足，形成快速评估、监测和反馈机制，为城市更新行动提供依据。
开发建设
以轨交引领、公共优先、互连互通为原则，推动可生长的高品质地下城建设。轨交站域地区是城市更新的重点地区，其地下空间的规模化利用可有效推动区域集约化与高效能发展，提升市民的空间便利性与生活福祉。目前，我国已涌现出上海五角场、江苏南京市新街口、深圳华强北等一批具有代表性的高水平轨交沿线站域地下空间，形成了四通八达、功能整合、形式多样的地下城区。面向城市更新，应持续关注轨交站域地下空间的开发和延伸需求，将公共利益放在地下空间开发的首位，施行竖向分层立体综合开发和横向空间连通开发，鼓励存量地下空间之间、存量地下空间与新建地下空间之间的互连互通与接口预留。通过地下步行系统串联起站点周边交通、商业、办公、文娱、医疗等多种功能空间，打造“可生长”的地下城架构，营造高品质的地下建成环境。
以城市立体更新攻坚为场景，创新突破城市高密度建成区地下空间建设技术。城市更新阶段，高密度建成区的地下空间建设常面临场地狭小、市政管线密集、道路交通繁忙、周边建构筑物林立以及存在历史保护建筑等困境，工程施工的环境保护要求高，技术难度大。面向城市立体空间更新，不仅需要更加合理、经济的规划设计和安全风险评估，还需要在深大基坑整体开发技术、异形断面盾构隧道互连互通技术、顶管技术、垂直停车库预制装配技术、改建扩建技术（既有建筑物的基础托换技术、顶升技术、整体平移技术）等方面加强技术积累和突破。
以规划先行、理念引领、制度保障为基础，审慎推进城市深层地下空间开发。经过城镇化高速发展时期的快速建设，我国主要城市可有效利用的优质浅层地下空间几近饱和，而城市更新阶段对交通、市政、防灾、战备等基础设施空间（如地下快速交通及疏散系统、地下防灾减灾系统、地下生命线系统、地下货运/储存/调配系统等）的需求依然强烈，使得城市深层地下空间（50米以下空间）的开发利用势在必行。应秉持“规划引领、理论先行、制度保障”的原则，在保护深层地下资源的同时，审慎开展深层地下空间开发。具体而言，应全面开展深层地下空间资源的调查评估，基于资源环境承载能力与经济成本编制相关专项规划；进一步开展深层地下空间岩土体性质、设计方法、施工技术、机械装备的研究，以试点工程探索可持续利用模式；健全深层地下空间建设用地供应政策，重点研究开发利用的安全控制与环境保护制度。
运维管理
合理分析地下空间碳排放特征，建立城市地下空间绿色低碳化开发新体系。面向城市地下空间开发全生命周期，合理测算各阶段、各功能空间、各开发模式的碳排放特征及减碳潜力，建立绿色低碳化开发体系。在规划设计阶段，合理配置地下空间功能与规模，预留功能转换条件，在集中建设地区采用地下空间整体开发模式。在建设运维阶段，探索预制装配式施工技术，提高渣土资源化利用水平，采用地下导热结构调节微气候，使用节能设备，推动可再生能源利用，发挥绿植固碳作用。对于存量地下空间，加强地下设施低碳化改造技术研发，探索利用废弃深层地下空间实现能源储存和碳封存。
加快存量地下空间安全韧性评估，探索地下空间完善城市防灾体系的新路径。根据城市灾害特性与地下空间功能特点，开展全覆盖的安全韧性评估，通过工程技术手段、智慧管理模式、安全监管体系提升韧性效能。同时，进一步发挥地下空间在完善城市防灾体系和建设“平急两用”公共基础设施的潜力：拓展公园绿地、体育场地的地下空间，建立系统性避难场所体系；建设大型调蓄设施和深层隧道，完善城市排水系统；为地下交通基础设施或公共空间预留“平急转换”设施空间与技术措施，构建“平时公共利用，战时综合防护、灾时应急避难或雨水调蓄、疫时应急隔离或物资储备”的救灾减灾转换体系。
统筹治理
推动城市“透明地下”孪生平台建设，实现全要素、全周期、全方位智慧治理。开展地下空间资产全要素勘测调查和三维建模，建立城市地下空间数字孪生平台，摸清资源底数和风险源头，实现地下资源全要素的可视化管理[9]。在此基础上，推进重要地下基础设施（如地下管网）和城市更新地区地下空间的全方位感知网络建设，增强实时监测与应急处置能力。深化大数据、人工智能、云计算、物联网、区块链等前沿技术的融合应用，构建地下空间“规划—建设—运营—更新”全生命周期内“感—联—智—用—融”的智慧管理体系，实现因地制宜、因深度制宜、因功能制宜的地下空间智慧治理。
健全国家层面城市地下空间法律体系，构建法治化、制度化、规范化治理体系。截至2023年底，我国70余个地级行政区已制定地下空间开发利用综合性法规或管理办法。在借鉴地方管理实践经验的基础上，尽快制定“以《中华人民共和国民法典》为基础，以综合性立法为中心，以专项立法为骨干，以配套立法为支撑”的全国层面地下空间开发利用法律体系，明确地下空间范围及用地供应、规划管理、建设管理、产权登记、使用管理等内容。应尽快构建以自然资源主管部门为主导的全国性管理体系，明确综合主管部门及各部门管理职责，建立综合协调机制、信息共享机制、安全监管机制，建立以三维地籍管理系统为基础的地下建设用地使用权出让制度，完善地下空间更新重构的管理审批要求。
【本文作者为同济大学地下空间研究中心/地下建筑与工程系教授；同济大学地下空间研究中心/地下建筑与工程系博士后马晨骁，对本文亦有贡献】
注释略
责编：刘 明／美编：石 玉