摘 要:教育强国建设的支撑在于稳定、可持续的投入保障，而投入保障的重点在于机制的系统性创新与适应性升级。面对人口结构深度调整、区域发展差异加剧和教育供需日益复杂的现实背景，教育投入机制改革亟须跳出“静态均衡”思维，转向“动态适应”逻辑，着力解决长期存在的总量不足、结构失衡、调配不畅、效能不足等深层问题。统筹完善适应人口变动、区域流动、需求变革的新型投入体系，为教育强国建设提供支撑。
关键词:教育战略性投入机制 教育强国建设 人口变化
【中图分类号】G521 【文献标识码】A
习近平总书记强调：“要优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，推动义务教育优质均衡发展，加强义务教育学校标准化建设，逐步缩小城乡、区域、校际、群体差距。”[1]2025年7月，中共中央、国务院印发《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》，将“健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹调配机制”作为重要部署，并首次提出“健全教育战略性投入机制”。在人口结构深刻调整的背景下，如何动态优化资源配置以支撑教育高质量发展已成为关键议题。
人口变化对教育资源配置提出新挑战
近年来，我国学龄人口形势正发生着深刻变化。从总量来看，第七次全国人口普查数据显示，2020年我国出生人口规模为1200万，总和生育率约为1.3，人口年均增长率为0.53%。[2]国际上通常将总和生育率1.5界定为“很低生育率”。从2021年到2024年，我国总人口连续四年下降，2022年—2024年，人口出生率连续三年低于7‰，[3]我国新增人口已步入下降通道。相关研究预测，到2034年，义务教育阶段学龄人口将呈现先降后稳的态势，学前教育和高中阶段学龄人口也会随之变化。[4]
除总量变化外，学龄人口在学段上呈现 “排浪式” 波动。学前教育、小学、初中、高中学龄人口呈现依次波动的态势，这使得各学段教育资源在不同时期可能出现阶段性配置不均衡的情况，当前某些地区可能面临资源紧张，而未来又可能出现相对富余的时空差异。从区域分布来看，人口向经济发达地区和中心城市适度集中的趋势较为明显，这在一定程度上加大了这些区域教育资源的供需压力。与此同时，部分中小城市及农村地区的人口流动相对活跃，由此带来的学校生源减少现象值得关注。此外，区域内部也存在教育资源过密过疏并存的状况，发达区域的核心城区出现资源紧张，而一些边缘区域则面临资源闲置。[5]
复杂的人口变化趋势，使教育资源供需不匹配、调配不畅通、余缺不均衡等问题逐渐显现。学生日益多样化、动态化的就学需求，与相对固化、静态的教育资源布局之间的矛盾较为突出，对教育高质量发展形成一定挑战。在此背景下，建立健全与人口变化相适应的教育资源调配机制，已成为应对教育资源时空错配供需矛盾、扎实推进教育强国建设进程中亟待解决的重大课题。
基于此，本文从“定标准、增总量、拓渠道、强韧性、提绩效、明责任”六个维度，深入探讨完善适应人口变化的教育战略性投入机制的可行路径，为推动教育事业高质量发展、加快教育强国建设贡献智慧和力量。
以“定标准”破解“跨区域统筹”难题，夯实资源调配的制度基础
科学合理的投入标准是实现教育资源均衡配置，特别是支撑跨区域顺畅调配的前提。长期以来，我国教育经费标准存在“缺口式测算”“事后型核拨”等情况，导致不同区域、学段和学校之间的资源配置存在差异，区域间标准的不衔接对教育公共服务均等化进程产生了一定制约，也较难适应大规模人口流动带来的跨区域资源动态需求。
为此，在基础教育阶段，应推行“分类、分区、分学段”的差异化标准设计，构建“底线标准 + 激励标准”的双重标准。其中，“底线标准”体现国家基本公共服务的刚性要求，明确各级政府在保障基本办学条件、教师配备、校舍安全等方面的财政责任，确保所有适龄儿童享有公平而有质量的教育。“激励标准”聚焦教育质量提升，通过设立绩效导向的附加经费，鼓励地方政府优化师资配置、推进课程改革、发展智慧教育等创新实践。例如，针对人口高度集聚的超大城市与人口持续外流的农村地区，应差异化设定生均经费基准，充分考虑人力成本、物价、交通等现实差异，既保障基本教育服务的供给，又鼓励地方根据自身条件提升教育质量。
此外，建议通过修订教育法或出台教育财政专项法规，明确标准在预算编制、转移支付、绩效评估和动态调整中的核心地位。各级政府在编制年度教育预算时，须以核定标准为基本依据，增强教育投入的可预期性与制度刚性。建立标准动态更新机制，定期开展成本核算、效益评估并紧密结合人口流动趋势分析，确保标准体系与时俱进，真正服务于教育现代化的战略目标，为破解“跨区域统筹”难题、实现资源高效调配提供刚性支撑。
以“增总量”破解“跨周期规划”难题，强化资源调配的物质保障
教育投入的持续增长是建设教育强国、实现人力资源可持续发展的根本支撑。总量充足且结构合理的财政投入不仅体现国家对教育的战略重视，更是推动教育公平、提升教育质量、应对人口结构深刻变革的关键保障。当前，我国区域间人口流动加速、出生率持续走低、城镇化进程深化，导致教育资源供需在空间和时间维度上呈现不均衡。部分地区学位供给紧张，而另一些地区则面临资源闲置，且存在一定的“短期应急多、长期规划少”的机制短板。因此，应将教育投入置于国家财政优先保障的战略位置，通过制度化机制“增总量”，夯实教育现代化的物质基础。
为此，建议在中央和地方财政预算体系中设立“教育战略性投入专项”，作为跨周期、跨区域资源配置的政策工具。统筹覆盖学前教育、义务教育和高中阶段教育，推动各学段生均经费标准的协同调整与动态联动。预算编制须引入中长期人口预测模型，综合考虑出生率变化趋势、区域人口净流入/流出格局、新型城镇化发展路径等因素，提升资源配置的科学性与前瞻性。例如，在人口持续流入的大城市新区和城乡结合部，应提前规划学校建设，增加学位供给，防止“入学难”问题；而在人口收缩地区，则应通过学校布局优化、小班化教学转型等方式，提高资源使用效率，避免浪费。同时，应进一步强化“财政优先保障教育”的法定原则，压实地方政府的教育支出责任。可借鉴国际经验，将“教育财政投入强度”纳入地方政府绩效考核体系，重点监测教育支出占一般公共预算支出的比重、生均公共教育经费年均增长率等核心指标，并与财政转移支付挂钩，形成激励与约束并重的机制。
以“拓渠道”破解“跨主体协同”难题，拓宽资源调配的资金来源
建设高质量教育体系，必须突破传统财政单一供给模式的局限，构建政府主导、社会参与、机制多样、运行高效的教育经费筹措体系。当前，我国教育投入仍高度依赖公共财政，非财政性资金占比相对有限，尤其在应对重大教育改革、区域突发需求或基础设施升级时，资金来源的灵活性与可持续性面临挑战。为此，建议建立“基、储、贷、税、费”五位一体的多渠道筹资机制，形成政府、市场、社会协同发力的教育投入新格局。
“基”即强化财政性教育投入的基础性、兜底性作用，确保国家财政性教育经费占GDP比例不低于4%的政策目标稳定实现，并建立与经济发展水平和财政收入增长相适应的动态投入机制。“储”指设立国家级和省级教育发展基金，由政府引导设立、社会广泛参与，资金来源包括财政拨款、企业捐赠、公益彩票收入等，专项用于应对区域性教育危机、支持薄弱地区重大项目建设或推动教育创新试点，提升教育财政的抗风险能力。“贷”即发挥政策性金融的杠杆作用，鼓励国家开发银行、农业发展银行等政策性金融机构设立教育专项贷款，为学校改扩建、智慧校园建设、教学设备更新等提供长期、低息融资支持，缓解地方政府短期财政压力。“税”方面，完善教育类税收激励制度。可探索设立专项教育附加税，定向用于特定教育领域，同时，应健全公益性捐赠税收优惠政策，扩大企业所得税、个人所得税税前扣除比例，简化捐赠抵扣程序，激发社会主体参与教育捐赠的积极性。“费”则强调规范非营利性教育服务收入管理，在坚持公益导向的前提下，允许学校和社会组织依法开展教育培训、技术咨询、课程资源开发等有偿服务，所得收益用于反哺教育教学，增强自我发展能力。
此外，应积极推动社会资本依法合规参与非义务教育阶段发展。通过政府购买服务、PPP（政府与社会资本合作）等方式，引导民间资本投入学前教育、高中教育、职业教育及教师专业发展等领域。例如，在普惠性幼儿园建设中，政府可通过土地优惠、建设补贴、生均经费补助等形式支持社会力量办园，实现“民办公助、成本共担、服务普惠”的可持续发展模式。通过制度创新与政策协同，最终构建起权责清晰、协同互补、高效运行的现代教育投入生态体系。
以 “强韧性”破解“跨学段整合”难题，提升资源调配的适应能力
面对人口结构深度调整、经济周期波动以及突发公共事件频发等多重风险挑战，教育投入机制亟需从传统的“静态保障”模式转向“动态适应”的现代治理体系。教育作为国家战略安全的重要组成部分，其资源配置必须具备前瞻性、灵活性与抗冲击能力，亟须构建“动态监测—柔性调配—应急响应”的跨学段韧性机制，实现从“保当下”向“防风险、应突变、促恢复”的功能升级。
人口变动引发的资源需求常跨越学段边界，如二孩政策后学前与小学资源需求的联动增长，但传统机制因“学段分割”导致资源调配“各自为战”。应加强人口数据治理，提高人口数据的准确性、及时性、全面性，在此基础上建立基于多源数据的教育需求动态监测与预警系统。整合公安户籍、卫生健康、统计、教育管理等跨部门数据，构建覆盖出生率、育龄人口、适龄入学人口、区域迁徙趋势等核心变量的监测网络。[6]运用大数据模型提前1—3年预判资源缺口，并通过监测区域人口迁徙、出生率陡变等拐点信号，生成跨学段资源供需风险图谱，提升教育规划的科学性与前瞻性。
在动态监测基础上，需建立校舍功能弹性转换机制：将闲置幼儿园改造为小学低年级教室，或利用高中剩余校舍承接义务教育扩容需求，对人口萎缩地区推行“市域校舍功能转换清单”备案管理。师资流动方面，可推行“一师多校、跨学段走教”模式（如小学教师兼授初中课程），并在都市圈试点“教师资格跨学段认证”，贯通学前至高中师资流通渠道。区域协同则通过“区级统筹、跨镇调配”机制实现设备互借，或依托集团化办学共享课程资源（如小学与初中共用科学实验室），最大化资源利用效率。
为化解突发状况引发的学段需求突变（如大规模在线学段转换教学），需设立“区域教育应急基金”支持设施紧急改造；储备可移动教室模块及覆盖学前至高中的通用教学设备包，并规划社区中心、体育馆等多功能空间预留教学接口，实现“平急两用”；同时构建数字化容灾体系，建立跨学段在线课程资源库（如小学高年级与初中衔接课程），并为农村小规模学校配建卫星网络备用链路，保障极端情况下教学连续性。
以“提绩效”破解“跨维度评估”难题，强化资源调配的效能约束
加快建设教育强国不仅要投入得多，更要投入得好。当前教育投入评估存在“重合规轻效益”“重数量轻质量”倾向，应加快建立全过程、全链条的教育投入绩效评估机制，对投入效益链进行精准分析和问效问责。重点推进“财政绩效+教育质量”的跨维度评估体系构建，推动地方政府和学校从“消耗指标”向“产出导向”转变。
建立融合财政绩效与教育质量的多维评估框架。传统的财政绩效评价多聚焦资金使用的合规性与及时性，属于“过程导向”，而现代教育治理则要求转向“结果导向”，即关注投入对教育质量、学生发展和公平提升的实际贡献。建议构建“财政支出绩效+教育质量评价”双向驱动的评估模型，将生均经费使用效率、教师配置合理性、设施利用率等财政指标，与学生学业成就、核心素养发展、辍学率、升学质量、社会满意度等教育产出指标有机整合，形成科学、可量化的绩效评价体系。
强化绩效评价结果的刚性应用机制，实现“花钱必问效、无效必问责”。应将绩效评估结果与财政预算安排、转移支付分配、领导干部政绩考核、学校办学资质评审等关键制度挂钩。对绩效优良的地区和学校，在下一年度预算中予以优先支持或奖励性拨款；对连续绩效不达标者，实施预算压减、项目暂停或整改问责，形成激励与约束并重的治理机制。此外，推动绩效信息公开，建立教育经费使用“阳光机制”，接受社会监督，提升财政透明度与公信力。
加强教育财政绩效管理能力建设，提升地方政府与学校的绩效意识与数据分析能力。依托教育管理信息系统，建设全国统一的教育经费绩效数据库，实现数据共享与动态监测。通过培训与技术赋能，帮助基层教育管理者掌握绩效评估工具与方法，真正实现“精准投入、精细管理、精效产出”。
以“明责任”破解“跨层级协同”难题，理顺资源调配的权责关系
教育作为兼具正外部性与基本公共服务属性的准公共产品，其财政投入责任的科学划分是实现教育公平与效率协同的基础性制度安排。长期以来，我国基础教育投入存在“央地责任模糊”与“基层自主权不足”的困境：人口流入地的市级政府缺乏跨区域统筹权，县级政府因财力薄弱难以承接调配任务，不时会陷入“想调调不动”的局面。因此，必须依据公共财政的“受益范围原则”与“信息成本原则”，构建“中央保基本、省级统筹、市县执行”的跨层级责任体系，实现权责清晰、财力协调、区域均衡的治理目标。
确立“中央保基本、地方促均衡、社会补短板”的责任分工逻辑。中央政府应承担起保障教育基本公共服务均等化的兜底责任，重点通过一般性转移支付和专项转移支付，支持中西部地区、民族地区和财政困难地区的义务教育基本标准落实，确保全国范围内“底线公平”。省级政府作为统筹主体，应主导制定本区域内的教育发展规划、经费标准和教师编制政策，并通过纵向财政均衡机制调节省内区域间财力差异，缩小城乡与区域差距。市级政府则承担跨区域协调与资源整合功能，推动市域内教育资源共享与集团化办学。县级政府作为义务教育的直接责任主体，依法承担学校建设、教师工资保障、日常运行经费等主要支出责任，推进落实“市县结合”基础教育管理体制改革。
建立“责权利统一”的考核与问责机制。将教育投入责任履行情况纳入地方政府绩效评估体系，重点考核财政教育支出占比、生均经费增长率、教师待遇保障水平等核心指标，并与财政奖补、干部任用等挂钩，增强制度约束力。优化财政专款管理机制，推动教育专项资金审批权限适度下沉，减少“条条干预”，赋予县级教育部门在项目立项、资金调配方面的合理自主权，提升资源配置的灵活性与响应速度。应建设全国统一的教育财政信息共享平台，实现中央到基层的预算执行、资金流向与绩效数据的动态监控，提升财政透明度与协同效率。通过制度化、法治化路径明确各级政府投入责任，构建稳定、可持续的教育财政治理体系。
结语
教育强国建设的支撑在于稳定、可持续的投入保障，而投入保障的重点则在于机制的系统性创新与适应性升级。面对人口结构深度调整、区域发展差异加剧和教育供需日益复杂的现实背景，教育投入机制改革须跳出“静态均衡”思维，转向“动态适应”逻辑，着力解决长期存在的总量不足、结构失衡、调配不畅、效能不足等深层问题。本文围绕“定标准、增总量、拓渠道、强韧性、提绩效、明责任”，系统提出完善教育战略性投入机制的路径。
展望未来，仍需推进三方面闭环改革：一是以制度锚定方向，加强制度顶层设计，推动相关标准、法规、资金分担机制一体化立法；二是以数据驱动决策，深化数据支撑与科技赋能，构建以人口预测、教育需求评估和绩效跟踪为核心的智能化决策平台；三是以试点激活实践，推动改革试点先行先试，鼓励地方政府在投入机制、资源调配、社会参与等方面大胆创新，逐步探索形成可复制、可推广的经验模式。推动制度、技术与实践的协同突破，真正实现教育资源的动态适配与高效配置，为教育现代化筑牢根基，为教育强国建设注入持久动能。
【本文作者为华东师范大学教育学部教授；本文系全国教育规划国家重点课题“教育战略性投入机制的韧性评价与健全路径研究”（项目编号：AGA250037）、中央高校基本科研业务费项目华东师范大学精品力作培育项目“从公平走向充足：新时代高质量教育体系建设的教育财政投入改革研究”（2020ECNU-JP005）阶段性成果】
注释略
责编：冯一帆／美编：石 玉